关于加快农民专业合作经济组织的发展及对策建议

关于加快农民专业合作经济组织的发展及对策建议
 一、背景
   当前经济全球化和我国社会主义市场经济逐步建立与完善，农户小生产与大市场之间的矛盾日益突出。因此，如何提高农民的组织化程度，由一家一户势单力薄地面对市场，转变为千家万户联合起来有序进入市场，发展和壮大自己，这是解决“三农”问题的有效途径。农民专业合作经济组织正是为了克服农户分散经营，引导农民有序进入市场，促进农业增产、农民增收的背景下产生的。《农业法》将发展农民专业合作经济组织作为一项重要原则，2004、2005年两个中央1号文件都提出要大力发展专业合作社和专业协会，十届全国人大常委会已把《农民合作经济组织法》列入立法计划。2004年5月在浙江省台州召开农民专业合作组织制度建设和立法安排国际研讨会，2005年1月1日浙江省在全国首个出台实施《浙江省农民专业合作社条例》，这些都旨在鼓励、支持和促进农民专业合作经济组织健康快速发展。**市农民专业合作经济组织虽然起步较早，其作用和成效也有目共睹，但与发达国家和国内先进地区相比，**市还只是起步阶段，在发展规模以及运行中还有很多不规范、不成熟的地方，远远落后于当前市场经济快速推进的步伐。浙江省新条例出台后也带来了新的情况和问题。有鉴于此，今年我们对加快农民专业合作经济组织的发展进行了专项调研。

    二、**市农民专业合作经济组织发展现状及存在的主要问题

    （一）发展现状及其特点

    农民专业合作经济组织是指以农户家庭承包经营为基础，以农民为主要成员，围绕某一专业或产品组织起来的，在技术、资金、采购、销售、加工、储运、开发等环节开展互助合作的经济和技术组织，是农民自我服务、自我发展和自我保护的一种行之有效的组织形式。**市的农民专业合作经济组织兴起于20世纪80年代中期，进入90年代后，随着农村产业结构调整和农业市场化程度的不断提高，农户作为生产经营主体，在参与市场竞争中，为了维护自身合法权益，产生了互助合作的愿望，农民专业合作经济组织迅速发展。

    根据调查和不完全统计，**市现有各类农民专业合作经济组织282个，其中专业合作社124个，占专业合作组织总数的43.97%；专业联合社3个，占1.06%；各类专业技术协会138个，占48.94%；行业协会17个，占6.03%。已登记注册157个，占专业合作组织总数55.67%；已制定章程的124个，占总数43.9%；有农产品注册商标品牌的89个，占总数31.5%。2004年，全市农民专业合作组织固定资产总额达5862万元；全年销售各类农产品31.29万吨，年经营性收入5.36亿元，平均每个组织189 .9万元。全市入社（会）员人数16980人，平均每个组织60人左右，带动农户15万多户。

    按产业划分：种植业148个，占52.48%；畜牧业67个，占23.76%；水产业44个，占15.60%；林业16个，占5.67%；农机业及其它7个，占2.48%。

    按服务方式分：综合服务的占40%；以购销服务为主的占4.07%；以技术、信息服务为主的占31.48%；以加工服务为主的不到1%。

    按地区分布：其中市本级2个；南湖区、秀洲区分别为14个和18个；平湖、桐乡、海宁市分别为80个、43个和39个；嘉善、海盐县各为43个。

    按服务范围分，同一乡镇内的243个，占86.17%。跨乡镇的39个，占13.83%。

    按组织领办方式分：由农民牵头领办的15个，只占总数的5.32%；由农业龙头企业、农技部门或其他部门牵头领办的267个，占其总数的94.68%。

    农民专业合作经济组织发展主要有以下特点：　　　　

    1、组织类型多元化。很多地方依托农村丰富的组织资源，改造和兴办专业合作经济组织，在政策引导下，多种社会资源按市场机制多渠道向农业领域配置和流动，在组织方式上，表现出多部门、多类型、多层次兴办的特点。特别是乡镇农业系统及基层供销合作社，出于自身改革的需要，领办或合办专业合作社；近几年新培育的组织资源，如农业龙头企业、规模经营大户、营销大户、农业园区管委会，根据生产发展需要与种养大户自愿联合起来，兴办各种专业合作组织，呈现出更加强劲的发展态势，很有生气和活力。据调查，目前**市主要有规模经营（贩销）大户带动型、农技（供销等）部门带动型、龙头企业带动型、股份合作型等4种不同形式的合作社。

    2、产业种类多样化。**市的农业产业优势比较明显，尤其是通过多年农业结构调整，大力增加投入，开展农业综合开发、土地整理、现代农业园区建设，加快了优势特色产业的发展，涌现出了一批特色鲜明、专业化程度较高的“特色乡镇”和“特色专业村”，这些专业乡、村绝大多数依托当地农业产业优势建立了农民专业合作经济组织，大力开展产业化经营，从而使农民专业合作经济组织从传统的粮、畜、桑向特色产业拓展；从产中服务向产前、产后拓展；从专业生产向加工、营销流通拓展，使农民专业合作经济组织从事的产业更加多样化。

    3、组织方式坚持农民自愿、民主管理和为社（会）员服务的原则。**市农民专业合作经济组织，一是在发展上坚持农民自愿的原则。不改变农户家庭承包经营制度，充分尊重农民的市场主体地位和生产经营自主权，坚持入社自愿、退社自由；二是在内部实行民主管理，普遍实行一人一票制，民主选举董事会和监事会负责人；三是在经营方针上，坚持组织与社（会）员共同发展的宗旨，努力帮助社（会）员解决一家一户做不了、做不好的事情，有针对性的开展服务。由于各专业合作经济组织的经济实力不一，服务的内容和手段灵活多样。目前有民政部门登记的社团法人，也有工商部门注册的合作社法人；有以纯服务为主的无经营实体，也有以服务与经营并重有经营实体的，按农民的需求灵活运作。

    4、政府引导，“民办官助”。在社会主义市场经济体制的完善和发展过程中，各种利益关系交错，一定程度上还受部门间的制约，单靠农民自己的力量办专业合作经济组织还有不少困难。因此，在农民专业合作经济组织的起步阶段，特别需要政府的正确引导、扶持和保护。这种做法，概括起来叫“民办官助”。**市绝大部分专业合作社也是这样兴办的。

    5、利益联结机制以松散型为主。**市的农民专业合作经济组织，普遍存在规模小、实力差，因而多数没有与农民建立起成员之间利益分享、风险共担的紧密型经济关系。据调查，目前实行二次返利的组织不到5%，合作经济组织多数是通过对农户提供技术信息服务、优惠供应生产资料、种禽种苗等形式，与会员建立起相对稳定的购销关系，有的组织尽管与农户签订了订购合同或契约，确定了最低保护价，但由于缺乏规范性，违约现象时有发生，双方利益得不到应有保障。

    （二）存在的主要问题

    农民专业合作经济组织是市场经济条件下的产物，它的发展也必然要符合市场经济的客观需要。**市就整体而言，尚处于初始阶段，还存在着许多不足和困难。这既有内部因素，如机构设置不够合理、管理制度不够完善等；又存在外部因素，如正确理顺与农村其他组织的关系等。既有宏观的原因，如缺乏相配套的法律法规和政策；也有微观的原因，如内部活力不足、民主氛围有待加强等。

    1、农民专业合作经济组织中行政色彩较浓，缺乏农民广泛参与。农民专业合作经济组织是农民自愿联合、自我服务、自我管理的合作经济组织，应体现“民办、民管、民受益”的原则。目前，大多数农民专业合作经济组织是由乡镇部门牵头，机关干部领办，以不同方式挂靠政府部门，实际运作过程中很多经营方面的事往往由政府部门包揽，致使合作经济组织偏离了民营化轨道，农民对这些组织的依赖心理很强，很少参与经营管理，什么事都是这些组织说了算，容易变成“二政府”，这也是造成农民只能接受利益共享、不能风险共担的一个重要原因。个别组织甚至为了“肥水不外流”，享受所谓的优惠政策，行政事业官员牵头,政府职能部门兴办。这些做法在组织发育初期给于扶持是值得提倡，但只能是“民办官助”，而不是政府包办，这是农民的主体地位决定的。行政干预过多，民主管理停留在形式上，社员很少参与管理，农民不能从中获得稳定的市场销售、增加收入，对组织的发展也不太关心，组织无法按照正常的市场经济规律运作，难于培育成适应市场经济的农民专业合作经济组织，影响了组织的进一步发展。

    2. 农民专业合作经济组织运作机制不健全，管理不规范。农民专业合作经济组织内部运作机制不健全，主要表现：首先，一些农民专业合作经济组织形同虚设，只是一个空壳，没有制定组织的章程、制度等，没有发挥组织应有的功能。目前**市农民专业合作经济组织数量上虽有增加，仅2004年就新增42家，但有实力、活动多、能有序开展工作的只占1/3左右；缺少生机、勉强维持的占1/3；其余1/3基本上有名无实，个别组织挂牌后没有开展过任何活动。其次，一些组织的组织机构、管理制度、利益机制等不够健全，还有近45%的组织没有登记注册，大多数组织缺乏有效的制约机制和保护机制，对农户遭受市场风险和自然风险时保护不够；第三，服务比较单一。多数组织的服务集中在产前、产中、产后的某个环节上，进行综合服务、搞产加销一体化经营的很少。

    3. 农民专业合作经济组织自身能力建设薄弱，缺乏系统扶持政策。农民专业合作经济组织自身的能力直接影响组织功能的发挥。组织能力建设薄弱的表现：一是农民专业合作经济组织缺乏自己的示范基地，影响了新品种、新技术的推广应用，只能帮助农户解决常规的技术问题，在新品种、新技术等方面显得无能为力；二是缺乏信息获取的平台，对专业技术人才、先进设备等了解不够，信息服务手段落后；三是缺乏一定的资金，经费来源主要是有限的会费，且收缴困难，由于缺乏资金，服务设施简陋，限制了组织活动的开展和功能的发挥，无力为会员提供有效服务，一些组织出现活动萎缩的趋势，缺乏影响力。对运作较规范的合作社在收购农产品时资金经常严重不足，各地虽有信贷扶持的政策，但贷款额度极其有限，致使运行不畅，难于发挥较大的作用。四是缺乏必要的硬件设施，如电脑、冷库、冷藏车、检测设备等，无法对产品品质进行检测、储运以及信息的获得和传递等。

    4、农民专业合作经济组织的经济性质不一，给规范建设造成一定困难。目前对农民专业合作经济组织的属性、功能、组织形式、活动方式、法律地位等还没有从法律上进行明确，在宏观上存在着许多严重阻碍农民专业合作经济组织发展的因素，包括：竞争机制、组织法律地位等。向民政部门进行社团登记的，只能从事非盈利性的服务活动。向工商部门登记的，又必须有一定的经济实体。《浙江省农民专业合作社条例》实施后，合作社登记的经济性质规定为“合作社”，领取《企业法人营业执照》。合作社社员以其出资金额为限对合作社承担责任，合作社以其全部资产对合作社债务承担责任。但在《条例》实施前办理工商部门登记时其“经济性质”很多，有“合伙企业”、“集体”、“股份合作企业”、“股份合作制”等。“经济性质”不一，造成所承担的经济责任完全不一样，如“合伙企业”需承担无限经济责任。因此，如何按《浙江省农民专业合作社条例》要求规范其经济性质急需探讨研究。目前按新条例重新登记的合作社还屈指可数。

    三、加快**市农民专业合作经济组织发展的对策和建议

    加快发展农民专业合作经济组织，提高农民的组织化程度,是实现农村经济结构战略性调整的迫切需要，是农业增效、农民增收、农村稳定的现实选择，是统筹城乡经济社会发展，深化农村改革，全面建设小康社会的必然要求。因此，必须充分认识加快发展农民专业合作经济组织的重大意义。目前，**市农民专业合作经济组织发展虽尚处于初级阶段，但我国社会主义市场经济体制已经初步确立，这为加快农民专业合作经济组织发展提供了良好的外部环境。我们应在深化农村改革与发展的进程中，遵循自然和经济规律，积极借鉴国内外有益的经验，以市场需求为导向，在农户家庭经营基础上，围绕农民增收，发挥资源优势，培育支持产业，总结成功经验，办好一批示范性专业合作社，充分发挥其在农业产业化和农村社会化服务体系建设中的示范作用，结合各地实际，选择一批优势农产品或特色产业加以重点引导、扶持，建立（或扩大）农民专业合作社，以加快**市农民专业合作经济组织健康发展。从典型调查看，办得好的专业合作经济组织大致有五方面因素：一要有热心农民合作事业，懂经营、善管理的领头人；二要有一个体现“民办、民管、民受益”原则的章程和一个好的运行机制；三要有一定的经济实力和充实的服务内容；四要有比较好的监督和指导；五要重视成员的培训和教育。为此，我们建议：

    （一）创新思路，强化引导，坚持不懈地推进农民专业合作经济组织更快发展壮大。当前，要抓住宣传贯彻《浙江省农民专业合作社条例》的有利时机，加快推进**市农民专业合作经济组织健康发展。

    一是应突出创新这个主题。从实际出发，坚持农民主体地位，充分发挥农民的积极性、创造性，坚持“入社自愿，退社自由”和“民办、民管、民受益”原则，淡化“官办”或“半官半民”的行政色彩，防止走“政企合一”的老路。

    二是应突出产业化这条主线。解放思想，围绕主导产业发展，重点引导、扶持再建立（或扩大）一批农民专业合作社，积极吸收更多有一定经营规模的专业农户入社。在启动期间，采取行政推动和政策引导相结合，把合作经济组织“扶上马、引上路”。尤其要鼓励农民专业合作经济组织向合作制和股份制企业发展，建立健全紧密型利益连结机制。

    三是在发展中应本着“三个有利于”原则。只要有利于农业科技进步，有利于农业产业化发展，有利于开拓市场和农民增收，就多支持、多实践、先发展、少争论，创造平等竞争的内外部环境，积极引导农民专业合作经济组织有一个较大的发展。放手让各个组织按章程规定的运作机制进行活动，只要这些组织是为农民的利益服务，政府就应少干预。而当这些组织损害了农民利益时，政府应采取措施规范其行为。

    （二）政策引导，加强对农民专业合作经济组织的扶持力度。国家的政策导向对农民专业合作经济的发展至为关键。党的十六届三中全会提出：“支持农民按照自愿平等的原则，发展各种形式的农村专业合作组织”。对合作社的扶持既符合WTO规则，又与我国解决“三农”问题的政策导向完全一致，要树立扶持农民专业合作经济组织就是扶持农业的观点，通过落实国家税收优惠政策、农业政策、财政政策对农民专业合作经济组织予以有效支持。从调研反映，农民专业合作组织对政府的政策设置和服务都有强烈的要求，各级政府应予认真研究。

    一是根据农民专业合作组织类型，尤其是集生产经营于一体的农民专业合作社法人的生产经营实际，研究制定税收优惠政策。对于农民专业合作社向社员收购、销售自产的农产品，或经分级、整理、包装后销售的，应视同农民自产自销免征增值税；为农户提供产前、产中、产后等技术服务和劳务所得收入应免征所得税；从事农业机械作业、植保及疫病防治等项目和技术培训所取得的收入应免征营业税。

    二是政府应在农民专业合作组织发展初期提供适当的资金支持。目前市及各县（市、区）虽已安排有一定的扶持资金，但大多用于维持农民专业合作组织内部的运转费用。今后应加大扶持力度，逐步向扶持开发项目转变，通过项目补助、贴息等多种方式，对如建设农产品标准化生产基地、购置农产品储运设施装备、以及农产品品牌质量认定等给予必要的扶持，以增强农民专业合作组织自我发展的能力。

    三是银行、农村信用社等金融部门和县（市、区）小额信用贷款担保公司要积极为农民专业合作组织提供必要的信贷资金支持，尤其要切实解决农民专业合作社季节性收购农产品所急需的信贷资金。要开展对农民专业合作组织授信的探索，根据其经营情况和信誉，授予一定的信用额度。

    四是政府各职能部门要在各方面为农民专业合作组织提供优惠和方便，像扶持农业龙头企业一样扶持农民专业合作经济组织，如允许有一定出口创汇能力的农民专业合作组织申报自营进出口经营权；对上规模的农民专业合作社可参与各级农业龙头企业评选并享受相关优惠政策等。要积极探索发展农业保险，建议市政府仿照外地经验扶持创办政策性的农业保险公司，选定合适项目，逐步开展农业保险业务，以切实保障农民专业合作组织的安全运行和特色优势产业的发展。

    （三）努力创造有利于农民专业合作经济组织发展的外部环境。农民专业合作社作为市场经济的一个单独主体，不仅需要立法保障，同时离不开市场综合参与的社会化服务体系，政府要为农民专业合作经济组织发展创造良好的外部环境。

    要切实转变政府工作职能，搞好组织规划和产业发展规划，规范管理，指导农民专业合作经济组织建立健全规章制度，使其能够严格按照国家的法律、政策规定运行。同时加强财政、工商、民政、税务、金融、交通、粮食、水利、农业等部门的配合形成合力，共同扶持农民专业合作经济组织更快健康发展。针对**实际，在鼓励大力发展各类农民专业合作组织的同时，当前要把发展依托当地主导优势产业（产品）的农民专业合作社为重点，逐步改变目前专业合作组织结构不合理状况，有效推进区域特色优势产业的发展。使农业产业发展从政府行政性宏观管理调控为主转到以农民和专业合作经济组织为主体的专业行业协会自律管理和自我调控为主上来，使**市的农业产业形成“农民—专业合作组织—行业协会—政府”的管理模式，而政府更注重安排统筹城乡经济社会发展战略，突破城乡二元结构，加快和谐社会的建设步伐。对目前行政色彩较浓的产（行）业协会，政府有关部门人员应逐步从协会领导管理层中退出，真正让协会办成“民办、民管、民受益”的农民自己的合作经济组织。

    要着重帮助解决农民专业合作社在农产品流通中遇到的困难，切实为他们发展创造条件，提供良好的服务。

    要积极探索农村土地流转的多种实现途径，使分散、闲置的土地向专业合作经济组织集中，促进专业合作经济组织的可持续发展。

    要加强农业基础设施建设投入，提高土地产出率。通过土地整理、农综开发、农业现代园区建设、农田保护等措施，提升全市农用土地的质量，促进农业规模化生产，形成更多的规模经营专业大户和专业合作经济组织，从而推进专业化农业区域布局和专业化产业带培育。

    （四）规范对农民专业合作经济组织的管理，完善农民专业合作经济组织的运行机制。对不同类型的农民专业合作经济组织进行规范分类，明确不同类型组织的主管部门，并切实承担起管理、指导的职能。各级政府要引导农民专业合作经济组织坚持自愿原则组建，建立完善内部民主管理制度，真正让农民参与经营管理决策。同时建立有效的监督、约束机制，充分发挥监事会的作用。逐步规范和健全合作组织的运行机制，做到“在发展中规范，在规范中发展”。借鉴各地成功经验，应着重注意：

    一是健全机构设置。除社（会）员代表大会、理事会外，还应设立监事会，负责监督组织章程和社员代表大会决议的执行及经营业务、财务管理情况，建立组织内部有效的监督、约束机制。

    二是建立一套严谨的管理制度。包括入社（会）审批制度、组织活动制度、民主管理制度、财务管理制度、利益分配制度、风险保障制度和民主监督制度、工作人员岗位考核制度等，以保障专业合作组织健康发展。

    三是建立合理的利益分配机制。凡对社员生产的产品实行收购、销售的专业合作社，均应制订一套完善的利益分配办法，如产品收购价格、质量标准认定、收益分配（包括二次分配）、积累金提取、社员利益保障等，确保社员合理稳定的收入和合作社的发展。

    四是积极在实行产品经营的农民专业合作组织内推行股权设置。即入社社员必须认购股金，但股权设置要以调动投资者和生产者两个积极性为原则。一般股本结构要与社员产品交货总量的比例相一致，由社员自由购买股份，但每个社员购买股份的数量不得超过合作组织总股份的20%。其中股金总额的三分之二以上要向生产者配置。社员大会决策时可突破一人一票的限制，而改为按股权数设置，这样既充分体现了合作组织的自治原则，也保护了生产者的积极性和发起人的正当权益。

    此外，还需明确不同类型合作社的经济性质，对原定为“合伙企业”性质的必须重新登记，对“集体”性质合作社，通过改制，要以《条例》实施为契机，规范其经济性质。

    （五）进一步加强农民专业合作经济组织的能力建设。农民专业合作经济组织运营和服务能力的大小直接关系到农民的利益，关系到专业合作组织的有效运作和发展壮大。因此，加强其能力建设极为重要。能力建设包括两方面，一是硬件设施，如储运、检验设施装备，以及信息化平台的建设，实施“百台电脑进百社”活动。二是软件主要指组织成员个人素质的提高，特别是组织负责人各种能力的提高。合作组织经营管理的水平，在很大程度上取决于合作组织的理事会专业人员、监事会成员特别是理事长素质的高低。政府要通过各种渠道帮助合作组织培养管理人才，提高专业管理人员的素质和管理水平；同时，通过培训，逐步提高广大基层干部和农民的市场经济与发展合作经济等方面的知识，使他们掌握合作组织的原则、管理办法、运行机制，以及市场经济知识；使他们善于处理合作组织与农户的关系、与龙头企业的关系，增强服务意识，提高经营管理管理水平。
 

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