对乡镇政权运行情况的调查报告

近年来，中央一再强调减轻农民负担，并采取了一系列切实可行的政策措施，取得了明显效果。但农村基层干部违法乱纪、随意增加农民负担的现象屡禁不止，因“三乱”收费而引发的群体性事件时有发生，原因何在？是基层干部队伍的素质问题、作风问题、工作方式方法问题，还是有着其他深层次的原因？带着这些问题，我们深入到宁陕、汉滨的部分乡镇进行了调查。总的感觉是，乡镇干部队伍中的大多数是比较好的，他们在自身待遇低、工作任务重、面临的矛盾错综复杂和乡镇政权运转困难的情况下开展工作，付出了很大的艰辛和努力。在社会转型和结构调整的新形势下，乡镇面临着许多的矛盾和问题，而其中的绝大多数，是他们自身所无法解决的。

（一）调查中了解到，虽然随着形势的发展和政治体制改革的不断深入，党和国家对乡镇政权建设的重视程度和工作力度明显加大，但问题仍然十分突出。乡镇行政权力瓜剖豆分，适同法律寥寥无几，工作任务千头万绪，乡镇政权有名无实，有限的权力难以承担无限的责任，使许多“乡官”面对农村各项工作呈现出一脸的困惑和无奈。

困惑之一：乡镇何时能消“肿”？

建国以来，国家进行了好几次机构改革，大力精减乡镇机构和人员，但总是减了增，增了减，乡镇机构臃肿、人员膨胀已是一个不争的事实。多数乡镇在八十年代初期还只有二、三十人，现在是成倍增长，少则六、七十人，多则一百多人。一般来说，乡镇是不愿意超编进人的，因为每增加1人，乡镇一年就要增加约1万元的财政支出。那么，这些富余人员是如何来的呢？一是“撤区并乡建镇”时，原有在区上设立的“七站八所”都下设到乡镇，全市基层站、所由原有的54个区的设置变成了200个乡镇的设置。二是部门裂变和上下对口，一些裂变出的部门都要把腿伸到基层，要求乡镇成立相应机构，人员大为扩充。三是复退军人安置和大中专毕业生就业，年年都有硬任务，乡镇成了社会就业的主要场所。四是通过其它途径进入乡镇机关。乡镇人员都由县区管理，编制权、人事调配权、干部任免权全在上面，“上面”给乡镇塞人，不接收都不行。我们调查的汉滨区关庙镇，有机关事业单位编制163人，实有人员297人，超编134人；有条块管理的各种机构30多个，加上教职人员，全镇共有财政供养人员1100人，年仅发工资就需870万元。而且每年通过各种途径还在不断进人，乡镇不堪重负。这些富余机构和人员，乡镇也曾想办法精减分流，但属于条条管理的部门管理权限不在乡镇，上级业务部门要求“对口”，乡镇奈何不得。加之产业和就业结构单一，人员分流渠道有限，富余人员实际上很难分流出去。纵使分流一部分人到企业、村上挂职或到农村中小学任教，还是吃的财政饭，不能从根本上解决问题。

困惑之二：负担为啥这般“重”？

乡镇作为我国最基层的一级政权组织，处于国家政权的末梢。党和国家各项政策的贯彻执行和经济社会发展战略的实施，最终都要落实到乡镇；各级各部门主张的实现和任务的完成，也都依靠乡镇来进行。对上来说，乡镇政府什么工作都必须抓，什么事情都要管，除了一拨接一拨的中心工作，还有应接不暇的部门工作，“上面千条线，下面一根针”，所有工作都要乡镇牵头抓到底，所有部门的工作任务都压到乡镇头上。乡镇干部面临的工作千头万绪，任务十分繁重，而由于自身财力和精力等原因，许多工作是欲罢不能，欲办不成，到头来，完不成任务就“刮胡子”，出了问题就“摘帽子”。乡镇领导经常处于各种矛盾的旋涡，整天疲于应付，有的宁愿回县级部门做个一般干部，也要想方设法离开乡镇，逃离“火线”。

这些年，上级政府机构和有关部门都从自身工作角度或部门利益出发，给县区和乡镇下达一些“硬性”任务，进行不切实际的达标升级活动，要求乡镇办这办那，造成乡镇财政寅吃卯粮。据有关部门统计，自90年代以来，大大小小的达标升级和变相达标的活动有三、四十项，几乎涵盖了所有农村工作领域。每一项达标验收，都要花费不少钱，而上级部门只是出方案、拿主意、压任务，花钱的事很少去管。这些钱到底从哪里来？“乡官”们编了一个顺口溜：“这验收那验收，都是农民身上筹；这达标那达标，都是县乡掏腰包”。名目繁多的达标验收，不仅加重了农民负担，而且明显超越了县乡财政的承受能力。许多乡镇为了应付各种达标，不得不四处借债，造成乡镇举债搞建设、负债保运转，形成沉重的债务负担。据调查，安康市200个乡镇目前共负债4.86亿元，平均每个乡镇243万元，少数乡镇负债已过千万元。汉滨区关庙镇在各类达标升级和基础建设、项目开发以及干部工资发放中产生的不良债务已达1200万元，有借银行、信用社的，有借企业和单位的，有欠干部和农民的，还有欠施工队的，其中银行借款130万元，每年仅利息就需17万元。税费改革后，镇财政收入大幅度减少，仅保运转每年就有缺口40万元。在这种高负债和“赤字财政”下，乡镇干部出差和下乡就根本没有补助，差旅费也要自己想办法，一些本应开展的活动，如军属拜年、老干部慰问等，因为没有钱也就只好取消。为了保证工作运转，乡镇领导不得不发动干部职工四处借款维持时日。新债务不断产生，归还历史欠债更是无从谈起。

困惑之三：职能咋就如此“空”？

宪法和地方组织法明确规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其行政管理、公共服务等七项职能。但水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规，都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权，形成宪法和部门性行政法规的不一致，使得乡镇领导在面对具体工作时无所适从：如果严格守法，工作将无法开展，寸步难行；如果大刀阔斧地开展工作，必然会造成越权或违法。

“撤区并乡建镇”之后，各乡镇虽然都设立了“七站八所”，但都陆续分条条上收，实行垂直管理，干部任免权和人事调配权都在上级主管部门，使乡镇政府本就有限的权力被大量肢解、剥夺，职能被严重“架空”，很难有效管理本辖区内的行政事务，组织当地的经济建设，大大削弱了乡镇政府的施政能力。同时，实行条条管理的站、所，都有行政执法权，他们将罚款和收费直接上缴到上级主管部门，实际上抽走了地方的财力，但他们的人员工资、公用经费、医疗费等，又通过财政“专项上解”。也就是说，工资由条条发，钱要从县乡财政的口袋里掏，形成乡镇财政“一个萝卜两头切”。乡镇有职责、无权力，有事权、无财权，实质上是一个“空壳政府”。对于条条管理的干部，乡镇领导是“看得见管不着”，上级主管部门是“管得着看不见”，致使权力失去监督，极易引出“事端”。而一旦出现了违法乱纪的事，又都由乡镇来承担责任，消除影响，乡镇领导是“有限的权力，无限的责任”。

困惑之四：保证运转就得“拱”？

实行“分税制”后，地方各级财政之间特别是县乡之间的利益分配关系尚未理顺，加上“金库上移，收入统管”，形成了一个“高度集权、以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级部门通过各种途径挖走县乡的财力，而下拨给乡镇的专项资金、转移支付等该给的不能给够，教师工资、农田水利、基础建设等本该由国家承担的支出却全部压给乡镇，造成乡镇财政身背重负，赤字运转。据财政部门介绍，全市2002年财政总收入3.76亿元，总支出13.8亿元，缺口达80%，是个典型的“要饭财政”。乡镇一级更是支出大，收入小，入不敷出，运转十分困难。“保工资、保运转”是每个乡镇领导面临的最困难、最为头痛的事情。如何解决这一困难？各乡镇就得使出浑身解数，采取各种超常规措施四处“抓钱”。一是向上级跑。争项目，要资金，拿补贴，到各个部门去“化缘”，到领导那里去诉苦。这几乎占去了乡镇领导的大部分时间和精力。二是向地里找。发展产业，调整结构，什么赚钱种什么，什么能增加财政收入就抓什么，不管市场如何，只顾财政增收。这是许多地方要求农民强行种养的动力所在。三是向农民要。大量的财政缺口无法弥补，就在正常税费之外下达非税收入任务，由乡镇在职人员去创收，并将非税收入任务的完成情况与干部工资相挂钩。以自然条件相对较好的汉阴县蒲溪镇为例，2003年共下达非税收入69.24万元，占当年财政收入计划任务的65.5%。这些任务按站所编制分摊到人头，全镇机关在职干部94人，人均要创收6968.09元。这些收入从哪里来？说来说去还得农民掏腰包。

困惑之五：千头万绪都要“从”？

曾几何时，乡镇干部这个职业是个香悖悖，有地位，有威信，下村入户，很受农民欢迎。现在不同了，许多农民是“有田有地不靠你，有吃有住不求你，有了问题要找你，解决不好就骂你”，基层干部的威信和地位空前的低落，在许多时侯是“猪八戒照境子——里外不是人”。为什么会出现这种情况？一方面说明广大农民的法治意识、自主意识在增强，对乡镇干部的要求发生了变化；另一方面也说明我们的管理体制和工作方法还存在一定的问题，干群关系和为农服务水平有待进一步改进。

乡镇作为国家的最基层政权，最接近人民群众，最知群众冷暖，理应同广大群众亲如一家，真正站在人民群众的立场上与民办事、为民谋利。而要做到这一点，就必须要使乡镇的权力直接来源于人民群众，由人民群众来决定乡镇领导的去留、取舍。事实上，在我国高度集中的政治体制下，各级政府的权力形式上来源于同级人民代表大会的授予，实际上主要来源于上级党和政府组织。既然乡镇政权及其领导人员的权力来原于上级，就势必首先要向授权者的上级负责，在处理对上与对下的关系上，必将有意无意地唯上是听，而不会过多地顾及农民群众的利益，不会因为人民群众的要求和愿望而去得罪上级组织。乡镇政权作为国家权力机构最底层的地位，决定了他在国家整个政权体系中永远处于弱势，乡镇领导在处理各种事务时就必然要考虑上面的意见，看看上面的脸色，哪路神仙都不敢得罪，哪个部门、哪个领导说的话都得服从。而事实上，一些上级领导和部门把乡镇政府看成是万能的，任何工作都朝乡镇政府的头上落实，都要和乡镇签订协议和责任状，无形中逼着乡镇去干越权、违法的事。许多乡镇领导面对千头万绪的工作任务和千变万化的上级指示，往往感觉身不由已，力不从心，缺乏一级政府应有的独立性和必要的自主能力。

由于乡镇领导的权力来源于上级而不是群众，一些乡镇领导便不安心基层工作，不考虑群众意愿，不为民办实事，而是千方百计向上跑、向上送，走“上层路线”。同时，由于财权、事权、人权都在上面，乡镇为了搞建设、上项目，甚至本属于自身发展的事情，都要向上级实权部门请示汇报，打通关节，以取得他们的首肯与支持。因为许多事情的成功与否，决定权不在乡镇，上级部门掌握生杀大权，不去“活动”、不去“争取”，不但会“一事无成”，就连日常工作也无法正常开展。

（二）

乡镇政权是我国国家机器的基础组成部分，犹如木之根、水之源，乡镇运转不灵，整个机器不活。乡镇政权在运行中存在的问题，乡镇干部面临的各种矛盾和困惑，既有运行体制和政策法规方面的深层次原因，也有社会舆论导向和基层干部素质等现实因素的影响。具体来说，主要有五个方面的原因。

原因之一：偏位的现行体制

目前乡镇所实行的管理、运作体制与乡镇工作的地位和要求不相适应，导致乡镇一级政府出现“任务刚化、权力弱化、地位淡化”的现象，形成了权力有限和责任无限的巨大反差。

第一，“高压”的管理体制使乡镇的责任刚化。各级政权组织逐级下达数量化和状态化的目标任务，并责令下级按时完成，甚至实行‘一票否决’，这种管理体制逐级传递的巨大“压力”，最终全部落到乡镇一级身上。由于过分强调上级意图和任务，往往忽视下级的工作自主权，使乡镇一级成了完成上级指令的“机器”。在“压力型”体制下，项项活动都要签责任状，尽管财力相当紧张，乡镇也只有硬着头皮上。这不仅使乡镇背上沉重的债务包袱，加剧了乡镇财政的紧张状况，也容易将乡镇干部推到农民的对立面，恶化了干群关系，影响乡镇工作的正常开展。

第二，分割的行政体制使乡镇的权力弱化。从表面上看，乡镇一级有许多行政机构和人员，但是由于实行的是条块分割的行政体制，乡镇大多数站所都是县直部门在乡镇所设的延伸机构，名义上是“双重领导”，实质上人、财、物全由婆婆直管，乡镇无权过问，也无法干涉。在实际工作中，部门下设的机构往往对上负责讲得多，对乡镇负责讲得少；对部门自身利益考虑得多，对乡镇全局利益考虑得少。而乡镇由于对大多数部门的站所无权管理，没有形成与职责权限相称的政权实体，“一无权，二无钱，全靠嘴皮搞宣传”，往往要办的事无力办成，想解决的问题无法解决。

第三，滞后的运作体制使乡镇的地位淡化。随着我国由计划经济向市场经济的转轨，乡镇政府实施综合管理的运作体制也必然要随之转变。但在基层，许多工作还主要依赖于传统的工作方法进行开展。如农业结构调整，其主体应该是农民，但乡镇政府仍然习惯于计划经济时代的大包大揽，往往不惜出钱出力，采取各种手段要求农民种这种那，结果违背了农民的意愿，或是违反了市场规律，好心办坏事。一方面由于财政投入增加了自身债务，另一方面容易引发干群矛盾，损坏了党和政府的形象。

原因之二：偏差的政策法规

乡镇政府是党和政府联系农村群众最直接的纽带，中央和地方所有的政策法规都要在乡镇这一级与老百姓见面，并得到贯彻落实。然而在贯彻落实过程中，由于一些政策法规本身的“偏差”，常常令人无所适从。

一是政策法规变化的超常性。一些政策由于上级有关部门考虑不周，或是缺乏深入调研，带有一定的片面性，与现实相脱节，操作性不强。有些政策出台后，由于种种原因出现超常变化，甚至朝令夕改，给处在贯彻落实基层的乡镇工作开展带来了了难度，并且很容易激发干群矛盾，产生“恶性循环”。农民不管政策是哪一级制定的，反正具体的“办”与“管”都在乡镇，一旦因政策变化造成损失，便把一切归罪于乡镇，造成乡镇工作的被动。

二是政策法规之间的矛盾性。现行的宪法与一些部门性法规以及部门性法规相互之间存在着一定的交叉和冲突，操作起来十分困难。如农民负担问题，中央规定乡统筹村提留不能超过上年农民人均纯收入的5%，同时规定村提留要在其中占一半以上比例，实质上等于规定乡统筹部分不能超过上年人均收入的2.5%。然而，具体操作中这条根本无法做到。因为在乡统筹的五个支出项目中，中央各部门都有红头文件硬性规定应占上年农民人均纯收入的比例，加起来就在6%以上，远远超过了2.5%的标准。都是中央文件，都是硬性规定，到底听谁的？好在税费改革后，乡统筹村提留一律取消，这里仅作举例，类似的情况是很多的。

原因之三：偏缺的地方财源

乡镇政权运转困难，难就难在财政上；乡镇一级存在的这问题那问题，说到底都是因为“穷”的问题，这是调查的所有乡镇领导一致的认识。安康作为一个典型的贫困山区，交通不便，发展滞后，地方可用财源十分有限，乡镇一级的经济基础更是非常薄弱。多数乡镇缺乏支柱工业企业，农业比较效益低下，二、三产业发展迟缓，收入规模很小，导致财源匮乏，税源严重不足。实行分税制后，大宗和稳定的收入税种在中央，地方多是零星、分散、小额的税种，对乡镇而言更是毫无稳定的税收来源。特别是多数乡镇资产负债率高，财政收入不足问题非常突出。一些乡镇为了完成缴纳税费指标，不惜四处举债，甚至采取“杀鸡取卵”的做法，从而陷入越穷越收、越收越穷的恶性循环之中。汉滨区县河乡有财政供养人员312人，每年人员工资和公务费等各项支出需240余万元，但乡本级财政收入每年只有78万元，加上转移支付和各项补助，仍有财政缺口50余万元。近年来，乡上狠抓地方财源，大力发展旅游业、“农家乐”、畜牧业等主导产业，增加地方收入。但由于自身条件限制，形不成规模，税收相当有限，在巨大的财政缺口下，显得微乎其微。乡镇财政没有钱，很多好的设想就无法实现，为民办实事、办好事也无从谈起。

原因之四：偏低的干群素质

从乡镇干部来看，其素质偏低主要体现在“三不”：一是服务水平不高。在市场经济条件下，农民希望乡镇干部能为他们发家致富提供信息、技术等全方位的服务。而目前不少乡镇干部仍停留在计划经济时代的工作水平，整日忙于应付日常琐事，加之自身眼界、视野、受教育程度及思维方式等原因，不注重日常学习和积累，不研究变化了的形势对农村工作的新要求，无法为农民提供急需的各种服务。二是工作作风不优。部分乡镇干部群众观念淡薄，与农民的感情疏远，工作方法简单，动不动就“来硬的、讲狠的、耍蛮的”，缺乏耐心细致的思想教育和处理各种复杂问题的本领。三是自身形象不廉。极少数乡镇干部受拜金主义、享乐主义思想的侵蚀，追求享受，贪污受贿，影响了整个乡镇干部队伍形象；部分乡镇领导住在城里，早出晚归，乘车“走读”，当官老爷，摆花架子，随意表态，愚弄群众，损害了乡镇政府的威信。

从农民群众来看，其素质偏低主要体现在“两偏”：一方面是集体观念偏淡。农村推行联产承包责任制后，农民各种各的田，各赚各的钱，对政府和干部的依赖程度大大减弱，加之近年来各级忽视了对农民的思想政治教育，导致广大农民的集体观念日益淡薄，对乡镇工作缺乏参与和支持的应有热情，对应尽的义务缺乏积极履行的自觉性。另一方面是认识水平偏低。突出体现在对上级法规政策的认识上，农民往往从个人利益出发，对有关法规进行割裂式、趋利性理解，注意的是赋予农民的权益，而忽视作为公民应尽的义务。

原因之五：偏颇的舆论导向

长期以来，社会舆论对乡镇工作和乡镇干部的宣传出现明显的偏颇甚至扭曲，具体表现在：一是对乡镇干部形象宣传的片面化。对乡镇干部反面曝光多，正面宣传少，一旦发生干群矛盾或群体性事件，一味指责、怪罪乡镇干部。“上头批评下头骂，文艺作品搞丑化”，就连电视小品等文艺作品也经常拿乡镇干部开涮，人为地将乡镇干部推向了群众的对立面。二是对农民负担宣传的片面化。社会舆论片面的强调减负，对政府减负的义务宣传多，基层干部收缴合理税费的权利宣传少；对农民拒付不合理负担的权利宣传多，农民承担合理负担的义务宣传少。这给广大群众造成思想误导，部分农民片面认为中央一再强调减负，就是农民负担绝对数要逐年减少甚至取消，从而在农村形成一股强大的拒交风。

（三）

乡镇政权运行中存在的一系列问题，犹如横亘在乡镇干部面前的一道鸿沟，既绕不过，也避不开，只有正确面对，切实加以解决，才是各级政府的当务之急。

对策之一：领民致富

解决目前乡镇政权运转和农村工作所面临的一切矛盾，归根结底在于加快发展，努力培育地方财源，带领群众脱贫致富。只有经济发展了，群众富裕了，乡镇政府才能从根本摆脱困境，乡镇领导才有能力为农民群众办实事、办好事。安康地处秦巴山区，十年九灾，许多地方根本不适合人类生存居住，250万农民的出路在哪里？最终还是要实行移民搬迁，由高山搬到平川，由零户分散居住发展到集中规模居住，努力建设和形成新的集镇和村庄。这一方面可以退出垦荒地还林还草，保护一方山水；另一方面也能有效提高农民生活生存质量和降低发展成本，通过社会结构的战略性调整促进经济结构的战略性调整，实现农民增收和财政增长的“双赢”。当然，这是一个漫长的过程。当务之急，还是要“一方水土养一方从”，立足山水做文章，抓住本地的资源优势，发展特色主导产业。要逐步转变农民一家一户分散经营的自给自足的小生产方式，通过土地合理流转和联户经营，集中土地资本、资金、技术、劳动力等各种生产要素，进行规模经营，努力提高农业的比较效益和农产品的市场竞争力。

这里要注意一个问题，就是调整农业结构，发展主导产业，是首先立足于财政增长，还是农民增收？一些地方和乡镇由于本级财政困难，急于抓财政，强迫农民种这种那，目的在于收取这税那税，结果损害了农民的生产积极性，也影响了干群关系。这种做法必须纠正。要把农民增收作为当前农村一切工作的出发点和立足点，采取各种措施扶持农业生产，“放水养鱼”。农民收入增加了，财政增收才有可靠的保障。

对策之二：去费免税

减轻农民负担，中央十分重视，也采取了一系列切实有效的政策措施，如减少政府审批事项，进行农村税费改革等。但地方政府考虑更多的是，如何维持政权的运转，如何增加财政收入，如何把地域经济搞活一点、搞富点。正是由于这种认识上的差距，导致工作力度上的不一致性。许多好的政策，到了下面就容易走样。尤其是贫困山区，地方财政和农民都很穷，往往出现基层干部同群众“抢饭吃”的不正常现象。这是影响基层政权运转和干群关系的主要矛盾。如何解决？除了国家加大转移支付外，根本出路还在于“去费免税”。

“去费免税”是否可行？从国际大环境看，许多西方国家不但对农产品生产环节实行免税，还对农产品进行补贴；从财税能力上看，我国每年实际从农民头上收取的税费只有600多亿元，较之财政收入增长，只是个很小的数目，免除这一部分税费财政完全能够承受；从工作理念上看，我国城市居民收入在800元以上才开始纳税，而农民却没有税收起征点，有些农民年收益扣除生活、生产资料和劳务外，甚至是负数，也还要照常纳税，形成城乡居民权利和义务的不对等；从发展趋势上看，全球经济一体化的到来和经济社会的协调发展，必然要求我们消除城乡二元结构，加大对农业的投入，最有效的就是通过工业“反哺”农业，而免除农业税费是让广大农民休生养息、享受国民同等待遇的现实选择。由此可先，在我国实行“去费免税”不但可行，而且是必须的。

那么，“去费免税”后，地方财政收入减少的问题如何解决？可以采取中央财政转移支付、调整财政分配体制和精减乡镇机构人员等办法进行适当弥补。那些靠税费解决经费的必要开支，如教育经费、农村基础设施建设经费、行政经费等，应由国家财政支付；那些不合理的经费一律废除。对于乡村不良债务，要区别不同类型，采取不同的办法进行化解：属于体制性、政策性造成的债务，请求上级政府帮助解决；属于经营性建设形成的债务，应转移给相关部门，由这些部门依靠经营收益逐年偿还；因政府自身建设形成的债务，采取拍卖部门固定资产的办法予以偿还。对于税费改革后乡村两级运转中的经费缺口，应由财政转移支付全部解决，防止产生新的债务。

对策之三：还权于民

按照《村民组织法》的规定，村委会是全体村民的自治组织，由村民选举产生并对全体村民负责。乡镇政府与村委会的关系，已不再是领导与被领导、管理与服从的关系，而是指导、帮助、服务、协调的关系。在不违背国家政策的前提下，农村社区内部的一切事情，由村民委员会及其代表会议说了算。随着社会主义市场经济体制的建立和依法治国的不断推进，村民已经成为市场经济和民主管理的权利主体，必须充分发挥其在决策、管理、监督中的作用，直接参与整个村务的管理。在此基础上，积极探索并试行乡镇自治和乡镇长直选的具体办法，由基层群众直接参与乡镇政务的监督和管理，改变乡镇权力的授予方式，扩大基层民主，使乡镇真正成为由农民群众选举产生、为农民群众出力办事的政权机构。

当然，“还权于民”，还有一个教育农民的问题。毛主席说过：“我们最大的问题，在于教育农民”。由于种种原因，农民的知识水平和认识能力还很有限，独立观念和维权意识还不强，在对待村民自治，尤其是村委会选举上，存在着一定的随意性和盲目性，致使一些地方宗族势力和黑恶势力进入村委会。就调查的几个乡镇来看，在村民自已选举产生的村委会中，有20%左右的村委会主任是地方宗族势力，30%左右的村委会不能发挥作用或作用不能很好地发挥。有的村委会主任上任后，认为自己是村民选举的，是真正的“村官”，不服从党支部的领导，甚至同乡镇政府对着干。一些村民也认为村委会主任是自己选的，就要为自己办事情，只要权利，不要义务；只要个人利益，不要集体利益，稍不满意就产生怨狠，或者结伴上访。针对这种情况，各级要结合“三下乡”、“四进社区”，广泛开展各种形式多样、丰富多彩的农民教育活动，使农民正确认识和处理好国家、集体、个人之间的利益关系，正确对待和行使自己的权利，明确自己的责任和义务，学会依法办事，成为时代需要的新型农民。

对策之四：强化服务

在新的形势下，乡镇应该干什么、怎么干？这是每一个基层干部都必须认真研究并着力解决的问题。长期以来，乡镇习惯于采取“领导包片、干部驻村、完成突击性任务组织工作组”的方法，这种思维必须改变。乡镇政府的任务，就是富一方百姓，保一方平安；乡镇政府的职能，主要是管理和服务。但如何实施管理和服务，才能“富一方百姓，保一方平安”？这就要求乡镇干部切实转变工作作风和行为方式，学会运用招商引资、推进改革、开拓市场、协调服务、抓点示范等办法开展工作，真正以为人民服务为已任，多为群众办实事、办好事。而要做到这一点，仅从乡镇自身建设或乡镇干部教育管理入手是远远不够的，还必须着力解决三个问题：一是理顺条块关系，明确乡镇对“七站八所”的管理权。对直接从事农业技术服务的农、林、畜、水等乡镇办或民办公助单位放权于乡镇，由乡镇直接管理；对供销、信用社等合作经济组织恢复民办合作性质，按社章实施管理；对下伸到乡镇的国有商业企业性质的单位，转制后下放给乡镇，实行乡镇自行管理；对财政、税务、工商、土地等垂直管理行政性单位应改为乡镇职能机构，列入乡镇政府部门序列，实行以乡镇为主、业务主管部门为辅的“双重”领导。二是明确乡镇的行政执法权。应由县区将一些必要的行政执法权授权或委托到乡镇，使乡镇政府有职、有责、有权。三是给足给够乡镇作为一级政府的权力。要在确定乡镇以块为单位的人事管理权和行政执法权的基础上，进一步赋予乡镇以下权力，即对乡镇财政的决策支配权、对信用社的资金融通权、对“双管”单位的综合协调权、对工商行政管理和地方规章制度的监督实施权、对区域经济发展规划的决策权。乡镇政府实现了权、责、利的统一，才能更好地发挥职能，更好地为群众服务。

对策之五：精兵减政

精减机构，分流人员，是政府机构改革的核心内容，也是减轻财政和农民负担的有效途径。当前，要着力研究和解决乡镇人员分流的问题。因为县级以上单位人员分流途径较多，万一不行可以往下派，但乡镇作为最基层政权，富余人员无处可派，分流渠道又不通畅，而且年年都有硬性安置任务，人员越来越多，负担越背越重。要解决这一问题，关键要从两个方面入手：一方面，要还权于乡镇，堵死“进口”。要按照事权、财权、人权相统一的原则，把各站所人员进出、调动、人事任免的权力全部收归乡镇，杜绝部门对乡镇人事权的干扰，确保乡镇编制和人员的收缩。另一方面，要加快乡镇机构改革，疏通“出口”。要在继续推行“末位淘汰”、“择优上岗”等现有干部人事改革方案的同时，尽快探索组织乡镇干部到经济发达地区打工、到企业和村上任职、搞山地开发和领办、创办经济实体等新的干部分流方案，下狠心、动真格地抓好人员分流工作，真正建立起高效、精干的乡镇政府

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