基层金融机构内部控制问题研究

近年来，随着金融改革不断深入，引起了金融机构内部控制这一金融运行的微观基础发生了较大变化，尤其是基层金融机构内部控制呈现“机制功能弱化”，隐藏着巨大的金融风险。同时，我国已经加入世界贸易组织，金融机构面临的竞争形势更加严峻，各种金融风险渐已显现，现有的金融内部控制机制尚不能完全适应防范、化解金融风险的需要。为此，必须强化内部控制机制，重新构建科学、有效的内部控制机制，增强金融机构内部控制效果，这对于防范金融风险具有重要的现实意义。

一、健全基层金融机构内部控制机制的必要性

金融机构内部控制作为对金融业务进程进行环环相扣、监督制约的动态控制机制，对防范和化解各种金融风险都发挥着重要作用。一是有利于正确贯彻执行国家各个时期方针政策、法律法规以及中央银行监管的规章，使金融机构经营不偏离方向，减少金融机构经营风险；二是有利于防止金融资产流失，确保金融资产安全、完整与增值；三是有利于实现金融业务操作的规范化、科学化和程序化，有效抵制来自各方面干扰性因素的影响，提高金融工作效率，增强金融业务运作的透明度；四是有利于金融机构及时发现自身问题的症结并及时采取措施给予纠正，将金融风险有效控制在合理的预期范围内；五是有利于明确金融机构内部各职能部门及其员工的职责范围，实行金融决策、具体执行、事后监督三方分离，增强金融机构自我约束、自律管理的能力，减少金融管理风险；六是有利于严格执行各项规章制度，堵塞金融业务漏洞，不给金融犯罪分子可乘之机，以达到防范金融风险的目的。总之，面对此起彼伏、肆意冲击的金融风险，只有积极稳妥地建立、健全金融机构内部控制机制，才能有效地防范金融风险。

二、基层金融机构内部控制现状及成因

内部控制机制作为基层金融机构对各职能部门及其工作人员，从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施与程序。在防范经营风险，维护资金安全，确保稳健经营中起着不可替代的作用。近年来，各基层金融机构在强化内控控制机制方面进行了不懈的努力和探索，健全了内部控制机制体系，但由于受多种不良因素影响，内部控制机制还存在诸多不容忽视的问题，具体表现在以下几方面：

（一）思想教育薄弱，工作不到位。随着金融业的蓬勃发展，银行业间的竞争日趋激烈，为了扩大生存空间，提高经济效益，基层金融机构“重业务发展，轻思想教育”现象日益明显，忽视对干部职工的职业道德和遵纪守法教育，“两手抓，两手都要硬”的工作方针没有落到实处，思想教育工作流于形式，放松了对干部职工的世界观、人生观、价值观的改造。从近年来基层金融机构所发生的违法违纪案件分析可以看出，犯罪分子往往是放松了学习和思想上的改造，在资产阶级腐朽思想的侵蚀下，政治信念发生了动摇，一味追求金钱，追求享乐，私欲膨胀，人生观、价值观被扭曲，直至见利忘义，以身试法。如农行冠县支行袁葆华金融诈骗案即为典型一例。冠县斜店农业银行所曾是农行冠县支行的一面旗帜，经营业绩多年居于全县农业银行所之首，在突出经营业绩的掩盖下，有关领导放松了对该所主任袁葆华思想品德、人生价值观等方面的教育。袁某利用职务之便，大肆开具假存单，于济南、济宁等地套取银行信贷资金，然后高息放贷，赚取高额利息之差，从中谋取非正当利益，之后大肆挥霍，最终走向犯罪的深渊。

（二）内控意识薄弱。目前，基层金融机构对内部控制缺乏系统性认识，错误地认为建立健全内部控制机制就是建章立制，有了规章制度就有了内部控制机制，忽视了内部控制是一种业务过程中环环相扣的动态监督机制。更有甚者将内部控制与业务发展对立起来，认为内部控制禁锢思想、束缚手脚，影响金融业务发展，于是有意无意地突破内部控制的限制，盲目开展各项业务活动，参与无序竞争，从事违规经营。

（三）有章不循，制度不落实。金融系统的违规违法事件，虽然有犯罪分子自身放松思想改造等方面的原因，但内部控制制度失控和职能部门监管不严是使犯罪分子屡屡得逞的主要原因，尤其是各业务岗位之间责任不明，相互监督、相互制约机制形同虚设，部分从业人员对待工作敷衍了事，使各项内控制度得不到落实。如某县中行信用卡业务部会计韩某挪用银行巨额资金案件，就是因为犯罪分子利用内部控制的失控，在长达一年多的时间里，采取制作假传票，总记总帐不记分户帐，协助他人恶意透支等手段，先后挪用银行资金28笔，金额高达206万多元，给国家财产造成了巨大损失。

（四）内部控制目的不明确。一些基层金融机构贯彻执行内部控制措施，不是为了防范化解金融风险、堵塞漏洞、杜绝违规违法行为发生，而是为了装潢门面，做给别人看，应付上级行检查的。日常工作中，不能拿出时间和精力检查内部控制落实情况，不积极自觉履行内部控制制度，每逢内部控制检查来临，大肆舞弊，欲盖弥彰，抓紧时间补办内部控制手续，甚至在空白的检查记录上签字，检查内容由经办人员填写等。

（五）处罚措施乏力。尽管各金融机构不同程度地制定了一些相关的内控制度，也取得了一定成效，但责任事故和经济案件仍不时发生，其主要原因是正面要求多，寄希望于人们责任意识的增强和思想觉悟的提高，对越权行事、违规操作及弄虚作假者没有具体而强有力的处罚措施，处理问题往往批评教育多，或罚款了事，使一些人在执行内控制度上始终缺乏紧迫感、危机感，更使一些人挺而走险，走上犯罪的道路。

三、改革新形势下，基层金融机构内部控制薄弱，容易形成新的金融风险源，削弱了基层金融机构的竞争力。

近年来，随着金融体制改革的不断深入，引起金融机构内部控制发生了较大变化，主要表现在：一是基层金融机构的机构撤并、人员买断与内退等各项金融改革措施逐渐出台，引起各方利益的变化，容易产生新的风险源；二是目前正处于改革过渡期，金融机构新旧体制处于前后衔接时期，基层金融机构内部往往是一个人员兼职数个岗位；三是改革利益分配不平衡，引发各种利益矛盾，常常使基层金融机构内部控制流于形式；四是外资银行的涌入，基层金融机构面临的竞争形势将更加严峻。上述综合因素导致基层金融机构内部控制机能弱化，基层金融机构的金融风险不断涌现，削弱了基层金融机构的竞争能力。为此，研究基层金融机构内部控制问题，对于防范金融风险具有重要的现实意义。

（一）内部控制机制薄弱形成道德风险

金融机构的内部控制是一种自律行为，它是指金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对金融风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程的运行机制。然而，基层金融机构内部控制机制运作中，“重事后监督、轻事前事中风险防范”，“重经营、轻管理”的思想倾向比较严重，忽视了对可能产生的风险隐患进行防范和分析。更为值得注意的是，近年来，部分基层金融机构为加强所谓“金融服务”而抛弃了内部控制机制。时间久已，容易形成金融机构的道德风险。

（二）内控机制建设带有明显的“亡羊补牢”性质，缺乏金融创新业务控制的前瞻性

我国现已加入世界贸易组织，国内金融业务与国际金融迅速接轨，加上现代科技手段的引入，进一步促进了金融业务的创新，原有的传统内部控制监督制约机制已不能适应新兴业务特别是金融创新业务的需要，而相应的新兴业务内部控制措施没有及时加以配套，容易形成内部控制领域的盲点。同时，部分基层金融机构现有的内部控制机制，无论是管理方式、设计内容还是运作效能都带有明显的滞后性与补救性。主要表现在：有的内控制度已经不适应业务营运需要，特别是新办业务，原有的制度不足以覆盖所有的风险源，急需完善充实；管理监控制度明显滞后，有的先办业务，后建立内控制度，甚至长期没有相应的规章制度，往往待出现风险后，再以“血的教训与巨额金融资产的损失”为代价，做“亡羊补牢”式的补充完善工作。在对金融创新业务风险的防范方面，内控机制建设呈现出明显的时间滞后性与机制效能滞后性。

（三）内部控制机制“控人”与“用人”存在着误区

金融机构内部控制中的决策、执行与监督都是人的行为，人员内部控制认识与道德品质的好坏直接影响着金融机构内部控制机制运行效果。部分基层金融机构人员综合素质相对较低，对金融机构内部控制缺乏系统性认识，在内部控制机制执行过程中，“控人”失度与“用人”失察并存，大大降低了金融机构内部控制效果。如部分基层金融机构在内部控制执行中，往往采用“重罚”等“控人”形式来达到内部控制防范金融风险的目的，但结果往往适得其反。如部分金融机构在信贷风险控制中，采用严厉的“追究第一责任人”制度，即风险一旦形成，信贷第一责任人将面临被开除公职的危险，致使信贷人员谈贷色变，影响了信贷业务的正常开展。另一方面，面对日趋激烈的金融竞争形势，基层金融机构对一线负责人的任命和测评、一线业务员的录用和考核，往往把社会关系或揽存量作为任用的重要依据，而疏于对道德品质的考察，这就为一些品行不端者趁机把持关键岗位提供了可能，给业务经营带来了巨大的金融风险。

（四）内部监督流于形式，导致监督效能低下

金融机构内部监督部门是对各岗位、部门业务工作进行全面监督与反馈的最后屏障。内部控制运作中的所有问题、差错、隐患均在此发现。但从运行情况看,现行的基层金融机构内部监督部门，既要接受机构主管的领导，又要监督机构主管的工作。尽管基层金融机构普遍建立了内部控制监督制约机构与规章制度，但个别金融机构领导人特别是基层领导人游离于内部控制监督之外，隐含着较大的风险隐患。在上级重业绩考核与本单位领导的双重压力下，金融机构内部监督部门往往不敢严格履行监督职责，对审查出的问题更不敢上报，这种自己监督自己的行为，由于缺乏独立性和权威性，大大降低了内部控制监督的效能。

四、强化基层金融机构内部控制的对策建议

对于基层金融机构内控管理机制方面存在的问题，应当引起重视。正确的做法是，正视这些问题，县级人民银行和金融机构都要从维护本辖区金融体系稳健发展的高度出发，共同采取积极有力的措施，逐步加以克服解决。

(一)加强思想教育，增强遵纪守法意识。深入开展思想教育和法律培训工作，利用典型案例，使干部职工看到多少蛇吞大象心不足者纷纷落马沦为阶下囚，以警世启蒙，引以为戒，从而树立起干部职工遵纪守法、敬业爱岗、恪尽职守的精神，增强遵纪守法意识和自觉地遵守内部规章制度。还要教育干部职工珍惜幸福的家庭和美好的生活，提高“免疫力”，以严格的制度来约束自己的行为。在加强教育的同时，各级领导要多与干部职工交流，掌握思想动态，做好转化工作，使之牢固树立依法办事、依法经营的思想，克服有法不依、有章不循的不良倾向。

(二)正确灌输，提高对内控机制的认识。正确认识内控机制的重要性是建立健全内控机制的根本保证，基层金融机构各级领导要认真组织员工学习《加强金融机构内部控制的指导原则》，通过学习，纠正对内控机制的对立思想和片面认识，使大家认识到内控机制的重要性，并把自己的行为与内控管理融为一体，从而提高员工遵章守纪的自觉性和加强内控建设的积极性。

三、强化管理，确保内控制度落实。为了保证内控制度的严格执行，必须要加强内部管理。一是各金融机构在开展业务时，必须严格按照《指导原则》以及相关的“岗位手册”和“业务指导”规定程序操作，不准许反程序操作或省略程序运作，要避免任何人独立完成一个交易活动的全过程而不受到监控和制约。二是充分发挥监管、纪检、监察等职能部门防范风险的效能。这些部门要具有相对的独立性和权威性，通过他们可以对本系统的内部控制制度和管理层的权力制衡机制的执行情况进行全面监督。三是确立科学严格的业务考核制度，制定合理可行的考核办法，量化指标，讲求实效，完善奖优罚劣的激励机制。四是加强对要害部门和重要岗位的制约和监督，必须严格实行重要业务岗位的干部轮换和离任稽核制度。总之，在严密的内控管理机制下，每一个部门和职务，每一项工作和程序，每一个环节和步骤都严格按照规章制度执行，从而真正树立起金融系统“三铁”信誉。

四、采取措施，加强内控制度建设。积极清理整顿现有的内控制度，按照金融法规和《加强金融机构内部控制的指导原则》的要求，对各项内控控制制度和业务规章、机构和岗位设置、决策和管理议事规则及操作程序进行一次全面检查，找出问题和漏洞，在此基础上，该建立的建立、该完善的完善。各基层金融机构在制定、完善内控制度时，要注意适应性、有效性、协调性，不能盲目地采用其行的工作方法，而应根据自身的条件和特点，采用相适应的内部控制制度，制度不能过于复杂和烦琐，以致难于执行，也不能过于粗糙和简单，缺乏严密性和制约性，要具有明确的目标，衔接的体系和预期要达到的目的。此外，还应制定出防止系统失控的管理控制措施，从而形成一套环环相扣、科学严密的内部控制体系。

五、强化责任追究制。从实践效果看，“一级抓一级，层层抓落实”的内控责任制模式值得推广。其主要的做法是：明确各部门、各岗位和下属分支机构的内控职责。一级对一级负责，各相关人员必须切实履行所负职责，杜绝经济案件及差错事故的发生，防范与化解金融风险。对越权行事、违规操作及弄虚作假的，即使不出问题也要一查到底，坚决追究责任；如果造成资金损失，要追究经济和行政责任，甚至刑事责任，从而增强执行内控制度的紧迫感、危机感。

六、县级人民银行要做好基层金融机构内控建设的指导和监督。县级人行要采取多种形式，对基层金融机构负责人就内部控制的内容和要求进行培训，使其增强防范和化解金融风险的意识和能力。同时，要全面评价金融机构内部控制的总体有效性。对金融机构内部控制环节上存在的问题和漏洞，有针对性地提出解决办法和措施。要进一步加强对金融机构内部稽核工作的检查和监督，基层人行实施监管时，要将被监管单位内部稽核工作的开展情况作为监管的内容，对于内部稽核工作开展不力的金融机构，要加大监管和处罚力度。基层金融机构在内部控制机制中存在的各种问题，若不及时加以解决，将直接影响金融机构经营目标的实现，甚至影响其生存。为此，基层人民银行及各金融机构要正视问题的存在，找出问题的症结，从维护辖区金融稳健发展的高度出发，以创建金融安全区为契机，采取积极有效措施，逐步加以解决，增强利用内部控制机制防范风险的能力,完善金融内部控制体系，防范金融风险源的产生。

七、转变观念，重新构建金融机构内部控制机制

金融从业人员，尤其是高级管理人员，要转变传统的内部控制观念，深刻认知“内部控制机制”范畴，改变过去“重事后、轻事前、事中”的内部控制做法，重新构建全方位的内部控制机制。将内部控制建设作为一项重要的基础工作来抓，按照防范和化解金融风险的要求，对现行的各项内部控制机制进行全面、系统、科学的整理、修改和充实，提高内部控制机制的效能。

八、提高金融从业人员内部控制意识，增强“人控”观念，提高“用人”水平

所谓“人控”，就是金融从业人员的自我控制观念与能力。加强内部控制队伍建设，提高金融从业人员内部控制能力，关键在于增强“人控”观念。要加强对金融从业人员的“爱岗敬业”教育，增强金融从业人员的内部控制意识，使他们能够自觉执行各项内部控制制度，从严约束自己的行为，从而达到直接控制的目的。在人员任用方面，要做到“知人善任”，提高“用人”水平。管理职能部门要配备政治思想素质较高，又具有一定理论水平和丰富实践经验的人才，同时，要不断提高其自身的业务知识和业务技能，适时更新知识结构，使之与不断发展的金融业务需要相适应，这是保证内部控制机制得以畅通运行的重要基础。

九、基层金融机构内部控制监督职能部门应单独“分离”

现行体制下，由于内部监督机制不合理，金融机构要走出“自己监督自己”的逻辑怪圈是不可能的，只有将基层金融机构的内部控制监督职能单独“分离”，赋予内部控制监督部门高度的工作独立性和权威性，实现内部控制系统的三权制衡，使监督者只对上级行负责，而与本级决策者、执行者完全分离，才能真正加强内部控制监督职能，完善监督检查、审计手段，从而起到监督控制与防范金融风险的作用。

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