县群体性事件的现状分析与对策研究

    自我市建市以来，随着改革的不断深入，我县群体性事件屡有发生，且在人数、手段、方式等要素上有逐渐极端化的倾向，给我县的社会经济发展环境带来了不同程度的负面影响。
    1996年未发生群体性事件，1997年1起，1998年1起，1999年2起，2000年1起，2001年1起，2002年1起，2003年2起，2004年3起，2005年1-2月份已经发生2起。其中规模较大，影响较深的如2004年丁家沟事件，2005年初因泗中新校区建设引发的众兴镇前进事件等。
    纵观历次群体性事件的发展态势，可以直观地看出其发展趋势，形成要素及其规律特点。从时间上看，群体性事件的发展是随着改革的不断深入，社会转型的不断加快而呈上升趋势；从每次群体性事件的发生来看，在表面上具有一定的偶然性，但如果深究下去则是长期矛盾聚集的结果；从群体性事件爆发的情况看，其特点也很明显：一是人数较多；二是有组织、有预谋；三是有明确的要求和目标；四是情绪比较激动，手段也较为极端；五是处理难度大；六是故意扩大影响，给政府施加的压力。
分析群体性事件产生的原因，主要有以下几个方面：
1、在经济快速发展中，有些问题没有及时得到处理。由于近几年农村征地、城镇拆迁、企事业改革、区域调整、规划建设等面广量大，力度增强，有的时间跨度比较长，有些地方不同程度地存在政策不够完善、不够配套，缺乏统一性、连续性的问题；基层基础工作比较薄弱，存在工作不能及时做到位的问题等。

2、社会综合管理能力还不够。企事业单位转改制或破产倒闭以前，这些单位基本上都有“主管部门”，群众反映信访问题，可以按照“分级负责、归口办理”的原则，转企事业单位或上级“主管部门”出面协调、处理和解决。企事业单位转改制或破产倒闭后，主管部门消失，“单位人”变成了“社会人”，信访部门遇到这些问题时，常常是无口可归或有口难归。

3、少数单位和部门对处理信访问题的重视程度不够。少数单位和部门对群体集体访、越级访还缺乏敏感性和责任心，对信访工作的重要性、紧迫性认识不够，宣传政策不耐心，思想工作不得法，掌握时机不恰当，工作作风不扎实。发现信访问题尤其是集体访、越级访不能认真及时对照相关政策，结合实际情况研究处理或解释疏导。

4、少数群众认识上存在偏差。有的群众维护自身权益意识增强，但又法制观念淡薄；有的对一些政策规定理解有偏差，片面强调个人利益；有的思想观念一直停留在计划经济时代，依赖思想比较严重；有的提出过高要求，不达目的就反复上访。

5、规范上访行为的手段缺失。现行的国务院《信访条例》属于行政法规，对于有些非正常上访行为约束力度有限，尽管也采取了一些措施来规范上访人员的行为，但效果不明显。

对群体性事件的预防及对策。

（一）理顺经济秩序，完善收入分配调节机制。可以说，筛除收入分配中不合理的因素，调节居民收入差距是经济稳定增长的关键。而在收人分配中如何处理公平和效率的关系，如何在两者之间找到最佳衔接点，是调整收入分配的关键。党的十六大报告指出要“坚持效率优先、兼顾公平”。这一原则同先富带后富原则是彼此呼应的，具有政策上的连贯性和一致性。但随着改革的深化和收入分配差距的过分扩大，我们在继续坚持效率优先的同时，不能不注重公平、公正。公平作为一个十分重要的政策目标，应从改革初期的次要地位上升到新的地位，即现阶段公平至少应该等同，甚至优先于效率。如果效率的获得是建立在不公平的基础上，则其有效性非常值得怀疑，如同植物如果植根于腐败的土壤，即便开花，也是恶之花；即便结果，也是恶果。社会不公经常会挫伤社会成员的劳动积极性，严重时导致社会动荡和经济停滞。
    但这里所说的公平，是竞争机会的公平，而不是简单的竞争结果的公平。前者的公平能激发人的主观能动性，通过良性竞争推动社会进步。而后者的公平，只能重新落入平均主义的第臼，滋生懒汉，打击先进。历史已经证明，大锅饭的弊端不一而足。
    （二）转变观念，从积极的角度看待群体性事件。在对事态保持控制力的情况下，允许一定范围和程度的冲突，允许适度宣泄，放宽相关的制度性规定，因势利导，既可以提供一个教为宽松的社会环境，又可以大大减轻政府部门，特别是公安机关与社会成员之间的大面积摩擦，有利于社会稳定和平衡。虽然，对一个有组织的社会而言，把冲突视为对社会的威胁是很自然的，但美国当代社会学家刘易斯·科塞指出，冲突有时可以促进社会团结。冲突的表达就像锅炉的安全问题一样，可以避免压力达到无法控制的局面。
    同时，要以开放的心态，对待社会舆论和媒体传播。言论自由是社会开放的重要标志，也是社会监督体系中强有力的因素，有利于社会健康运行。否则，越是信息封闭封锁的地方，越盛产谣言，越容易有不明真相者被蛊惑、被煽动。放松对新闻舆论的控制和戒备，允许对群体性事件的事实进行客观报道和适当评论，这不仅满足了大多数社会成员的知情权，也有利于事件得到公正、公平和透明的处理，将事件的诱发原因公之于众，可以使民众将视线从事件本身转移到事件产生的深层次原因，有利于从根源上解决群体性事件，即达到社会综合治理的效果。如果仅靠公安机关一家，只能是“按下葫芦浮起瓣”，根本原因不解决，由它引起的群体性事件必将反复发生。而且，新闻单位的及时介入和记者的跟踪采访，可以帮助公安机关在事后处理时再现当时的现场情况，又因其第三方的立场，容易取信于社会公众。

（三）完善法律法规体系，畅通合法渠道，把矛盾纳入法制化轨道，是从制度上拆解群体性事件的重要保障。要建立完善适应市场经济发展的法律法规体系，依法办事，规范经济活动主体的经济行为，减少因市场行为不规范导致的利益冲突，从源头上过滤群体性事件的诱因。通过加强法制建议，还能有效抑制不合理收入和非法收入的过快增长（这是腐败的结果），这样能相对提高低收入者的收入水平，缓解利益冲突。不断完善法律程序，普及法律知识，提高法律意识，保护合法权益，用法律规范人与人之间的行为关系，通过诉讼、仲裁、调解等法律手段解决由民事纠纷引起的各种矛盾，这是分流和解决群体性事件多发的有效途径。
    当前，处于社会转型期间的法治建设远远滞后于经济的发展，在新的法律、法规不断出台的同时，又存在大量有法不依、执法不严的现象。加上一些执法人员素质不高，以行政手段取代法律手段，或者借法律之名，行不法之事，假公济私，为个人谋取不正当利益，使群众的正当权益和合理诉求得不到及时保护，甚至还受到损害，如民间盛传打油诗“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告”，由此导致矛盾激化，迫使其寻求法庭以外的场所，采取非法律手段，通过群体事件等其他方式表达。

（四）加强社会保障。建立健全救助机制。社会保障机制是世界各国在工业化、城市化和市场经济发展过程中逐渐建立起来的社会安全制度，有助于补救市场缺陷，减缓激烈的市场竞争给部分失业者和贫困人口带来的冲击和痛苦，被视为社会的“减震器”和“安全阀”。
    转型期间，除了合理调节个人分配，消除不合理分配现象，更要认真处理好各阶层的利益关系。要以一定的方式，尽快补偿利益损失较大的阶层，尽快建立处理各阶层利益摩擦的特殊机制，最根本的是要建立健全社会保障体系，最大限度地减轻社会震荡，维护社会稳定。解决贫困人口的落后状况，提高贫困人群的收入并改善其生活环境，在住房、就学、就业、医疗、卫生、保健、养老等方面为他们提供基本的社会保障，这是保持社会稳定、有序发展的重要筹码，是转型期间曾被忽略的，但却是最不能忽略的一个环节。可以说，尽快加强社会保障，建立广泛的多层次的社会救助机制，是改革的当务之急，已经迫在眉睫。国家和社会应最大限度扶助弱势群体，出台补偿性政策，调整收入分配的秩序，帮助低收入阶层实现生存与发展的合理愿望，帮助他们享受到经济发展的成果，这对稳定社会具有重大意义。

（五）慎用警力，公安机关要谋求社会援助，以统一战线的方式，共同应对群体性事件。在实际工作中，许多地方的党委、政府在群体性事件发生后，都把公安机关推到第一线，民警孤军作战，既要控制事态、维护秩序。又要做疏导、劝解工作，而引发矛盾的具体职能部门通常不是公安机关，由他们做疏导劝解工作必然流于形式，不触及要害难见成效，而且正面对抗往往给后续工作制造障碍。所以在这类事件的处置中，必须明确党委、政府及有关职能部门是主体，规范各相关部门的工作职责和工作要求，对事件处置实行综合治理，推动社会联动。对因具体利益问题和政府职能部门的工作失误引发的群体性事件，要把情况及时向党委。政府报告，建议其责成有关部门特别是领导要直接面对群众、接触沟通，以负责任的态度尽快答复，及时缓解和化解矛盾。
    公安机关的工作对象大致分为两块，一是保护服务的对象，即守法公民；二是打击处理的对象，即犯罪分子。而群体性事件的成员界乎二者之间，绝大部分成员都是老百姓，性质属于人民内部矛盾，如果处理得当，完全能够化解。但如果局面失控，很可能演化为对立矛盾，公安机关将不得不对越轨行为加以打击。而即便如此，真正被打击的应该仅仅是群体中起领头、挑唆、鼓动作用的极个别核心和骨干分子，对大部分从众者应该区别对待。但事到临头，有时很难当即分辨，也不可能逐一清理，警察必须以最快的速度处理事端，恢复现场秩序。这实际上，扩大了警察的对立面，不利于公安机关的长远利益。而且，随着改革的深入，各种矛盾引发的群体性事件必将越来越多，公安机关的频繁介人，不但耗费大量的人力、财力和物力，大大增加执法成本和对立面，而且效果堪忧，头痛医头、脚痛医脚的打击方式并不能真正解决问题，反弹和复发不可避免，因为症结所在往往不是公安机关一家所能掌控的。
    警察的介入，通常会刺激事态急速升温，情绪更容易紧张对立，导致矛盾激化。而通过与非警方人员联手，共同建立缓冲地带，可以消解不必要的对立态势，淡化甚至模糊警察与对方可能直接发生冲突的交界面。除了配合政府有关职能部门，公安机关还要依靠社会多家力量（比如民政、教育部门、心理咨询机构、律师援助中心、社会工作以及一些民间组织、中介机构），走综合治理的道路，多方位多角度多层面分解群体性事件。不得不提出的是，过度频繁地使用警力，会使其边际使用效益递减，即警察出现的起点越低，其威慑作用越小，价值越低。在处理群体性事件时，警力应在其他处理手段均告无效之后，作为不得不出的一张“王牌”，既给自己预留了足够的空间和时间，又保持了国家机器应有的威力。

（六）公安机关的处理方式要讲策略，要正确分析形势，善于抓住战机，将执法成本降至最低限度。用兵之道在于不战而胜，兵不血刃，以尽可能小的代价换取尽可能大的利益。公安机关也要讲效益。虽然这仅仅是微观的技术层面的问题，但操作不当造成的损失有时不亚于决策的失误。与其剑拔弩张，不如尽可能以疏导化解的方式妥善处理群体性事件、防止矛盾激化。
    在具体操作层面，公安机关要注意保证后勤力量的充足，平时加强训练，提高应战应急处置能力，不打无准备之战，保证警力集结速度的提高，快速反应。兵贵神速，快能赢得主动，公安民警要“召之即来，来之能战，战之能胜”，并注意整体作战，优化配置。处置的原则应该是能迅速、有效地控制局面，根据事态发展，掌握放收尺度，既能让事件的参与者出出气，发泄一下情绪，通过宣泄过滤心情，又不至于失去控制，以至养痈遗患，酿成事端。整个处置过程要有条不紊，紧张有序，形成统一指挥下的整体作战态势；从最坏处着想，朝最好处努力，以最小代价争取最大成效。
    “慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施”是防止矛盾激化的处置原则，但必须实事求是，必须是在维护法律尊严，维护公安机关执法权威和保护公安民警人身安全的前提之下。换言之，“三个慎用”不等于“三个不用”。当事件的发展尚未危害社会治安秩序、尚未触犯刑律时，“三个慎用”原则可以帮助对事件降温，将矛盾化解在初级阶段，而一旦事件的发展失去控制，事件的参与者行为失去理性，公安机关就必须从维护执法权威、保护民警的角度，善用警力，果断出警。不能为了避免事态扩大，一味强调民警忍让，甚至危及自身的安全。不能以文明执法牺牲法律的尊严。
    对暴力袭警的行为，必须依法严惩。同时，在处置现场，由于群众情绪激烈，容易发生身体冲突，警察在克制的基础上，必须提高自我防范和自我保护的意识，个人防护装备齐全，并配备非杀伤性武器，避免不必要的损伤。

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