探索导访制新模式开创稳定工作新局面

近年来，随着我镇农村经济社会快速发展，基层民主法制建设也加速推进。然而，在三个文明齐头并进的同时，各种人群的思想观念、利益认知、素质要求等发生了深刻的变化，随之而来的各种积累性矛盾日益增多，体制性、积累性、不平衡性问题相继进入了爆发期。以“三访”（大规模集体上访、越级上访、重复上访）为代表的突发性群体事件时有发生，已成为群众信访的突出表现形式，也成为社会稳定工作的重点和难点。社会稳定工作不容乐观，任重道远。

当前信访工作的现状

一、目前“三访”事件的成因分析：

1、改革使利益格局发生变化。当前我国正处在体制转型时期，随着原来的利益格局逐步打破，新的格局不断形成，一些潜在的问题和矛盾逐步显现出来，有些带有普遍性，处理难度较大，解决这些问题和矛盾需要一定的过程，而一些群众要求解决问题的心情过于迫切，要求过高。随着法制的日益健全和工作标准的逐步提高，不少群众往往用现在的标准去衡量过去的工作，算陈年老账，尤其集中在企业转制、村级财务、土地等问题上，纠缠不清，也解释不清。

2、一些基层干部工作方法简单。一是群众观念淡薄，思想政治工作不到位，使党和政府的旨意得不到群众的接受，引起群众不满；二是超前意识不强，没有通过排查及时掌握信息；三是存有侥幸心理，即使提前掌握了信息，但未能引起足够重视，采取切实措施有效化解。

3、少数群众对现状怀有不满。一些群众生活不如意，加之个别党员干部以权谋私，严重损害了党和政府的形象，引起群众强烈不满，而这种不满情绪往往转移到政府身上。群体性事件发生后，群众受不满情绪影响，把当地政府视作对立面，对政府发布的信息不信任，口耳相传成为了解情况的主要渠道，不可避免地带来很多信息的失真。也正因为如此，对政府缺乏信任感的群众，想方设法“把事情闹大”，以引起上级部门的关注和重视。

4、个别人素质低下。突发性群体事件的主体通常比较复杂，有的不懂法规，不守法纪，遇事喜欢聚众“斗狠”；有的不听劝阻，不服教育，一意孤行；有的煽动组织，利用一些善良而不明是非的群众以实现自己私利；更有极少数人以“上访”为业，以串联、拉拢、蛊惑为能事，以达到其不可告人的目的。

二、目前“三访”事件的特点分析：

1、人数众多。受“大闹大解决，小闹小解决”、“法不责众”等错误思想的影响，突发性群体事件当事人为扩大声势，往往相互鼓动，组织串联，采取大规模行动，人数众多，动辄数十人，甚至成百上千。

2、行为过激。突发性群体事件一旦形成，群众的情绪相对比较激烈，主要表现为围堵、冲击机关、企业，拉标语、挂横幅、堵塞交通要道，甚至毁坏公物、袭击机关工作人员，严重破坏公共秩序，甚至不惜触犯法律。

3、处理棘手。由于人数众多，情绪激动，当事人的怨气和期望值随之升高，往往提出一些不现实、不合理的要求，解决难度甚大。由此往往容易形成大规模集体上访，甚至重复集体越级上访，向政府施加压力，企图迫使政府作出无原则的迁就，以满足其要求。

三、目前基层信访工作的症结分析：

１、信访工作网络体系仍存在盲区。党委政府与农村基层自治组织的信息交换有欠及时与畅通，未能有效掌控影响农村稳定的各类信息，给工作带来了被动。一旦发生大规模的“三访”事件，往往措手不及，应对乏力。

２、与上访群众缺乏必要的沟通。一部分干部思想上仍然存在着“上访＝造反”的陈旧观念，与上访群众存在隔阂，未能以完全客观公正态度倾听群众的意见，简单地把“平息事态”作为信访工作的唯一目标。不从根源上解决信访的核心问题，而频频以“抱薪救火”的方式维持暂时的稳定局面，缺乏长远的眼光。

３、与上级职能部门无法衔接。当前基层农村信访焦点主要集中在土地征用、宅基地审批、环境污染等方面。而随着行政管理体制改革的进一步深化，政府职能转变速度加快，特别是《行政许可法》施行之后，基层党委、政府的行政职权与行政管理范畴已大为收缩，而基层党委、政府与拥有相应行政权的上级职能部门缺乏有效的衔接机制。因而使许多群众意见强烈，迫切需要解决的问题无法在基层得到及时而合理的解决，构成了越级上访的主要成因。

面对当前信访工作的现状，如何探索一种新的信访工作模式已成为维护农村稳定的当务之急。正确认识和处理突发性群体性事件，对于做好新时期的信访工作，维护社会稳定，具有十分重要的意义，也是构建和谐社会的必然要求。结合新《信访条例》的实施，适时地推出“导访制”新模式，拟或能为农村信访工作开创出一条新思路。

导访制的运行机制

导访制的定义：导访指基层党委政府主动参与到群众信访过程之中，发挥合理的引导、疏导、向导作用。引导群众依法有序上访；对一些不合理要求、不切实际的非份要求进行疏导；为群众提供合理解决问题途径和方案，并充当陪同上访群众代表前往有关部门、机构的向导。

实施导访制的指导思想：为保障信访工作的有效开展，最大限度地降低因信访所引发的负面影响，保障经济发展和社会稳定，确保正常的社会秩序，维护最广大人民的根本利益，根据新《信访条例》的规定与要求，从当前农村信访工作的实状出发，总结农村信访工作的成功经验。通过各级上下联动，全程参与指导信访行为，给予必要的引导、疏导、帮助与协调。形成了源头上控访、依法导访、透明降访、服务减访、责任化访、综合治访的工作格局。

导访制的对象是各类公民、法人或其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府及其工作部门反映情况、提出建议、意见、或者投诉要求的活动。

导访制的操作程序：

村（居）主职干部与驻村指导员时刻关注当地信访动态，开展全面的信息搜集、纠纷调解工作，及时制止包括“三访”行为在内的非法、无理上访。对有合理要求的，陪同上访群众走访镇人民政府调处服务中心，或为群众代为传递信件。在源头上切实维护信访行为的合法性和有序性。

调处服务中心时刻保持与基层村（居）干部、驻村指导员、农村群众的信息交流，充分掌握信访矛盾动态，通过各种方式直接与上访群众进行沟通交流，做好调查与解答工作，晓之以理，动之以情，以期取得上访群众的信任。

接访过程中，调处服务中心工作人员应对群众反映的问题进行调查，调查过程必须严格对群众提出的要求进行甄别分析。对能通过行政途径、司法途径、调解途径等其它方式解决的矛盾纠纷，及时予以疏导，给出解决建议与方案，鼓励群众通过合理途径解决存在问题，并在程序、方法上予以指导与说明，以期有效降低信访数量。对提出不合理、不现实要求的群众，耐心予以说服；对无理取闹者，予以警告；对屡教不改者，按《信访条例》规定处理。如实做好各类接访记录，及时上报。

调处中心应将群众反映的问题与合理要求及时与有相关行政权的职能办公室或上级人民政府职能部门联系，以在合法、合理、可行的前提下尽可能满足群众正当需求为目标。对在本级人民政府职能办公室管理权限范围内的合理要求，调处服务中心工作人员应在与相关办公室取得联系后，陪同上访群众前往，由相关职能办公室负责处理；对确属合理合法而必须由上级人民政府及其职能部门解决的问题，相关职能办公室应主动与相关上级局办联系沟通，商讨解决方案，并取得一致意见后,由调处中心派员陪同所涉及村（居）驻村指导员与群众代表（3—5人）在约定时间一起前往约定接待地点，帮助解决。在上访过程中，导访人员应主动担任向导，为上访群众代表提供指导、帮助，自觉维护上访纪律与秩序，制止过激言行。确保上访过程的依法、有序。在信访程序结束后，调处服务中心必须翔实登计导访记录，立卷归档备查。

导访制的实施：

当前，正值全国上下深入贯彻党的十六届三中、四中全会精神，大力倡导构建社会主义和谐社会的热潮之中。面对信访工作的新形势与新变化，我镇的信访工作在上级领导的正确领导下，通过广大干部群众的共同努力，做到了领导重视、正本清源、意识强化、制度落实，使全镇的信访工作有了长足的进步。同时在信访工作中对导访制的实施也作了有益的探索与尝试，积累了一些宝贵的经验。

此处预留写具体例子

种种事实表明，导访制的实施对信访工作特别是遏止个访问题群体化，简单问题复杂化，经济问题政治化，局部问题社会化和“三访”事件的发生是有相当程度的积极意义。当然我们也要看到，导访制模式对处理于突发性矛盾，解决新近产生的问题过程中表现得更为有效，而面对一些历史遗留问题、积累矛盾时，导访制的效果并不明显。如何才能使导访制作为一种成熟的系统模式在信访工作中充分发挥其积极作用，这对我们今后的工作提出了更高的要求。

（一）增强创新意识，确立信访工作的新思路。

我们要坚持用发展的眼光看问题，深刻认识深化改革、加快发展的重要性，正确认识改革发展所带来的一些社会矛盾的必然性以及妥善处理各类社会矛盾的紧迫性，从而更加自觉地从全镇工作的大局出发，坚持把发展经济作为解决各种矛盾的根本措施，把实现好、维护好群众的根本利益作为信访工作的根本目的，切实增强政治观念、全局观念、整体观念和责任观念，彻底扭转信访工作“兵来将挡，水来土屯”的消极被动局面，主动改进工作，克服畏难情绪，将维护和实现最广大人民群众的根本利益，作为信访工作的出发点和落脚点，尽心竭力地为群众办实事、办好事。

（二）健全工作机制，探索超前化解矛盾的新方法。

信访工作的重点在基层，必须不断加固信访工作的基础。一是要坚持党政主要领导负总责，分管领导协助主要领导负全责，其他领导按分管工作分工负责的原则，做到职责明确，各负其责，逐步建立起完善的信访工作责任体系。通过贯彻落实《信访条例》真正建立起对信访工作整体重视，层层重视的稳定长效领导机制；分工负责，协调配合，齐抓共管的规范化运行机制；加强宏观指导，明确目标要求，定期检查考核的科学管理机制；坚持各项领导制度，严格实行工作通报和加强责任追究的监督制约机制。二是要健全基层信访工作网络，做到村村有信访工作组织、有接待场所、有专兼职人员、有工作标准和制度。三是要建立灵敏、准确、快速的信访排查调处制度，强化信访预测、预警、预控能力。通过加强对信访问题的层层排查调处，牢牢把握化解矛盾的主动权，超前解决一批群众反映强烈的实际问题，说服一批信访老户息访息诉，消除不安定因素，达到减少重复信访、越级信访和集体上访，维护政治安定和社会稳定。

（三）畅通信访渠道，拓展联系群众的新途径。

要树立大信访观念，确定大信访思路，建立大信访格局，形成方方面面共同重视做好信访工作、妥善处理人民内部矛盾的强大合力。一是要建立以导访制为代表的一整套综合信访制度。党委、政府、人大、纪委与职能办公室定期沟通情况，排查各类问题，制定预案，联手办案，增强化解矛盾纠纷的力度。二是要创造一个良好的信访接待条件。选择一个合适的地点作为群众信访综合接待场所，发挥群体接访优势，让信访人来有地方坐，说有专人听，事有部门办，反馈有结果，不出接待场所就有一个比较满意的答复。三是要扩大视野，把人民代表、村（居）代表的批评意见和建议纳入大信访网络，充分发挥代表们联系面宽、层次较高、信息灵和反映人民意愿最直接、最真实、最广泛以及做上访群众工作最便捷、最有说服力的优势，化上访为下访，化对立为对话，化消极为积极，使人民信访成为群众向党委、政府献计献策、参政议政的重要窗口。四是要加大信访工作的协调力度。密切与各村（居）及企事业单位的联系，联手办信访，综合治理，通力协作，密切配合，创造良好的社会环境。

（四）活用三导机制，开创信访工作的新局面。

导访制运作的核心问题就是信访部门与职能部门的衔接问题，导访制的目的就是要解决信访部门无直接行政权与群众信访要求之间的矛盾。导访制运作的关键就是要加强与相关部门的沟通、合作、直协调整。一是要加强同司法机关的沟通联系，对那些涉法信访问题以及法律法规对反映和处理程序另有规定的信访事项，可聘请律师和法律工作者参与信访接待，定期开展法律咨询服务，共同会商处理疑难信访问题；二是要加强同政府法制部门的合作，共同研究制定涉及行政执法投诉和行政复议方面信访问题的接待处理办法；三是要加强同劳动仲裁机构的协调，建立稳定的工作联系，把涉及劳动纠纷、仲裁等方面的信访事项引导到法定程序去处理；四是要加强与上级人民政府各职能部门的衔接，使信访—受理—归口管理并进行处理—解决问题成为行之有效，畅通有序的活循环，彻底根除推诿扯皮、部门间踢皮球的沉弊。

做好信访工作、维护社会稳定是当前稳定工作的重点之重，这要求我们采取新形式、新举措，加强信访建设，认清肩负使命，增强前列意识，落实工作举措，明确前进方向，提高信访工作的水平。在信访组织上、工作思路上、操作方法上不断探索，勇于创新。“导访制”提出与实施既是对长期信访工作所积累的宝贵经验的总结，又是对革新信访工作体制、提升信访工作质量的大胆尝试，更是当前新形势下发展农村信访工作的必然要求。我们要以新方法解决新局面，凭借新思路再上新台阶，通过一系列创新性的成果来开创信访工作新局面，为构建和谐社会再立新功。

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