公务员职务与职级并行实施进展与制度分析

　 公务员职务与职级并行实施进展与制度分析

　 公务员职务序列设置和职级晋升问题，一直是公务员管理中的重点和难点问题，尤其是在县以下基层机关，由于受到机构规格限制，占公务员队伍主体比重的科级以下公务员面临职务晋升“天花板”，并相应带来工资增长受到制约，由此引发基层和科级以下公务员激励问题。为解决这一问题，党的十六大提出了“完善职务与职级相结合的制度，建立健全干部激励和保障机制”，党的十七届四中全会提出了“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”。2015年 1 月，中办、国办联合印发实施了县以下机关公务员职务与职级并行制度；2016 年 7月，中办、国办联合颁布实施了《专业技术类公务员分类管理规定（试行）》和《行政执法类公务员分类管理规定（试行）》；2016 年 12 月，经全国人大常委会批准，涵盖地市以上机关的全部综合管理类公务员的职务与职级并行制度试点启动。

　职务与职级并行的提出有着特定的历史和现实背景，公务员法规和中央文件对职务与职级并行予以了规定。而在职务、级别与工资制度分析基础上，深入考察和分析县以下机关公务员职务与职级并行的实施情况以及地市以上机关公务员职务与职级并行试点情况，进一步明晰职务与职级的制度功能和定位，对于保障实现制度功能、完善制度设计具有重要意义。

　一

　公务员职务与职级基本情况

　1. 职级并行制度的提出

　公务员职务与职级并行的提出，源于公务员管理自身的内在要求，并受到公务员分类管理改革的促进和推动，其根本目标在于建立完善公务员的职务晋升通道并相应解决薪酬待遇的保障激励机制。职务与职级并行制度从最初提出到形成制度，经历了长期的发展阶段。

　职务与职级并行是党的十六大（2002 年）首次提出的，即十六大提出了“完善职务与职级相结合的制度，建立健全干部激励和保障机制”；到党的十七届四中全会（2009 年）正式提出，即“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”；尽管《2010～2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》进一步提出了“在 2012 年前制定和试行干部职级晋升和管理办法”的具体要求，但并没有完全实现；直到《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（2015 年）正式印发，公务员职务与职级并行制度正式建立。

　公务员职务晋升空间有限、基于职务的工资待遇增长受到制约问题长期存在，县以下机关的这些问题尤为突出。为了解决这些问题，尤其是县以下机关公务员的工资增长和激励问题，国家制定出台了县以下机关公务员职务与职级并行制度。与此同时，随着公务员职位分类管理改革逐步推进，在《专业技术类公务员分类管理规定（试行）》和《行政执法类公务员分

　类管理规定（试行）》颁布实施后，需要统筹推进“三类”公务员的管理，尤其需要建立专业技术类、行政执法类公务员和综合管理类公务员的职务与职级的协调对应关系，因此研究制定包括地市以上机关的、适用于全部综合管理类公务员的职务与职级并行制度提上议事日程，并于 2016 年 12 月开始，在 4 个中央部委机关和 4 个省市开展试点。

　2. 对公务员职务与职级并行制度的分析

　从 2002 年党的十六大提出公务员职务与职级并行以来，伴随《公务员暂行条例》和《公务员法》的制定实施，国家开展了 1993 年和 2006 年两次工资制度改革，为公务员职务与职级并行制度分析奠定了基础。从现行的公务员管理法律法规来看，对公务员职务的界定是明确的，具体分为领导职务与非领导职务两类。《公务员法》第 16 条规定了 10 个领导职务层次，由低到高分别是乡科级副职、乡科级正职、县处级副职、县处级正职、厅局级副职、厅局级正职、省部级副职、省部级正职、国家级副职、国家级正职；第 17 条规定了 8 个综合管理类的非领导职务层次，由低到高分别是办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。

　公务员职级的内涵和制度规定有待进一步明确。公务员职务与职级并行自提出以来，长期沿用“职级”的概念，在公务员法和工资制度中长期沿用的却是“级别”的概念。“职务与职级并行”中的“职级”与工资制度中的“级别”，应加以区分。公务员法和工资制度都对公务员的“级别”有所规定。《公务员法》第 19 条规定了职务与级别的对应关系，明确了二者在工资待遇确定中的功能，同时明确了级别确定依据和晋升方式。在 2006 年工资制度改革中，将原有的 15 个级别增加到 27 个，一个职务对应多个级别，干部在相同职务上可以进行级别晋升。但这 27 个级别的晋升，是与职务紧密联系的，在职务不动的前提下，级别晋升空间有限，解决工资待遇的力度也有限。

　但是从公务员法和工资制度文件中可以看出，“级别”的出现多与工资伴随，是与职务对应的，是确定工资待遇的依据。“职级”也要和待遇挂钩，则在功能上、实际上要起到和级别同样的作用，就需要进一步明确职级和级别的区别和联系。

　这种基于职务的级别调整变动，在大一统的干部管理体制下是可行的，所有干部统一按照一套职务序列，确定统一的职务级别，级别随着职务调整变化，甚至可以一职对应多个职级或级别。但这是不能满足职位分类改革的新情况的，或者说只能够沿用并解决综合管理类公务员的职务和职务级别设置，对综合管理类以外的职位类别的管理是不够的。在职位分类管理制度下，对于专业技术类和行政执法类存在的多个职组、职系而言，需要设置符合各自职系特点的职位和职务序列，并针对多个职系、不同的职位序列，采用职位分析与评价方法，科

　学设置职级（职位级别），进而实现职级与工资级别的对应统一。

　二

　公务员职务与职级并行最新进展

　职务与级别历来是公务员工资确定中的重要因素，公务员工资制度在职务工资与级别工资上不同时期各有侧重。这可以从新中国成立以来历次工资制度改革的发展历程中对职务与级别的体现程度变化得到考察和验证。在 1956 年、1985 年、1993 年和 2006 年四次工资改革中，职务工资和级别工资在制度设计和工资管理中的地位不断变化。1956 年实行级别工资，按照级别确定所有待遇；1985 年实行职务工资，取消级别工资，强化职务的作用，强调职务的责任和按劳分配，导致了后来管理中的“官本位”，盲目提升机构规格等问题；从1993 年工资改革开始，恢复级别工资，实行职务工资和级别工资并存；2006 年则进一步加大了级别工资在工资构成中的比重。

　自 2006 年公务员法实施以来，实行了职务级别工资制度，级别确定与职务挂钩，使公务员待遇提高主要依靠职务晋升，职务晋升受到机构规格和职数限制，“千军万马挤独木桥”成为公务员追求职务晋升的形象写照。为了解决公务员职务晋升和薪酬待遇增长问题，中央提出了实行“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”。2015 年开始实行县以下机关公务员职务与职级并行制度；2016 年 12 月，开始实行涵盖地市以上机关的全部机关和综合管理类公务员的职务与职级并行试点。

　截至目前，公务员管理主要以 2015 年 1 月 15 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》和 2016 年由中央组织部、人力资源和社会保障部和国家公务员局联合印发的《关于公务员职务与职级并行制度试点的通知》作为职务与职级并行的主要依据。

　1. 县以下机关公务员职务与职级并行制度的主要内容

　文件内容主要包括总体要求和基本原则、主要内容、实施范围、其他有关问题、工作要求五个方面，其核心内容主要包括如下几点，一是在县以下机关设置科员级、副科级、正科级、副处级和正处级 5 个职级；二是主要依据任职年限和级别晋升职级；三是职级晋升与考核挂钩，年度考核优秀可以缩短任职年限半年，职级晋升后享受与该职级对应的非领导职务工资待遇，维持原工作岗位不变，晋升领导职务或非领导职务仍按现行规定执行。

　2. 县以下机关公务员职务与职级并行制度实施成效与问题

　县以下机关公务员职务与职级并行实施后，在一定程度上缓解了基层机关“压职压级”矛盾，拓宽了基层公务员晋升通道，对稳定和激励基层县乡公务员队伍起到了积极作用。这项

　制度的实施，使任职年限较长的基层公务员职级和待遇得到提高，受到了广大基层机关公务员的关注和肯定。据统计，制度实施以来，有 100 多万名基层公务员晋升了职级。

　通过对县以下机关公务员职务与职级并行制度实施两年以来的调研发现，制度实施在取得成效同时，仍然存在一些问题需要解决。

　一是这一政策对改善基层公务员晋升和待遇状况力度不够。县以下机关公务员群体庞大，长期受行政编制、领导职数和机构规格限制，多年得不到职务晋升和工资待遇提高的公务员数量众多；通过职级并行制度获得晋升的数量有限，绝大部分基层公务员仍然面临职级和待遇偏低的问题。调研发现，县以下机关公务员普遍反映，职务与职级并行晋升条件过于苛刻，任职年限要求过长，符合条件的基层公务员数量有限，仍然有较大部分公务员享受不到这一政策“红利”，甚至在对政策存有较高心理预期下出现了“失望”和“失落”情绪。

　二是政策实施在取得正向激励效应的同时也产生了一定的“鞭打快牛”的负效应。职务与职级并行目标是解决部分任职年限较长的基层公务员职级晋升和工资待遇问题，提高这部分基层公务员的激励水平，但在实现这一目标的同时，又产生了新的问题。一方面，按照职级并行政策新晋升职级的基层公务员与原来拥有领导职务的公务员处于相同职级和待遇水平，这对承担更多责任的领导职务公务员构成冲击，甚至出现了部分领导职务公务员转任非领导职务的倾向；另一方面，新晋升职级享受相应工资待遇的公务员，仅仅解决了工资待遇，不能享受该职级的职务待遇和承担更高一级的管理责任，也不满足，甚至部分基层公务员晋升职级后混日子，不思进取，成为“养老团”，这就背离了制度设计的初衷。

　三是制度设计上统筹配套还不够完善。基层公务员管理是一个复杂的系统工程，基层县乡机关“混岗混编”现象极为普遍，公务员管理改革必然涉及机关与事业单位之间的协调平衡，公务员职务与职级并行“单打独斗”将会打破基层机关现有的利益平衡，也会带来事业编干部的利益诉求，产生新的“不稳定”因素。此外，落实职级并行待遇，还需要地方财力支持保障，有的贫困地区还面临地方财政难以兑现职级待遇的“窘境”；而职级并行制度中明确了年度考核优秀可以缩短职级晋升的任职年限，导致县乡机关对考核优秀的“争夺”，这一问题也须通过完善考核制度加以解决。

　3. 地市以上机关公务员职务与职级并行实施进展

　覆盖全部机关和综合管理类公务员的职务与职级并行制度试点于 2016 年 12 月 25 日开始启动。试点范围包括 4 个中央部门，分别是教育部、国家质量监督检验检疫总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局本级机关；4 个省市机关，分别是山东省、四川省、天津市、湖北省省（市）级机关及青岛市、潍坊市，绵阳市、内江市，天津和平区、西青区，宜昌市、襄

　阳市各级机关。改革的核心是调整适用公务员法关于非领导职务管理的有关规定，改非领导职务为新的职级序列，并改变原有的非领导职务职数确定依据和比例，从而在更大范围内实现职务与职级并行，职级与待遇挂钩。

　县以下机关公务员职务与职级并行是保持现有的领导职务和非领导职务晋升制度不变，依据任职年限和级别晋升职级，通过职级晋升提高待遇，这是在现有的公务员法框架下实施的；涵盖地市以上机关的公务员职务与职级并行是对现行的公务员法关于非领导职务制度进行突破，改非领导职务为职级，并改变原有的非领导职务根据领导职务一定比例核定办法，以公务员编制数为基数，并区分不同层级机关核定比例设置职级。

　在与公务员分类管理改革的衔接上，县以下机关公务员职务与职级并行制度提出了专业技术类、行政执法类等类别公务员职务与职级并行制度办法另行制定；普适性公务员职务与职级并行制度试点则明确仅适用于综合管理类公务员的制度，仍然面临分类管理改革后的类别公务员职级设置以及与综合管理类公务员职级的对应衔接问题。

　三

　公务员职务与职级并行政策建议

　公务员职务与职级并行制度是公务员管理制度的重要组成部分，是确定公务员工资待遇的重要依据。在县以下机关职务与职级并行制度实施基础上，结合地市以上机关公务员职务与职级并行制度试点情况，在公务员分类管理改革的新形势下，进一步提高职务与职级并行制度的科学化、规范化，既是完善公务员制度的重要内容，也是提高公务员管理科学化水平的必然要求，为此，提出以下几点建议。

　1. 要科学核定和设置不同层级机关职级并 行的职数与比例范围，这是职务与职级并行中的重点与核心

　建立完善有中国特色的公务员制度，要求对长期形成的、传统的干部人事管理制度进行改革突破，区分不同层级机关及其具体管理实际需求，在建立统一的公务员制度的同时，就具体管理事项适度下放管理权限并进行差异化管理。就职级设置而言，不同层级机关面临不同的管理情境。以副科级为例，在县乡机关需要纳入领导职数管理，而在中央机关则属一般工作人员，因此不宜从中央层面将全国省市范围、五级机关职级比例“一刀切”，避免由中央统得过死而带来的制度僵化现象。

　2. 要建立科学的职级晋升管理 办法并明确相关职级待遇

　职级并行制度设计的初衷是解决公务员千军万马过“独木桥”式的通过职务晋升才能提高待遇...

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