浅谈事业单位的制度创新

    制度是指为决定人们之间的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性。

创新是指人们在生产力、生产关系和上层建筑全部领域中进行的创造性活动，即对传统观念、理论、体制和技术进行扬弃，同时在研究新情况、探索新问题中获得新的认识和新的发展。创新在人类社会发展中占有十分重要的地位。通过有意识的行为在实践中不断创新，从而在改造主观世界的同时改造客观世界，是人类区别于其他动物的重要标志，也是人类生存和发展的根本条件。只有创新，才能在激烈的竞争中求生存，求发展。

事业单位的制度创新是指对事业单位的传统管理制度、运行机制和发展机制等方面进行扬弃，研究、探索，建立起符合事业单位发展规律的，促进事业单位发展的一系列全新的事业单位管理制度、运行机制和发展机制的创造性活动。

我国的事业单位是在计划经济的条件下建立和发展起来的，事业单位的一系列管理体制和运行机制也是在计划经济的条件下建立并不断完善起来，是与计划经济体制相适应，并为计划经济服务的。这种管理体制，在社会发展的过程中曾发挥过积极的作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立和完善，事业单位存在的政事不分，社会化程度不高，财政负担重，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，内部机构臃肿，人员结构不合理等深层次问题和矛盾日益突出和尖锐。其中主要原因是事业单位管理制度相对滞后，事业单位的各项制度与各项事业的发展要求越来越不相适应。如何根据社会主义市场经济发展和加入世贸组织的需要，实行事业单位的制度创新，增强事业单位的生机和活力，促进各项事业可持续发展，是当前改革和发展亟待研究和解决的一个重要问题。本章主要是分析事业单位在新的形势下，发展中面临的制度性障碍难题，提出惟有进行事业单位的制度创新，才能使事业单位适应社会主义市场经济发展和加入世贸组织的需要，发挥更大的作用。并从宏观管理体制和微观管理制度以及运行机制方面探索事业单位制度创新的路子。

第一节 事业单位发展面临的制度性障碍问题

我国事业单位的投资主体是国家。建国以来，国家对事业单位的创办和管理体制、管理手段及事业单位的运行机制，是和国家实行的计划经济体制相适应的，即政府各部门根据行业管理的需要对事业单位的管理，主要运用行政命令的方式，对事业单位进行控制，使事业单位在很大程度上成为政府部门的行政附属物。事业单位社会化程度不高，缺乏独立性、自主性，政事不分、事企不分的问题非常突出。改革开放以来，不少地区通过结构管理、分类管理等方法，取得一定的成效，但未从根本体制上进行革命性的改革，旧的管理体制和运行机制并未根本改变。在社会主义市场经济条件下，以及加入世贸组织，要按照世贸组织的游戏规则来规范市场经济，作为公共服务机构的事业单位也不能例外，即作为市场主体，平等地参与市场竞争，在市场竞争中生存和发展，不断增强自身的实力，充分发挥自身的潜能。否则，就要被淘汰。目前事业单位在发展中遇到的制度性障碍难题主要是：

一、管理体制的行政化，缺乏应有的自主性。我国现行的事业单位管理体制，是按照行政机关的管理制度和方式。政府主管部门根据其隶属关系来确定事业单位的级别，事业单位管理人员参照政府机关工作人员确定行政级别，经费开支也参照政府机关模式，由财政拨给人头经费和办公经费。这种由国家统包统管的管理制度，使国有事业单位缺乏独立自主性，成为政府部门的行政附属物。事业单位没有自主权，在当今瞬息万变的市场经济中难以发挥自己的职能作用。

二、所有制的单一化，缺乏投资主体的多元化。目前的事业单位，主要是靠政府投资创办，靠财政拨款来维持日常开支，国家各项开支过大。随着改革开放的深化，人口膨胀和劳动力队伍的不断增大，事业单位吃国家的“大锅饭”，吃财政饭，靠政府“喂奶”、“输血”养活。而事业单位工作人员则吃单位的“大锅饭”，人员编制急剧增加，因人设事，财政不堪重负。所有制的单一化结构，缺乏外来资金的注入和风险机制，事业单位的资金缺口不断扩大、国有资产和生产要素发挥不了效益，财力浪费的矛盾日益尖锐，服务功能不断弱化，已成为严重制约事业单位生存和发展的主要瓶颈之一。

三、运行机制的机关化，缺乏社会化发展。事业单位的设置和运转方式是受政府主管部门控制的，它代表着部门利益的得失。其服务模式也是以主管部门为服务对象，这种封闭式的运行机制是缺乏风险机制、竞争机制的，因而失去激发充分发挥其效能的动力和压力，难以提高服务质量，发挥内部潜力。

四、分配制度的平均化，缺乏激励机制。目前事业单位的分配制度，是参照行政机关的工资制度，可以说是“死工资”，个人的业绩与工资无关，这样就导致了事业单位的专业人员缺乏发明创造的积极性和创造性，事业单位很大程度上成为养懒人的地方。一些有能力的职工热衷于到其他单位兼职或开发第二职业。事业单位缺乏激励竞争机制，就失去了蓬勃的生命力。

五、人事制度的一统化，缺乏竞争和择优机制，人才萎缩。事业单位的工作人员，套用行政干部的身份；专业人员的调配，套用机关干部任命的做法，这与事业单位自身的服务特性是不相适应的，也利于人才的培育和使用。再就是事业单位用人制度上的铁交椅，缺乏竞争择优机制，阻碍了高素质人才的产生和成长，也影响了事业单位的发展。

综上所述，事业单位存在的制度性问题，已成为事业单位生存和发展的主要障碍和制约因素。在社会主义市场经济条件下，必须根据市场经济发展的需要，创新事业单位的管理制度、运行机制和发展机制，才能激发事业单位的生机和活力，使各项事业健康、协调地发展。

第二节 事业单位制度创新的重要意义与作用

推进事业单位的制度创新，使事业单位从传统的计划经济体制束缚中解放出来，按照公共事业发展的规律，建立适合自身特点的管理体制、运行机制和发展机制，使事业单位成为真正的市场主体，增强事业单位的活力和竞争力，充分发挥事业单位在社会主义市场经济发展和社会进步中的重要作用，具有十分重要的现实意义和深远的历史影响。

一、推进事业单位的制度创新，是社会主义市场经济发展的迫切要求。社会主义市场经济体制的本质特点是在市场经济的基础上实行公平竞争，在市场中求生存，在竞争中求发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位管理体制和运行机制与社会主义市场经济体制还有许多不适应的地方，政事职责不分，缺乏竞争机制和发展约束机制等，严重降低了事业单位的活力和效益，严重影响了各项事业的发展，也不利于政府职能的转变，甚至阻碍和抑制了市场经济的发育和完善。通过事业单位的制度改革和创新，提高事业单位的实力和效益，推动市场经济的健康发展，是建立社会主义市场经济体制的一项紧迫任务。

二、推进事业单位制度创新，是促进技术创新，加快我国技术进步的重要保证。事业单位是科技人才和科技成果高度集中的地方，是科技第一生产力的代表。在传统的管理体制下，一方面，事业单位绝大多数科技人员的积极性没有得到很好的发挥，不愿和无法走向社会经济建设的主战场，造成大量的科技人才的浪费；另一方面，我国的科技与经济存在着严重的脱节，事业单位的大量科研力量游离于企业和市场之外，科学技术转化为现实生产力的能力低，造成科技资源的大量浪费。这说明，传统的事业单位管理体制和运行机制，已严重阻碍了我国的技术进步和创新。因此，要加快我国的技术进步和创新的步伐，就必须进行事业单位的制度创新，充分发挥事业单位作为科技进步和科技创新的主力军作用，为技术进步和技术创新提供强有力的制度保证和内在动力。

三、推进事业单位的制度创新，是应对加入世贸组织的客观要求。我国加入世贸组织，融入国际经济大循环，不仅使事业单位的制度创新变得更加紧迫，而且为事业单位的制度创新提供了充足的动力和契机。国家对事业单位的管理，也要按照世贸组织的规则进行，要实现管理内容和管理方法的转变，即由局部管理向全面管理转变，由行政审批向注册登记管理转变。加入世贸组织后，国家逐步对外开放社会服务领域，外资的介入也会越来越多，社会事业领域将呈现举办主体多元化、社会化的格局。政府部门要从直接举办各类社会事业单位转向加强管理，实现由“办”到“管”的职能转变；而事业单位也要适应服务社会化的需要，走出封闭、内向的服务领域，跨部门、跨地域、跨行业地为社会提供各种服务，建立全新的服务制度和运行机制，更好地服务社会，占有市场经济一定份额。因此，事业单位的制度创新，是我国应对加入世贸组织的客观要求。

四、推进事业单位的制度创新，是给事业单位创造良好的发展环境，使各项事业更快更健康发展的重要措施。对长期禁锢和阻碍事业单位发展的传统制度和模式进行改革和创新，按照政事分开，事企分开的原则，推进事业单位社会化和市场化的方向，规范政府对事业单位的管理行为，取消对事业单位的不必要的干预，落实事业单位的用人、决策和经营等自主权，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律的管理体制、运行机制和自我约束机制，才能使事业单位在宽松、平等的环境中健康、协调地发展。

五、推进事业单位的制度创新，是激发事业单位人才创造力的重要途径。科技进步和创新是增强国家综合国力的决定因素。而科技进步和创新的关键在于培养人才，充分发挥人才的作用。事业单位是各类人才最集中的地方，推进事业单位的制度创新，建立和完善用人制度的聘用制，竞争激励机制以及在知识产权和智力劳动成果的保护、分配奖励、科技成果产业化的收益分配制度，必将为事业单位人才的成长和充分发挥作用创造良好的环境，带动我国的科技进步和创新。

综上所述，事业单位的制度创新，是一项具有重大意义的活动。要建立和完善社会主义市场经济体制，全面贯彻落实“三个代表”的重要思想，进一步解放和发展社会生产力，促进我国经济建设和社会的全面进步，必须推进事业单位的制度创新。因此，研究和推进事业单位的制度创新，是当前十分必要和紧迫的一项重要任务。

第三节 事业单位宏观管理的制度创新

事业单位宏观管理是指国家对全社会事业单位的规划、协调、指导和监督的一系列管理活动。事业单位宏观管理的制度创新是指对传统的事业单位宏观管理体制和管理方式进行全面的革新和扬弃，研究、探索建立适应社会主义市场经济的，符合事业单位全面发展规律的事业单位宏观管理的全新制度的创造性活动。事业单位宏观管理的制度创新，是营造事业单位生存和发展的良好外部环境的重要措施，也是促进事业单位改变运行机制，转换经营机制的重要前提条件。因此，必须认真研究，重点突破。事业单位宏观管理的制度创新，主要是管理体制、管理模式、利益调整等方面的制度创新。

一、事业单位宏观管理体制的制度创新

事业单位宏观管理体制的制度创新，主要是按照政事分开、事企分开的原则和市场化、社会化发展方向，确立科学化的总体布局、总量控制和分类管理，促进事业单位与社会经济的协调发展。

事业单位的总体布局、总量控制和分类管理的宏观管理制度是指国家或某一地区，根据社会经济的发展需要和财力水平，通过制定政策、立法以及运用行政手段，对事业单位的分布、类型、规模进行合理调整、控制和管理的一系列管理办法和规定，并形成制度化固定下来。目的是打破国家包办各项事业的单一局面，允许发展多种所有制类型的事业单位。对国有事业单位的管理，要改变统包统管的办法，变养人为养事业，撤除“铁交椅”，砸破“大锅饭”，打破地区所有、部门所有；对重复设置，布局分散，资源不足的事业单位，要进行撤并；对社会经济发展需要而又相对薄弱的事业领域，要采取鼓励和扶持的办法，加快发展，优化布局。同时，对不同功能，不同性质的事业单位，采取不同的管理办法。对准行政类，如行政执法队伍等事业单位，要严格控制和规范管理；对社会公益类事业单位，政府要按照社会发展规划和财政能力，加强协调管理，合理发展，最大限度地满足社会经济和文化发展的需要；对经营性、营利性事业单位，政府采取放宽的政策，主要是把好市场“准入”关，保证公平竞争，由市场来调节。通过对事业单位布局的总体规划、总量调控和分类管理，从而实现事业单位布局合理、总量控制、有效管理和协调、有序发展的要求。

二、建立和完善事业单位评估制度，实行事业单位市场准入的制度创新

在市场经济条件下，事业单位的建立和运行，主要不是靠行政审批，而是要取得合法的法律地位。新建立的事业单位，要经过科学论证和评估，符合社会需要和准入的资格条件，这是事前评估，通过政府批准，具备事业法人条件，在法律上取得法人地位，才能进入事业单位行列。对已建立的事业单位，要进行跟踪评估。可在每年年底进行一次，对其服务质量、业绩、行为规范等进行评估，如不符合规定要求，应责令整改并暂停其营业资格，情节严重的应吊销其法人资格。实行评估制度，是事业单位管理的一项重要制度创新，是对事业单位的直接行政管理转变为利用法律和必要的行政手段进行管理，也符合世贸组织的游戏规则。我国过去的事业单位均由国家举办，按照政府规定的任务开展工作，由政府部门直接管理。所以，无须建立一个社会性的评估体系，以对其规模、水平、效益进行评估。现在要适应社会主义市场经济和现代化管理的发展，就需要按照国际惯例，结合我国的实际情况，建立起包括评估主体、评估功能、评估指标和评估组织实施等内容的事业单位评估体系。

三、建立明晰的事业单位产权制度，实行事业单位产权关系的制度创新

产权，即事业单位资产所有权，包括经营管理权、收益权、处分权、发展权等。国有事业单位产权归代表全民利益的国家所有。

事业单位由于长期附属于政府机关，其产权制度带有浓厚的计划经济色彩，产权制度上的单一和虚拟，严重阻碍了事业单位的发展。产权制度是事业单位改革和发展的核心问题，只有建立明晰的产权制度，才能建立起与社会主义市场经济相适应的新的事业单位运行机制。建立事业单位新的产权制度，一方面要保障国家对事业单位国有资产的终极所有权，保证国有资产的保值增值；另一方面，改变对事业单位国有资产的管理形式，即由实物形态的管理转变为价值形态的管理，使事业单位获得法人所有权，实现事业单位责、权、利的统一，能更充分地调动事业单位追求自身发展的积极性。事业单位产权制度创新可优先从以下两个方面入手：

一是部分国有资产退出。对经营性事业单位，政府选择退出的办法，允许经营者、内部职工和社会投资者购买国有资产，盘活现存国有资产，在坚持效率、公平、责任、利益、风险相一致的原则下，通过转让、置换国有资产的方式，逐步降低国有资产比重，促进其资源的优化和有效配置，调动经营者和职工的积极性。将经营性事业单位产权所有制形式，改为合伙制、股份合作制、有限责任制等。

二是允许非公有资产进入非营利事业领域。在计划经济时代，所有社会职能由政府包揽，很多事业单位的资金由政府百分之百统包，这种吃财政饭的情况一方面使政府背上很大的包袱，另一方面，事业单位工作人员人浮于事，不求进取，把精力放在如何满足上级主管部门的需要上，从而多要点钱，而不关心消费者，不去研究市场需要，所以要来的钱也是低效率地使用，没有体现“为人民服务”的宗旨。这样不仅能够减轻财政负担，缓解政府投入不足的矛盾，也能把市场机制引入这些行业。如可允许投资者出资参股创办学校、医院，也可允许外部法人机构或个人创办中小学教育、幼儿教育、职业技术教育、高等教育等学校和医院，实现事业单位产权多样化。

四、建立和完善新的财政拨款制度，实行公共事业支出的制度创新

科学规范事业单位的财政拨款范围和优化事业支出结构，建立合理、规范的事业单位财政拨款制度，是事业单位发展的重要前提。

一是，要规范事业单位的财政供给范围。目前享受财政拨款的事业单位是从过去计划经济下形成的全额拨款、差额拨款单位沿袭而来的。随着社会主义市场经济的建立和政府职能的转变，当初成立的财政拨款事业单位的功能和性质已经发生了很大变化，有的已成为经营性和营利性事业单位。现行的事业单位财政拨款范围过宽、过广，造成财政资金的浪费，也干扰了市场的公平竞争，同时使得一些政府需要办的事业办不了。因此，要合理界定和划分事业单位的财政供给对象，是促进事业单位合理发展，减轻财政负担的重要措施。政府的财政供给应只限于公益事业单位，即主要是中小学基础教育和卫生保健等公益型事业单位，以及一些准行政性事业单位，如执法机构。政府财政应从经营性和营利性事业单位中退出，导入市场机制。经营性和营利性事业单位，实行企业化经营和管理。而那些缺乏市场竞争力，已经不能提供公共产品的低效益、低效率经营性事业单位，应坚决予以撤销，避免政府资源的浪费。

二是，在明确事业单位的财政拨款范围的基础上，要确立起新的拨款制度。长期以来，对事业单位的拨款，基本上是按事业单位的人头拨给经费，这样做法的结果是造成事业单位人员不断膨胀，如广西陆川县的乡镇财政所，共核定编制174名，2000年实有人数却达377人，财政所拨经费都被人头吃光了。因而要坚决改变长期以来按人头拨款的方式，改为按事业拨款的方式，并实行预算制度。应在科学核定事业单位人员编制的基础上，把好编制“入口关”，严格按照编制数额核拨经费，杜绝财政拨款上的资金浪费。对有部分收入的事业单位，要将收入部分列入预算，确定财政补助数额。要把预算外收入和政府采购、招标采购等制度化，加强监督，做到该支出的合理支出，不该支出的要坚决堵住。

五、建立和完善事业单位的社会保障制度，实行事业单位社会保障的制度创新

目前，事业单位社会保障制度还很不健全，已成为事业单位改革和制度创新的主要制约因素。只有制定颁发全国统一的事业单位社会保险政策法规，建立和完善事业单位的医疗、养老、失业保险等项社会保障制度，才能真正消除事业单位人员的后顾之忧，使他们从对事业单位的依附中解脱出来，这也是他们接受并支持事业单位改革的重要的物质与制度保障。因此，尽快建立和完善养老、失业、医疗、救济等具有中国特色的事业单位社会保障体系，有利于事业单位人员作为社会劳动力，向不同地区、不同行业、不同所有制的自然流动，形成正常的社会劳动力资本的流动机制，这是事业单位改革和制度创新的一个重要条件。同时，也使各类事业单位真正摆脱沉重的社会负担，并实现国家公共预算与社会保障预算相分离。此外，全国统一的事业单位社会保障制度还没有出台前，各地也可根据实际，完善各项社会保障制度。如四川省的绵阳市，充分考虑了各类事业单位的特点和本地的实际，制定了一套自己的社会保障制度作为配套，为事业单位改革解决了后顾之忧，推进了事业单位的各项制度创新。

第四节 事业单位内部管理和运行机制的制度创新

事业单位内部管理和运行机制的制度创新，是指对传统的事业单位内部管理体制和运行机制进行革新和扬弃，研究、探索建立符合事业单位自身发展规律，充满生机和活力的内部管理模式和自我发展、自我约束机制的创造性活动。事业单位内部管理和运行机制的制度创新，是事业单位改革和发展的内部动力，是所有事业单位法定代表人必须直接面对和认真解决的重要问题。不创新，就难以生存，发展更无从谈起。事业单位内部管理和运行机制的制度创新主要包括内部领导体制、人事管理制度、分配制度、经营机制和服务方式等方面的制度创新。

一、事业单位内部领导体制的制度创新

长期以来，事业单位作为政府部门的行政附属物，内部领导体制也按机关的模式建立，由主管部门任命事业单位的领导，事业单位内设机构的设置和领导配备，也基本按照机关的单一模式进行，统得太死。事业单位的人、财、物的决策权都在主管部门，责、权、利没有统一起来，也缺乏群众监督机制。很显然，在市场经济的竞争中，这种管理体制缺乏灵活性、自主性，阻碍了事业单位的发展。在新的形势下，这种领导体制应改变，行政主管部门要简政放权，重点是管好事业单位的领导班子或法定代表人，监管事业单位执行政策法规和国有资产，把事业单位的人、财、物的管理和决策交给事业单位。除国家有明确的规定外，上级部门不得干预事业单位的业务工作和正常活动。事业单位建立起法人代表负责制，事业单位领导人实行选聘制，打破地域、身份界限，平等竞争，择优选拔。事业单位领导人全权负责本单位的一切经营事务，制定预算方案，确定其他行政管理人选，任命中下级管理人员，执行理事会的决议，负责日常经营工作。同时成立类似企业董事会的理事会，作为事业单位的决策机构，加强决策。成立监事会，加强对权力的监督和制衡。事业单位内设机构的设置，也应根据市场服务需要，区别于行政机关的做法，实行多样化结构模式，制订目标责任制，层层落实。建立起决策民主、科学，执行坚决、顺畅，指挥统一，运转灵活，监督、制约有效的事业单位内部领导体制。以适应市场瞬息多变的竞争需要，使其面向社会自主地开展经营和服务活动。

二、事业单位人事管理的制度创新

目前，事业单位内部的人事管理基本上是套用机关的管理制度，激励机制和竞争机制不健全，在很大程度上限制了专业技术人员积极性和创造性的充分发挥。事业单位的人事制度创新，要坚持“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，要深入贯彻人才资源是第一资源的战略思想，坚持以人为本，把充分调动事业单位科技人员和专业人员的积极性作为人事管理制度创新的出发点和立足点。核心是打破“铁交椅”、“铁饭碗”，引进竞争择优机制，建立新型的事业单位人事管理制度。

事业单位人事管理的制度创新，要以市场为背景，坚持分类管理的原则，围绕落实单位用人自主权和人员自主择业权，重点建立和完善如下制度。

1、推行全员聘用制度，建立用人与择业的双向选择机制。除少数事业单位必须由国家直接投资并直接控制外，大多数事业单位新进人员要实行聘用制度，通过人才市场等有关途径招聘人才，签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系；根据履行合同的情况，兑现奖惩、升降、去留。通过推行全员聘用制度，实现由身份管理向岗位管理的转变，由单纯行政管理向法制管理的转变，由国家用人向单位用人的转变，解决人事管理中长期存在的能上不能下、能进不能出的问题，使激励机制与约束机制并存，充分调动事业单位工作人员的积极性和创造性。对事业单位原有人员中的未聘人员，以内部消化为主，给予妥善安置。

2、建立一套符合专业技术岗位、管理岗位和工勤岗位各自规律的岗位管理制度。制定事业单位管理人员和专业技术人才的评价体系，对德、能、勤、绩、廉进行定性定量分析。制定不同岗位的考核标准，以定进退，奖罚分明。对于考核不合格的人员，可以辞退，建立正常的人员流动机制。

3、建立竞争聘任制度。研究制定竞争聘任上岗的标准和管理办法，引入竞争机制，要在事业单位中建立中层管理岗位竞争上岗制度，实行公开答辩、民主评议，增强中层管理干部的责任心和使命感。

4、实行人事代理制度，建立“市场配置、双向选择”的流动机制。单位用人和管人分离，人事关系由人才交流服务部门代理，充分发挥人才市场对人才资源配置的基础性作用，直接把人才与用人单位推向市场化，打破行业、部门、所有制的限制，实现人员和档案分开，用人单位负责对人才的使用，使人才由“单位人”变为“社会人”，促进人才双向选择，合理流动。

三、事业单位内部分配的制度创新

长期以来，事业单位的分配问题总是十分敏感地影响着工作人员的积极性。现行的事业单位内部分配制度缺乏激励机制，个人工资与单位效益、个人贡献关系不大，利益与绩效脱节。因此，应注重打破事业单位内部分配制度的“大锅饭”，以实绩为内涵，引进激励机制，实行“绩效挂钩”，个人收益与集体效益挂钩，调动工作人员的积极性。这几年，不少事业单位在内部分配制度创新方面都做了很多有益尝试，如清华大学按照“干什么事，拿什么钱；干多少事，拿多少钱”原则，将教师津贴分为9个等级，最高每月增加5000元，最低只增加300元，档次拉得大，充分体现了人才的价值。这都值得很好地总结和推广。

事业单位内部分配的制度创新，应着重抓好几个方面的工作：

1、以类别为前提，对事业单位实行不同的工资管理办法。对财政补助的事业单位，主要实行工资总额包干的办法；对于自收自支和企业化管理的事业单位，一般实行工资总额与经济效益、社会效益挂钩的办法，不具备实行绩效挂钩的自收自支事业单位，实行目标管理与工资总额挂钩的分配制度。

2、对事业单位领导成员采取个人收入与工作业绩挂钩的办法。实行事业单位领导成员的工资报酬与其工作实绩相挂钩制度，可以激发事业单位领导成员的积极性，促使事业单位领导人追求单位社会经济效益最大化。同时，使事业单位领导人自觉地克服短期掠夺经营倾向，从单位长期发展出发，科学制定本单位可持续性发展战略政策。实行事业单位领导成员的个人收入与工作业绩挂钩的办法，要根据事业单位运行目标多元化的特点，分类确定事业单位领导成员个人收入模式。一是合理确定事业单位领导成员工资收入的结构模式。事业单位领导成员的个人收入应包括基本工资和业绩工资。基本工资是按照事业单位的行业类别、经营规模、效益目标、职工人数进行分类，确定各类别的系数，根据各类系数和职工平均工资来确定事业单位领导成员的基本工资，并按月发放。业绩工资按单位最终经营成果和资产所有者收益指标，不同类型的事业单位按不同办法确定。二是实行事业单位领导成员工资与业绩挂钩，要建立相应的风险金制度，可将事业单位领导成员所得业绩工资的20%——30%转为风险抵押金。年内不能完成国有资产保值指标的，要相应扣减风险金。

3、把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平的原则，研究探索信息、技术等生产要素进入收益分配的方法和途径，实行鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，切实把专业技术人员的贡献绩效与其收入挂起钩来。

4、事业单位根据本单位的实际情况，建立符合各自特点的多样化内部分配制度，职工原来的工资级别可作为档案工资保留。允许有条件的事业单位在优先完成政府交办任务的前提下，有偿服务社会。开拓事业单位的市场空间，在合法收益中提取一定比例，以丰补歉，用来奖励有功人员、拔尖人才，实现一流人才，一流业绩，一流报酬。前不久，江苏省无锡市出台了《关于进一步深化事业单位人事制度改革的实施意见》，明确事业单位放开搞活内部分配，设定10种收入分配方式和分配办法，有岗位工资（标准按各岗位的责任、工作量和技术含量来确定）、项目(课题)工资、协议工资、结构工资、课时工资、年薪制、期权股权分配、技术岗位津贴等。允许专业技术人员在单位内部一人身兼数职，领取数职的报酬，也可以利用业余时间到外单位兼职，领办科技企业或从事技术服务，多劳多得。

四、事业单位经营机制的制度创新

事业单位经营机制的制度创新，就是要改变过去国家“官”办事业单位的单一形式，鼓励社会力量办事业，实现举办主体和投资主体多元化。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，各种科研、设计、医疗卫生、文艺、信息咨询、技术服务等都要走向社会和市场，与政府机关脱钩，成为独立的事业法人。事业单位要多方筹集资金，通过各种形式，鼓励和接受社会各类人员和社会组织通过单位集资、个人投资、中外合资、单位联合形式联办各类事业单位，或扩大经营服务范围，打破所有制形式限制和部门、行业、地域垄断的单一服务模式，全方位地向全社会提供更多更好的社会产品，在市场经济中占有更多的份额。

事业单位经营机制的制度创新，要把重点放在经营机制转换上，以形成自主经营、自我发展、自我约束的新机制。事业单位要面向市场，以效益为中心建立健全事业单位内部的市场经营机制，如财务预决算、人力资源开发、成本分析和控制、市场分析和组织等机制，为参与市场竞争创造条件。

五、事业单位后勤体制的制度创新

在长期的计划经济条件下，事业单位与党政机关一样，建立起一个庞大的“小而全”、“大而全”的后勤服务体系。在社会主义市场经济条件下，生产服务的社会化、专业化大趋势，现行的事业单位后勤服务体制已不利于后勤服务降低成本，提高效益和质量，也不利于事业单位减轻社会经济负担，轻装上阵参与市场竞争。因此，事业单位必须适应市场经济和第三产业发展的需要，创新后勤服务体制，推进后勤服务社会化。

1、将后勤服务职能与事业单位经营服务职能分开，建立事业单位与后勤服务单位的经济核算关系，降低后勤服务成本，提高后勤服务效益和质量。有条件的事业单位可单独成立后勤服务中心或公司，事业单位与后勤服务机构签订服务合同，明确双方的责任和义务。后勤服务机构在保证完成本单位的后勤服务任务的前提下，开展对外经营活动。单位规模较小，没有条件成立后勤服务机构的事业单位，可与其他单位联合组建后勤服务机构，或将后勤服务工作交由其他后勤服务机构负责。

2、推动后勤服务单位过渡为企业化的经营实体。后勤服务单位对事业单位内部实行有偿服务，对外实行经营服务，向社会化方向发展。

3、后勤服务单位通过承包制、企业化管理等办法，实行工效挂钩和进行人事、用工、分配制度改革，增强活力，逐步建立起激发和调动职工积极性、创造性的内部运行机制。

4、转换事业单位后勤服务机制。推进后勤服务商品化、市场化，促进联合服务。事业单位后勤服务机构要落实经营自主权和自负盈亏的责任，按照所有权与经营权分离的原则，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。

5、把后勤服务推向市场。后勤服务的价格形成、生产服务要素配置和调整，均由市场机制决定，并且把服务质量高低的评价推向社会。

高校后勤服务体制创新的成功，为事业单位后勤体制创新走出了一条新路子。长期以来，高等教育的经费投入、人员编制、领导精力，很大一部分要放在后勤工作上，严重制约了我国高教事业的发展。随着高等教育体制改革的深入，近年来各高校陆续启动高校后勤服务社会化改革。特别是1999年，在上海召开的全国高校后勤社会化改革工作会议，更推动了各地、各高校后勤服务体制改革的进程。上海市在市政府的主持下，按照市场规律和教育规律，采取高校间后勤联合、吸引社会力量参与的方式，使高校后勤机构和人员分离出学校，形成教育系统联合办后勤与协调组织社会力量办后勤相结合的新格局。目前，许多高校集中的城市，都成立了高校后勤股份公司、后勤产业集团，并积极推进后勤企业化管理。高校后勤社会化的效果是，这两年高校扩大招生，学校后勤却显示出较大的承受力，服务质量也进一步提高。这就在一定程度上解决了后勤对高教规模发展的制约影响，为我国高教事业持续快速发展创造了有利条件。

六、事业单位自我发展机制的制度创新

事业单位要发展，就必须适应社会主义市场经济的需要，尽快转机变型，面向社会，走向市场，参与市场竞争，充分利用自身的人才、技术、设备等优势，积极创造条件，扩大服务领域，提高服务质量和效率，加强与服务对象的结合，在开展社会化服务中增强自身实力和加快自我发展；积极参与市场，在市场竞争中壮大，在市场竞争中发展。

在事业单位内部，引入企业的营销观念和机制。一直以来，事业单位的收入来源由国家负责，因此只要按照国家计划完成任务就可得以生存。对于他们而言，如何有效地完成组织的历史使命，如何真正满足广大社会群众的需求，则考虑得不多。再加上很多事业单位领导人对经营管理活动不是十分擅长，因而事业单位的营销意识十分薄弱。最明显的标志就是他们很少进行市场研究工作。如很多博物馆、文化馆一旦成立，便会一直维持现状，没有任何改变。他们很少接触自己的顾客，了解顾客需求的变化。对于几十年一惯制的展示模式，消费者已经感到厌倦。因而，事业单位在今后的发展中也要重视市场调查工作，深入了解顾客的需要。再如随着知识经济的来临，社会需要教育机构培养出更多实用型人才。这就要求大学对原有的学科进行调整，从而更好地适应社会主义市场经济的客观需要，防止理论和实践脱节。总之，事业单位可以借助各种营销手段，结合自身特点，制定合适的产品策略、价格策略、渠道策略和促销策略，更加有效地为社会公益事业服务。此外，在事业单位内部还可借鉴企业的一些先进运营机制，实行多种形式的目标责任制、技术经济承包制和经济核算制等。

事业单位也可以进行横向联合，优势互补，以经济技术为纽带，跨行业、跨地区联合组建事业集团，发挥整体效益。1999年下半年，上海瑞金医院同卢湾区中心医院合作，同市政医院合并，实行集团化管理，开创了医疗机构跨部门、跨地区、跨层次调整组合的先河。3所医院所有的仪器设备可共享使用，病人可以合理分流，充分体现了优势互补、资源合理配置使用的合作原则，效果十分明显。

事业单位还可以与企业合作，建立“事业营销联盟”。在国外，企业和非营利组织（NPO）实施营销联盟是一种普遍发展的趋势。“事业营销联盟”的优势在于能同时考虑消费者及合作双方的需要。《广西文学》杂志社与广西金嗓子有限责任公司的联姻就是一个很好的范例。2002年8月，广西金嗓子有限责任公司出资48万元协办《广西文学》，共同打造一流的文化品牌和企业品牌。一方面，有了一定经济实力做后盾的《广西文学》无疑获得新的发展动力；另一方面，《广西文学》将利用自身的资源，介入“金嗓子”的企业文化建设，为企业树立良好的社会形象。双方都同时取得良好的经济效益和社会效益。

事业单位也可以兼并或被兼并，实行股份制。通过增量吸股、出售改制、售租股结合、个人买断、收购兼并等形式，盘活存量资产，吸纳社会资金、明晰产权、明确权责、增强单位的活力和职工的主人翁意识。

总之，事业单位的发展，要按照市场经济的需要，在市场中找准位置，推进自身体制和机制的制度创新。

第五节 推进事业单位制度创新的配套办法和措施

事业单位队伍大、类别多、情况复杂。事业单位的制度创新涉及到政治、经济、科技、教育、文化、卫生等方面，关系到事业单位广大职工的切身利益，要认真研究，采取切实可行的配套办法和措施，积极稳妥地推进。

一、创新思想观念，推动事业单位的制度创新

事业单位的制度创新，归根结底，是靠人来推动和实施的。事业单位的制度创新，应首先是人的思想观念创新。思想观念创新，就是要解放思想，不断破除已经不能适应客观实际的思想、观念、办法，使主观符合已经发展变化了的客观实际，从客观实际出发，总结客观规律性，研究新思路、新方案、新办法。思想观念不能更新，制度创新便无从谈起。长期以来，在传统的计划经济条件下，形成的旧观念和习惯势力根深蒂固，如事业单位应该由国家举办，并由财政拨款；事业单位都属于公益性和福利性，不能实现商品化和市场化；事业单位干部身份终身制，干部能上不能下，能进不能出；官本位思想和等级观念严重等。这些思想观念都是事业单位制度创新的障碍，如果各级领导和事业单位工作人员不能更新思想观念，推进制度创新是不可能的。在推进事业单位制度创新过程中，我们要用邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想武装头脑，解放思想，促进思想观念创新，使我们的思想境界始终处在改革开放的前沿，认真总结事业单位管理制度的成功经验和历史教训，大胆吸收和借鉴包括发达国家中一切反映现代化规律的先进经营方式、管理方法等，也可以借鉴我国企业改革和创新的经验，结合本地区、本单位的实际，不断研究新情况、新问题，树立新的观念，产生新的思维，提出新的办法，以思想观念创新推动事业单位的制度创新。

二、转变政府职能，为事业单位的制度创新营造良好的大环境

由于长期受计划经济体制的影响，政府主管部门习惯于用计划手段和行政审批方式直接管理事业单位，很难用法律的、经济的、政策的、信息的方式实行宏观调控。这既有思想观念和行为习惯的原因，也有利益分配的因素。这种直接的干预、参与，无疑会剥夺事业单位的自主性。要按照社会主义市场经济和加入世界贸易组织的要求，深化行政体制改革，树立政府管理的新理念，转变政府职能。政府对事业单位的管理，要从直接举办和局部管理向全面管理转变；由以直接的行政管理方法为主过渡到以间接的宏观管理为主。即政府利用法律手段和必要的行政手段，统筹规划，宏观调节，总量控制，分类管理和指导。要调整和革新管理手段和方式，尽量减少行政审批，把主要精力放到战略规划、依法行政、政策指导、信息服务以及各种间接调控手段上来。使事业单位享有人事管理权、经营决策权和内部分配权等自主权。事业单位能够按市场的需要，依法从事各项经营活动，为社会提供各种服务。

三、推进事业单位机构改革，推动事业单位的制度创新

机构改革是一场革命，是对传统的事业单位管理体制和运行机制进行革命，使事业单位从计划经济体制的桎梏中解脱出来，同时也是事业单位制度创新的重要手段。因此，要调查研究，统筹规划，下大决心和气力积极稳妥地分类推进事业单位机构改革，以改革为契机，全面推动事业单位的制度创新。

四、政府通过政策创新，推进事业单位的制度创新

事业单位的制度创新应充分发挥政府与事业单位两方面的积极性，特别是在当前市场发育不完善，事业单位管理体制没有很好理顺的条件下，事业单位自主创新能力不强，政府对事业单位的制度创新起着主导和引导作用。因此，政府必须充分利用政策工具，通过政策创新来鼓励、支持和引导事业单位的制度创新。

1、要以事业单位发展政策为指导。目前的事业单位分类主要是简单地以经费渠道分类和按行业分类，这样分类的作用是很有限的，对事业发展不起导向作用。一个时期以来，事业单位无序发展的情况十分严重，比如事业性质的执法队伍就存在着过多，过滥的现象，几乎每颁布一部法律或地方性法规就要组建一支执法队伍，大盖帽满天飞，致使人员膨胀，财政负担沉重，乱罚款、乱收费现象突出，但执法效果却并不理想。目前部分城市推进的联合执法和行政处罚权试点工作，就是为解决这一问题而采取的重大举措。因而，在今后一个时期内主要发展哪些事业，限制哪些事业，怎样合理布局，怎样总量控制，怎样分类管理，政府应制定事业单位发展的指导性、方向的政策规定，引导各类事业协调、健康发展。

2、要实行能够激励事业单位制度创新活动的财政政策。事业单位的制度创新活动是有一定风险的，也需要得到财政的支持。当前，我们应从以下几个方面加强激励事业单位制度创新的财政政策：

一是对事业单位改制给予一定的过渡期。过渡期间，在经费核拨、人员分流、职工社会保险等方面实行支持和鼓励的优惠政策，以增强改制单位的生存能力和竞争能力。

二是采取新的财政拨款政策。分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高事业单位的工作效率和事业经费的使用效益。并加强对财政拨款资金使用的监督，杜绝浪费。

三是采取鼓励社会办事业的优惠政策。对事业单位利用外资创办或与其他组织、个人联办的符合国家产业方向的社会事业项目，给予税收、金融、价格等优惠政策。近年来，有些地方政府在这方面也陆续出台了一些具体的政策。上海市人民政府从1998年10月1日起开始实施《养老机构管理的办法》。该《办法》指出，政府将在继续增加财政投入的同时，鼓励企事业单位、社会团体和个人兴办养老机构，也欢迎境内外组织和个人合资、合作兴办养老机构，政府在税收与用地、城市建设与公用事业收费以及交通等方面均给予优惠政策。

3、实行有利于事业单位制度创新的人才政策。人才是制度创新的主要决定因素。为加快事业单位制度创新的步伐，政府应专门制定事业单位的人才培养、引进和稳定人才的政策，为事业单位的人才制度创新提供政策依据和政策引导。处于改革开放前沿的深圳特区，近年来十分重视实施人才战略，制定了一系列有效的人才政策。今年年初提出了制定今后5年至10年人才队伍建设规划纲要，分行业分系统培养WTO专才，打开大规模引进海外高层次人才的局面，机关、国有企业和事业单位推出一批高级职位供高层次人才竞聘等四个方面的举措，在提高人才的国际竞争力，引进高层次人才，优化人才环境，提高人才服务水平等方面做了积极有效的探索，这些做法和经验都是值得各地学习和借鉴的。

五、加快事业单位管理的法制建设，为事业单位的制度创新提供法律保护

没有法治的制度创新，是不可能实现的，因此，要以立法来保证事业单位制度创新的自觉性和目的性。同时，将形成的创新制度法制化。

一是制定和健全事业单位管理的法律法规。目前，我国对于事业单位虽然有登记管理条例，但有关事业单位的资产管理、资金的筹措与使用规定、税收政策、经营范围，评价标准，社会监督等方面详细的法规、法律还很不健全。政府和社会不能依法对事业单位进行管理，只能采取行政的手段。国家应出台事业单位的机构编制管理法规和其他法规，规范事业单位机构编制管理行为和其他行政管理行为。各省、自治区、直辖市应结合本地实际，研究制定符合本地实际的规范事业单位管理和运作、发展的行政规章或办法，把一些已经实践检验证明是正确可行的管理制度和经验，加以规范和推广实施，推进本地事业单位的制度创新工作。

二是依法行政。用法律和制度规范和约束政府主管部门对事业单位的管理行为。依法行政是现代公共行政管理最本质，也是最起码的要求，有利于限制行政权力，防止行政机关滥用权力。对事业单位的管理是政府行政管理活动的重要内容，随着国家行政管理法制化进程，政府主管部门依法行政，才能保护事业单位的合法权益，才能最大程度地发挥事业单位的效能。

三是通过法律程序规范政府与事业单位的责任和义务。明确规范政府与事业单位的责任和义务，有利于彻底解决“政事不分，事企不分”的状况，合理地划分职能，在法律上明确政府和事业单位的责任和义务，使政府的行政管理活动更富有成效，使事业单位更好地为国民经济发展和社会发展服务。同时，这也是国家对事业单位实行有效监督的重要途径。国家监督管理从根本上说就是法制管理，即以法律的形式确认社会组织的地位、作用和社会职能，规定各自不同的权利和义务，综合形成各种社会组织在社会生活中既合理分工、又协调配合的、统一的、有序的社会机制。在这种有效的监督机制下，事业单位才得以健康发展，事业单位的制度创新才有保障。

六、尽快造就一批新型的事业单位经营家

改革开放以来，特别是确立社会主义市场经济体制以来，企业家对企业的生存和发展的重要作用，已为社会各界所共识。而事业单位的经营者对事业单位生存和发展的重要作用，至今尚未引起各级党委、政府的高度重视和社会各方面的认同。随着社会主义市场经济的建立和完善，事业单位经营机制的转换，事业单位经营家这一要素对事业单位的创新和发展起着至关重要的作用。在一个事业单位中，事业单位经营家决不是一两个人，而应该是事业单位领导层和中层管理人员在内的一个集团。造就一批新型的事业单位经营家，一是事业单位经营者要从思想上、行为上自觉地由原来的行政级别、干部序列中脱离出来，立志扎根事业，不返仕途，成为职业事业单位经营家阶层，为建设社会主义市场经济条件下的新型事业奋斗终生；二是事业单位经营者要勇于创新，不唯上，不唯书，不迷信，不照搬，面对新形势、新情况，敢于自我设计，不断创造超越自我，推陈出新。这是现代事业单位经营家与传统的事业单位干部最重要的区别条件。各级党委、政府要高度重视对事业单位经营者的选拔和培养，努力创造事业单位经营者制度创新的大环境；借鉴企业改革和创新的成功经验，造就出一批高素质的新型的事业单位经营家队伍，促进各项事业快速、健康发展。

主要参考文献：

《现代非营利组织研究》，郭国庆著，首都师范大学出版社2001年版；

《事业单位改革动态及其趋势探析》，金品旗著，上海《编制管理研究》2001年第2期；

《如何构建事业单位的新体制》，陈岩著，《中国机构》2001年第3期。

本文为广西人民出版社2003年出版的《事业单位法定代表人知识读本》第四章

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