建设新农村:小县域怎样玩大战略？

建设社会主义新农村关键在于抓好县域经济

党中央提出建设社会主义新农村，是在深刻分析国内外形势基础上的重大决策，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，是一项惠及我国8亿多农村人口的民心工程。

县域是农村地区基本行政单元和经济实体，县域经济的状况是农村生产发展的集中反映。《广东省“十一五”规划纲要》已明确提出，把城市与农村的经济发展有机结合起来，大力发展县域经济，增强县域经济实力。只有发展壮大县域经济，才能更好地实现以城带乡、以工促农，才能为新农村建设提供物质保障，建设社会主义新农村的关键是抓好县域经济。

将镇纳入新农村建设的范围

要建设社会主义新农村，必须首先把“农村”的概念弄清楚。农村是相对于城市而言的，因此要弄清农村的概念，首先要明确城市的定义。

依照1989年国家颁布的《中华人民共和国城市规划法》，城市是指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇。也就是说城市包括设市城市和建制镇。然而我国的市、镇建制标准经历了多次变动，没有统一和明确的标准。对于设市的标准，1955年公布的标准基本上是聚居人口10万人以上的城镇可以设市；1983年、1986年和1993年又进行了调整；1993年的设市标准分为设立县级市的标准和设立地级市的标准，综合了人口规模、人口密度、城市功能和非农产业发达程度等多方面的因素，其中设立县级市的最低人口标准是非农业人口8万人。而对于设镇的标准，1955年和1963年都公布过不同的标准，现行的设镇标准是1984年颁布的。现行标准规定2万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，或者总人口2万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，可以撤乡建镇；县政府所在地均应设镇的建制。

按照上述规定，行政意义上的农村则应是人口尚不足以设镇的地域，包括集镇和村庄。集镇是乡村一定区域内经济、文化、科技、服务的中心，具有一定规模的文化、教育、福利、服务设施，是农工商综合发展的综合体，绝大多数是乡人民政府所在地。村庄分中心村和基层村两个层次，中心村一般是村民委员会所在地，除是农民聚居和从事农副业生产的基地外，还设有农民日常生活必需的公共服务设施，为本村和所属基层村服务；而基层村除住宅和生产性设施外，一般没有其他公共服务设施。

行政意义上的一个农村地域十分狭小，一般地域相邻的几个村同属一个镇管辖。在新农村的建设中，如果我们仅把目光放在行政意义上的农村孤立地考虑其发展、规划和建设，必然会缺乏区域统筹，造成村与村之间的重复建设。因此应把镇也纳入到新农村建设的范围里来。虽然《城市规划法》将建制镇作为城市范畴，但它与城市还是有着一定区别的，它介于城市和农村之间，是联系城乡的桥梁和纽带。因此，我们认为社会主义新农村建设中的农村概念应超越行政概念，将建制镇也纳入新农村建设的范畴；即农村是一个区域概念，是包括村社、集镇和建制镇在内的县域(包括整县立市、整区立市)范围，称农村区域。

在农村区域内存在经济、社会、资源、环境诸要素，是由人与自然环境和社会环境组成的开放型复合生态-经济系统。在这个系统内有经济基础，也有上层建筑；有物质性的，也有非物质性的。“三农”问题和经济社会发展中的很多问题都集中在其中，事关8亿多人口的生存、生活和生产问题，事关国家和民族的稳定和发展大局，真可谓“小县域，大战略”。

建设新农村关键：发展县域生产力

县域是农村地区基本行政单元和经济实体，建设新农村关键是抓好县域经济，即发展县域生产力，这是基础和前提。发展县域经济的切入点是工业，包括外来工业企业和当地农副产品加工业。工业发展的突破口在乡镇，尤其是县域中心镇和县内重点镇。工业发展了，就可以为当地农民提供就近务工的机会，这是最直接给农民带来实惠的有效做法。农民的收入增加了，生活水平提高了，改造村庄环境的意识也自然增强了，对各类基础设施和公共服务设施建设的迫切性、积极性也提高了；为了适应务工就业的需要，学习相关文化科技知识的自觉性和目的性也提高了。

据我们对不同类型县域，尤其是对我国中部地区县域农村情况的调查发现，目前绝大多数农村的农民收入水平都很低，基本经济来源主要是靠子女不远万里外出打工收入维持家庭生活，除少数靠近城镇的村民外，绝大多数农民目前首位考虑的重点是如何解决生活问题、子女上学问题，很少或根本无能为力考虑如何改善村容村貌、搞公益设施和基础设施。有些村前些年通过上级有关部门对口扶贫或干部挂职，搞了些基础设施和公益设施，如修水泥村道或乡道、办文化站等，奈因农村集体经济基础太薄弱，拿不出资金来管理和维护，公益设施名存实亡。没过几年，水泥路就变成了沙土路，沙土路又变回“天晴一把刀，下雨一团糟”的泥巴路。这就说明，新农村建设的关键是农村和农民经济发展。通过抓工业，促进县域经济发展，才有可能拿出资金配合国家搞农村基本建设，发展路、水、电、气和科、教、医等设施，农民收入提高了，才有能力消费和共享这些公益设施。农民素质的提高，农村基础设施的建设，回过头来又可促进县域经济发展。上下之间两种积极性、两种动力有机结合，党和国家的良好愿望和宏伟目标与农民的期望和农村的现实结合，促进城乡之间良性循环、和谐发展的可持续发展局面，只有这样才能从根本上解决“三农”问题。

发展县域经济首先要有明确的区域定位和产业定位，要抓住主导产业和特色产业，抓准区域经济增长点和经济重心区域，这是国内外许多国家和地区的成功经验，也是我们多年来研究的重点和深刻体会。如何根据县内的资源和初级农产品的特点，瞄准国内外市场，选准发展节点，营造发展环境，全力招商，引进多种所有制形式的工业企业，发展具有市场竞争优势的产品，是县内领导班子执政为民的主要任务。

新农村建设要坚持规划先行

新农村建设是个复杂的系统工程，要有个全面的观点、长远的观点和可持续发展的观点；既要有个明确的发展战略目标，又要立足当前实际；既要从全面着眼，又要因地制宜，分类指导，分步实施。建设新农村，要做的事情很多，笔者认为当前要做的重要工作是搞好农村区域发展研究和规划。

要运用发展、城乡协调发展和以广大农民群众的利益为出发点的可持续发展战略理念，把县域作为一个整体，进行综合研究、统筹规划、合理布局。在摸清制约县域发展的主导因素基础上，根据县内外的资源、环境条件特点，制定相应的经济社会发展战略方向、目标、任务、模式、重点、突破口以及措施和对策。目的在于为县领导提供一个科学的发展思路和科学决策依据。大量的实践证明，这一步对于一个区域，尤其是启动发展阶段的区域，实现快速、健康、有序、协调、持续发展是极其重要的基础工作。

在总体战略的指导下，对全县范围内经济社会发展和资源环境开发利用与保护进行统筹规划和布局。规划首先要把县域作为一个整体，以解决“三农”问题为切入点，按照经济发展、城乡统筹、空间协调、资源节约、环境友好、社会和谐的战略目标要求，对县域内产业、经济、社会、城镇体系、土地、环保、基础设施、服务设施等进行专项发展规划和各项协调发展规划与布局，既注重精神文明和物质文明建设，又注重经济与资源环境双重效应的协调发展。该层面的规划为县领导和县各相关主管部门提供建设与管理的科学决策依据。

 在如上规划指引下，按照城乡统筹和建设社会主义新农村的要求，开展镇域发展规划和镇区总体规划。中心镇是产业集聚的主要节点，也是吸纳农村剩余劳动力和转移农村人口的重要基地。建设新农村不要忘记乡村城镇化这个社会发展趋势，因此开展中心镇规划和建设，从一开始就要清醒地将其作为解决“三农”问题、统筹城乡发展的着力点，作为实现乡村城镇化、农业和农村区域现代化的载体，重视产业、经济和人口集聚。按照“今日中心镇，明日小城市”的目标，规划和配套各类市政基础设施和公共服务设施，立足于营造一个比较理想的生产、创业环境和舒适、和谐的生活居住环境，增强其在区域中的吸引力和凝聚力。中心镇的规划建设要注意合理、节约、集约利用资源，要加强环境保护和生态环境建设，要注意保护和弘扬城镇风貌和文化特色。

乡村居民点建设属于第三个层面的规划。该层面的规划既要注意当地的实际，又要与上层面的规划相衔接，在上层面规划目标基础上，因村制宜，搞好乡村控制性详细规划和近期建设规划。

综上所述，新农村建设规划要从区域发展研究入手，规划设计与县域发展规划、城镇总体规划相衔接，从而实现城乡协调，区域和城镇、乡村有序、协调、持续发展。 (作者系中山大学规划设计研究院院长、教授、博导)

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