国际发展项目中妇联组织无赋权参与

　 国际发展项目中妇联组织的无赋权参与

　 改革开放以来，我国开展了大量大型多边国际合作（multi-lateral co-operation）与双边合作（bi-lateral cooperation）的农村发展项目，这些项目在国内有时简称为“支农项目”。在这些项目的实践中，不论是项目的可行性考察、实施计划的制定还是不断进行的项目监测与评估，都规定要有地方妇联组织的参与。这是国际资助机构的普遍要求，也在各种项目文件中给予了明确的规定。特别是在项目过程中的各种座谈会、各种研讨会中，尤其需要各级妇联代表的参加。但是目前妇女参与项目的基本趋势是，在项目立项阶段、项目实施初期，妇联组织出现的频率较多，而越到项目后期或结尾阶段，越难看到，项目人员也很难想到妇联的参与。在目前的项目机制情况下，妇联组织在一些大型国际农村发展项目中的参与往往只是被动地参加，而不是真正地参与，因为她们没有被“赋权”。

　一

　部门项目分割与发展项目中 “ 妇女参与 ” 的话语需求

　上述大型多边项目包括联合国系统的项目，如联合国开发计划署（UNDP）、世界粮食计划署（WFP）、粮农组织（FAO）、国际农发基金（IFAD）等开展的项目，世行（WB）项目，亚行（ADB）项目等；双边项目包括中德合作项目、中加合作项目、中澳合作项目、中荷合作项目等等。所有这些多边与双边国际发展项目又可以分为财政合作（financial cooperation）项目和技术合作（technical cooperation）项目。国内国际财政合作项目一般由国家财政部统一协调管理，而技术合作项目一般由国家商务部统一协调与管理。但不论是多边项目还是双边项目，不论是财政合作项目还是技术合作项目，一般又按行业部门分为农业项目、林业项目、环保项目、水利项目、交通项目、扶贫项目等。在国家财政部与商务部的统一协调管理下，这些项目通常按传统的行业领域划归国家行业部门（及其在省、市、县、乡级设立的下属部门）具体负责实施。如国际农发基金及世界粮食计划署在中国开展的近 20 个综合农业发展项目及粮援项目由国家农业部具体实施与管理；在 15 个省、市、自治区开展的 20 多个中德财政合作造林项目（每个项目中德双方投资共计 1 亿元左右）由国家林业局具体实施与管理；诸多亚行贷款高速公路项目由国家交通部具体实施与管理；世行扶贫项目则由国家扶贫办具体实施与管理，等等。虽然有些项目是涉及多个领域和行业部门的综合农村发展项目（其实现在的国际发展项目一般都涉及不止一个行业领域），虽然在与国际合作机构签订的文件中也指明是综合发展项目，但他们仍然会按主要领域划归某一行业部门去具体实施与管理。

　不论项目在申请阶段是如何设计的，也不论与国际合作机构在签订的文件中是如何说明的，只要项目划归某一行业部门，那么该行业部门（特别是其在国家及以下各级的下属部门）必

　然认为项目是行业项目、部门项目。如林业部门会把中德财政合作造林项目看成是林业系统的项目，会把它当成是纯粹的造林项目，即只要把既定的造林目标如 30000 公顷营林任务完成就可以了；农业部门会把国际合作综合农业开发项目看成是农业系统完成中低产田改造、经营多样化等目标就可以了；交通部门会把国际合作的如高速公路项目看成是单纯的建高速公路；等等。相反，国际机构以及国际专家并不是这样认为的，他们把所有这些不同领域的项目统统看成发展项目（development project）。在这些国际机构的项目官员中，只有很少部分是项目所涉及领域的专业人员，如林学专家、农学专家等，而大多数项目官员具有发展或与发展相关领域的非专业技术背景，如发展学、社会学、经济学等。而且这些项目官员一般同时管理在一个国家或多个国家里不同领域的众多项目，如同时管理林业项目、农业项目、环保项目等。这些官员被称为非专业技术专家（generalist）。在这些项目官员的眼里，所有这些不同领域的项目都是发展项目，他们始终以发展的思维来理解和管理这些项目。所以在中外项目官员和项目专家有关项目的讨论和谈判中，中方项目部门始终把重点放在专业技术领域里，如林业项目部门总是或只是考虑营林技术、树种配置、苗圃生产等，而除了这些专业技术领域外，国际机构的讨论或谈判重点更强调参与式规划、能力建设、妇女参与与性别敏感等。而正是在这些非专业技术领域内的讨论是中外双方产生矛盾、误解或摩擦的地方。[1]

　大量的大型国际发展项目都是由妇联以外的其他行业部门实施与管理的。在行业部门之间，也包括行业部门与妇联系统之间，永远存在资源、利益与权力的争夺与竞争，这是不言自明的事实。但是国际合作机构的官员、国际专家总是不断要求项目中要重视妇女参与，并在项目合同文件中做了具体规定，为了使项目获得国际机构的批准，满足国际机构的需要，国内行业部门不得不接受并承诺在项目中要实现妇女的参与。其实这只是为了获得项目的话语需求。但现实是，负责实施的行业部门的项目工作人员大多并没有认识到项目所要求的妇女参与的重要性，更缺乏发展实践中真正的、深入的性别意识。因此在发展实践中会出现许多令人啼笑皆非的现象，如在项目的可行性研究与实施中，项目实施部门（如农业、林业、环保、交通等部门）往往会组织有妇联及其他相关机构参加的圆桌会议，济济一堂，给人的感觉是如何重视这个项目，如何重视妇联等机构的参与。但事实上，妇联等机构的不少人参加会议只是完成行政任务。在 2004 年 4 月某市组织的国际发展项目工作会议暨先进表彰大会上，一位市妇联的副主席本想往后面坐，但很快就被请到主席台上，此时她深切体会到妇联组织的“开会有位置、办事没权力”的普遍现实。她说，市里一些会议特别是各行业的表彰大会，主席台上一般都少不了妇联代表的位置。另外，在国际发展项目的总结报告中，都把组织了多少妇女参加体力劳动（有时是以义务工的形式）作为项目中妇女参与发展、参与项

　目的重要成绩进行展示。在这种情况下，妇女参与被当成妇女“出席”的代名词，即一谈到参与就成了组织妇女来出席会议、参加劳动等。[2]

　其实在国际发展合作机构中也不乏有项目官员缺乏性别敏感的现象，他们在与中国部门的项目谈判及项目文件中，强调妇女参与及性别敏感是出于满足其上一级部门（主管对外国际合作的部委、议会等）或其国内社会的话语需求。

　二

　基层妇联组织的职能及参与农村发展的资源制约

　造成妇女参与国际发展项目仅仅成为一种话语需求的原因有多个方面。首先，基层妇联的工作职责并没有明确其参与农村发展行动的职能，这可以从某市（地区级）妇联的工作职责中看出（见文框）。该市妇联共有工作人员 20 人，分为城乡部（3 人），组织宣传部（3人），儿童部（2 人），权益部（2 人），办公室（4 人），主席、副主席（4 人），妇女儿童活动中心（2 人）。在县级妇联一般有工作人员 3～5 人，设置与市一级完全一致。虽然在这些设置中，城乡部主要是为了城市与农村妇女的家庭生计发展活动，但实际工作主要是宣传。如该市的某县妇联每年开展的主要活动是“双学双比”、巾帼建功活动和“五好”文明家庭建设活动。因此，在现实实践中，从妇联组织的职能上并没有要求其较多地参与农村的发展实践行动。这也是社会，特别是政府的行业部门对妇联组织的认识。

　某市妇联工作职责

　一 发动和组织全市各级妇联组织、广大妇女群众，紧紧围绕市委、市政府中心工作，卓有成效地开展妇女儿童特色工作，促进我市经济发展和社会进步。

　二 教育引导妇女增强自尊、自信、自立、自强精神，全面提高妇女素质；培养、树立、宣传各类妇女典型，为促进妇女人才成长创造有利环境。

　三 代表妇女参与民主管理和民主监督，参与有关妇女法律、法规、规章的制定，推动政府实施妇女儿童发展规划，维护妇女儿童的合法权益。

　四 加强与社会各界联系，协调社会各界为妇女儿童办实事、好事。

　五 完成市委、市政府交办的其他工作。

　另外一个重要方面则是妇联的资金问题。基层妇联组织的工作经费，可谓是“捉襟见肘”。上述某市有 20 名工作人员的市妇联每年的工作经费见表 1。而该市的某县妇联有 5 名工作人员，其年工作经费只有约 7000 元（行政事业费 2000 元，组织活动费 3000 元，其他费用2000 元），而其年支出约 10700 元（电话费 3000 元，办公用品费 2000 元，差旅费 3000元，复印费 700 元，其他 2000 元）。妇联部门的这种资源状况与行业部门相比可谓天壤之

　别，如该市扶贫办有工作人员 20 名，但其每年直接掌握的资金达 4000 万元，而该县扶贫办工作人员 6 名，直接掌握资金每年达 600 万元。

　 表 1 某市妇联每年工作经费

　正是由于基层妇联组织的这种现状，长期以来，妇联在开展农村发展实践工作时只能处于配角位置。正如某县妇联主席所说，“实际上任何行业部门的工作没有妇联也照样开展，而有妇联参加工作可能会更顺利一些，我们当配角，起辅助作用。”某县里的一位领导及一位县妇联干部在陪同全国妇联的同志到村里进行考察时，整个过程中只有县领导在滔滔不绝地谈论，而县妇联的干部则一句话也没说，后来县妇联的干部说，“其实在我们这里都是这样。”我们可以从中悟出一些道理。

　但在另一方面，妇联组织的工作人员在资源长期极度缺乏的情况下，形成了特别扎实的工作作风。如某市扶贫办负责人指出，妇联工作很踏实、特别认真。如在市里各部门的扶贫联系村工作中，妇联的联系村工作做得最好，帮村里做了不少实事，虽然他们没钱，没资源，但他们多次跑交通部门帮村里修路；跑教育部门帮村里修学校；跑畜牧部门帮村里搞养殖；跑林业部门帮村里发展经济林种植，等等。若从另外一个角度思考，某些将农村发展作为其优先工作职责的部门，为什么必须要妇联组织去“跑”才去做他们该做的事呢？

　三

　项目实施部门对权力与资源的控制与妇联组织的无赋权

　“在各种组织中，掌握某种资源（财富、机会、强力等）的一方把意志强加于受其行为约束的一方，这种力量被称为权力。权力的实质是一种价值控制和资源控制，即权力主体控制着

　价值和资源的支配权，它是实现权力主体意志、目标和利益的工具和手段。”[3] 项目实施部门的权力是行业机构（以其工作人员为体现）凭借和利用对项目资源的控制，使其他社会角色（含角色组织），如妇联，服从其意志的一种特殊力量或影响力。项目实施部门掌握着所有项目资源，是强势权力（powerful）集团。与其他行业部门相比，妇联组织拥有的资源就是人（指她们的工作人员），而不拥有其他资源，工作靠的是一种“气”与“精神”，因此没有权力，在项目中是无权（powerless）集团。项目实施部门与妇联组织的互动是两大权力极不平衡的社会角色之间的互动，其中，强大的项目实施部门必然会创造出巨大的空间来实现项目部门与其工作人员的几乎全部的“项目”目标（如使妇联代表出席他们的活动与会议），即他们的兴趣、需求与期望将得到充分地满足；而妇联组织因为无权，所能创造出的空间小得使她们无法实施自己的“项目”，而只能听从项目实施部门的安排（如不得不参加行业部门组织的会议）。即使国际合作项目都要求妇联组织的参与，因争夺资源的需要，项目实施部门邀请妇联组织参加将在一定程度上失去对项目资源的控制权，同时也意味着将增加成本。因此，项目实施部门本身并不希望其他部门的参与。而对资源的利用与控制是妇联组织积极参与发展活动的重要前提条件。很多地方的妇联通常掌握着极其有限的资源或根本没有发展资源，但又不得不参与到农村发展和扶贫工作中去，其结果只能是做一些辅助性的工作。

　其实妇联组织非常希望自己能够真正运作项目，哪怕是很小的培训项目。用一位基层妇联主席的话说，“这样工作上容易见到成果，否则，作为参与者、配合者、支持者，我们也知道这只是说说而已，在这种情况下我们当然也没有压力。”首先，妇联真正运作项目容易见到成果，因为只有她们掌握了资源，才可能使事情真正发生，否则，只能按别人的计划、思路及作风来开展农村发展工作，见到什么样的成果，只能取决于其他行业机构。另外，作为一般参与者与支持者没有“压力”，妇联组织不会也无法对发展活动形成责任感与拥有感，当然她们也不可能对发展活动给予任何承诺。

　国际发展项目的行业实施部门紧紧控制着项目的各种资源，使行业部门具有更大更多的权力。在与拥有资源与权力的行业部门的互动中，妇联组织则在农村发展实践中变得越来越没有权力，越来越没有影响。结果只能靠强大的行业部门的“权力涓流效应”，依靠强大的行业部门的资源滴流与权力辐射来实现妇联组织在农村发展活动中的贡献。上面分析过市、县妇联为了开展各种活动都存在支出大于收入的情况，但实际并不欠账，因为有些支出由某些行业部门帮助结算，比如说复印可能就是在某些行业部门复印（不交费），有些接待费用实际是在某些行业部门的餐厅签单，但最终并没有结账。这需要与某些行业部门协商好，请求他们帮助。正如该县妇联主席所言，妇联部门必须“会做工作”，善于“协调”。这种基于

　行业部门“好人治理”的假说及妇联组织在国际发展项目中的无赋权参与，在实践中只能起到满足不同社会角色为实现其目标的话语需求的作用，而对实现真正意义上的妇女参与和性别敏感的发展，注定不会有任何现实结果。

　四

　赋权妇联组织共同参与农村发展

　即使认识到妇联组织在国际发展项目中参与的无赋权性，大多行业部门工作人员，特别是技术人员仍认为对妇联组织进行资源赋权没有必要。他们认为“在项目组织中可以请妇联参加，但真的把部分经费给...

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