引发群众三访势头蔓延的主要原因分析和对策

引发群众“三访”势头蔓延的主要原因分析和对策
   最近，根据区委领导要求，我们对2003年以来，辖区群众“三访”情况进行了调查研究，通过召开不同层次的座谈会、走访相关的职能部门、查阅有关的文件和资料，对引发群众“三访”的主要原因和对策进行了认真分析。通过调查，我们认为，虽然近年来，在区委、区政府的重视下，在各级、各部门的共同努力下，信访渠道逐步畅通，信访秩序逐步规范，信访中反映的大部分矛盾纠纷得到了及时调处。对已经发生的群体访、越级访、重复访问题，经过艰苦细致的工作，不少问题得到了解决或缓解。但是随着我区开发建设步子的加快，人民内部矛盾和深层次的社会矛盾日益突现，群众“三访”形势依然十分严峻，“三访”问题不仅牵制了各级党政领导、职能部门大量精力，而且对我区的政治形象，投资环境和发展进程都造成了负面影响，遏制“三访”势头已经成为维护社会稳定，建设“平安江北”一项主要任务。对此，不能不引起高度重视。

一、基本情况

2003年至2004年6月，全区信访部门共受理群众来信来访3966件（人）次，其中集体上访达185批，3743人次（上访市级72批1844人次；省级8批352人次）；今年上半年，进京上访5批8人次；重复上访59批，1400人次。引发群众“三访”主要事由有以下几类：①因城市建设，房屋拆迁问题引发上访16批,249人次；②因农村审批建房，违章建筑等问题引发上访21批，399人次；③因土地征用补偿款分配问题引发上访57批,1097人次；④股份制改革引发上访1批,15人次；⑤村级政务财务引发上访35批,943人次；⑥劳动社会保障、工资福利等引发上访30批，598人次；⑦企业转制问题引发上访13批,206人次；⑧反映其他问题引发上访12批，236人次。在集体访、重复访、越级访中有的已演变成为群体性事件，属违规违法上访。基本特征是：问题的复杂性，人数的众多性，措词的激烈性，行为的过激性，问题解决的反复性。

二、“三访”问题原因分析

群众“三访”问题的发生是当前经济和社会处于变革过程中各种现实矛盾、社会问题和体制政策缺陷的综合反映。产生的原因极其复杂，既有历史原因，政策原因，利益原因，也有处理方法不当的原因；既有群众要求合理的一面，也有群众对党和国家政策不了解，不理解的一面；既有基层干部管理方式落后，处理问题作风简单粗暴的一面，也有群众要求过高，不顾大局的一面。经过调查综合分析，除了客观原因以外，主观上少数领导干部、基层组织，执政为民，依法行政，民主决策的意识淡薄，工作不深入，不到位、不及时处理等是导致群众“三访”蔓延势头得不到遏制的十分重要原因。从主观角度看，我们认为引发群众“三访”的原因主要有以下几个方面：

1、政策问题。每项政策和措施出台都涉及到许多人的切身利益，由于政策存在阶段性，有一个与原有政策衔接的过程，加之在执行过程中随意改变出现先紧后松，在时间上前后标准不统一，区域之间执行不一致，群众通过纵横比较，认为不公平，不合理，从而产生强烈不满。一是决策失误。有的具体政策不一致，使群众抓住不放就群体上访。某镇的“大寨田”征用款可以分发给村民，而周边的镇村同样的情况不能分发，引起群众的不满越级上访。又如去年五月中马街道板桥等地块拆迁改造，成套住房的拆迁可以提高补偿标准，而非成套房仍按拆迁原标准赔偿，非成套住户对拆迁补偿价有异议，多次集体上访市政府，要求提高非成套房拆迁赔偿标准；二是某些政策弹性施行变样。同样是土地征用，先执行较低征地标准，群众有意见，一闹，就提高标准补偿，虽然两者均在政策的弹性范围之内，但容易使人产生一种误解，认为“多闹可以多得利”。在城市房屋拆迁中一些“钉子”户往往是最大的得益者。使得群众对政策抱有一种怀疑的态度，逐步发展下去就是对政府失去基本的信赖，这样就容易把政府推向群众的对立面。三是政策出台宣传不力。事关群众切身利益的政策出台缺乏广泛的宣传和解释，透明度不高，有的只有村里少数几个人知道。政府的出发点是为群众解决实际问题，由于缺乏宣传、解释，群众对政府的政策不了解，不理解，加上一些基层干部处理问题方法简单，缺乏耐心细致的工作，导致一些矛盾激化。如某镇一个村的数十名村民因对市经济适用房建设工程征用土地的政策、劳力安置费分配方案不理解，到村反映。面对村民集体来访，村干部既未宣传政策耐心解释，又没有及时报告上级，也没有在村两委会班子中商量处置办法，而是简单回绝群众咨询，在得知部分群众要去堵路阻碍工程施工时，有的村干部甚至还说“让他们去闹好了”，致使矛盾激化，引发上百人堵塞道路施工6天的群体性事件，经济损失上百万，后来周边镇村也纷纷仿效，造成了极坏的影响。

2、依法行政问题。有的单位和部门不能正确处理对人民群众负责和对领导机关负责的关系。在处理问题时，不从实际出发，不考虑群众的切身利益，所做的决定违背大多数群众的意愿。比如在征用开发用地时急于求成，不依法征地，征用手续不齐全。在规划控制上有的仅凭电话告知或通知就冻结大量的农村土地，一冻就是几年甚至十几年。一些住房困难的农户孩子到了结婚年龄要建房，但宅基地因为规划冻结得不到批准。有关职能部门又没有出台相关的政策加以疏导，这种光堵不疏的做法，引起群众的不满。政府机关在处理一些集体性上访事件存在花钱买稳定的做法。而且“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，未把它纳入法律途径来解决问题，更加强化了群众对信访的热衷。信访是一种补充手段，司法才是真正有效的救济。应该将矛盾纠纷引入到法制渠道。

3、干部的诚信问题。农村基层组织自律不严，诚信不够，损害群众利益的行为时有发生。从调查情况看，所有涉及土地使用权流转、土地征用、集体性收益分配的群体性事件，绝大部分均是由于基层组织违规操作，滥用职权或工作作风、工作方式不当，损害了农民的权利和财产权益引起的。有些对已经做出决策的事情抓而不紧，抓而不实。有的碰到矛盾、问题和困难就绕道走，在群众中缺乏信任感。如某镇一村区工作组入村搞试点时，已明确承诺2004年3月份进行股份制试点，镇里有关领导也提醒过主要领导，时间已到，此事又没有向村民做出任何解释，不了了之，引起群众强烈不满。

4、党政机关领导问题。①工作中的失误和漏洞。对容易形成集体上访的苗头，缺乏调查和分析，心中无数，因而失去预见性和主动性。有时信息不灵，也酿成了集体上访。有些部门还存在严重的官僚主义作风，对初发性集体上访不及时处理，甚至相互扯皮，结果造成更大规模的集体上访事件。②有些干部的服务意识不强，群众反映的问题一而再再而三得不到解决，互相推诿，解决问题时有畏难情绪，不敢狠抓落实，一抓到底，以致久拖不决，直至矛盾激化。③身在基层心不在基层，缺乏群众观念。工作浮在面上，深不下去，很少倾听群众呼声，体察群众情绪，不善于做群众工作。对找上门来办事的群众，也是态度生硬、表情冷漠、缺乏热情、应付了事。④条块不够协调。强调分级负责、属地管理，而协调、配合不够，答复不一，甚至相互推诿。有的对群众关心的热点、难点问题缺乏敏感性，熟视无睹，使其发展激化。

5、基层基础问题。农村基层组织自身建设薄弱，如有的在村级班子配备上用人不当；有的对基层党组织缺乏应有的教育监督，个别党支部书记党性原则不强，存在着贪污受贿等问题。有的村几任支部书记因受贿，被司法机关追究刑事责任，有的因经济问题被纪委“双规”。虽然出现问题的村党组织负有直接责任，但，相关的上级党组织履行职能不到位或不当也是重要原因。情况不明，信息不灵，不求甚解，缺乏预见性，造成工作被动，代价昂贵。某镇一村不顾土地管理法和省土地管理实施办法及原有的土地补偿金使用政策的规定，屈从于部分村民群众的压力，以村民代表会议的名义，一夜之间将村集体所有的部分土地征用补偿款以一户2万私分给村民，村里没有一名党员、村干部来政府反映情况。

6、有些行政执法部门存在作为不到位的现象。农村违章建筑乱搭建的现象比较普遍，已形成热点、难点问题，群众反映强烈，究其原因：一是外来人员大量涌入导致住房需求增加，受利益的驱使，一些村民擅自搭建房屋出租增加收入；二是由于受城市规划的控制，符合建房的农户得不到批准，导致违法建房；三是执法手段单一，政府有关职能部门缺少行之有效的办法。一些地方之所以出现违章搭建现象，固然与违法者自私自利、法制观念淡薄等原因有关，但与一些基层政府、执法部门多一事不如少一事的“明哲保身”心态，以及相互推诿、躲避问题的工作作风也有着一定的因果关系。由于少数核心人物幕后煽动串联组织后导致集体上访，有的想利用各种形式造成社会影响给有关方面施加压力；有的因宗族、宗派势力关系，借村两委会换届问题、村级财务问题进行煽风点火。由于“法不责众”等心理因素的影响，部分上访群众发生过激的言论和行为，制造事端，冲击政府机关，到重要场所静坐，严重干扰政府机关办公秩序等，企图凭借人多势众，向领导机关施加压力，迫使领导机关接受他们的要求，达到个人利益和目的，对这些别有用心、煽动、制造不法行为的人，因多方原因的制约，打击的力度与效果有待进一步加强。

三、预防和减少群体性上访的对策

1、建立科学决策和依法办事机制。决策失误是最大的失误，社会上很多矛盾纠纷和不稳定因素往往同决策失误，办事不公有关。因此，一是要科学决策。随着改革的不断深入，将会出现更多的新事物、新问题、新矛盾。在决策过程中要深入调查研究广泛征求群众意见，必要时可以召开听证会，集中大家的智慧，进行公正、合理、系统的分析研究，避免盲目决策；二是要依法行政。随着经济社会的不断进步，人民群众的民主化意识不断增强，政治参与意识越来越强，所以领导干部要牢牢把住两个方面：一方面，着重提高各级干部的法律观念和依法办事的能力，另一方面，要抓好村级村政务财务公开等项制度的建设。三是要强化宣传。政策出台和实施的关键要靠群众的了解、理解、支持、接受，注意政策的通透性。要及时把政策的目的、意义以及实施的办法、步骤和要求向群众宣传好、解释好，避免因政策不理解而诱发上访。

2、强化“属地管理，分级负责”，凸现职能部门在处理矛盾中的作用。处置集体性上访不仅要强调属地管理，而且必须加强分级负责，因为一般酿成群体性纠纷，很多情况都是涉及上级政策和措施的施行，在属地内无职能或无权从源头上解决实质性矛盾，很容易反复。要真正解决一些群体性事件还要凸现一些职能部门的作用，按“分级负责、归口办理”的原则，涉及哪一级职能部门，这些职能部门要给出一个处理的意见和建议，使下级部门有一个处理依据，使属地管理与分级负责有机结合，使矛盾纠纷得到标本兼治。但应注意的是领导或上级部门有明确处理意见的，绝不能顶着不办，此种情况的出现，造成一定后果的，要追究该职能部门领导的责任。

3、政府各职能部门要职权明晰，遇事不能推诿扯皮。职能部门职权不清楚是政府不作为的最主要原因。在社会转型时期出现了许多新的情况，加上各政府职能部门之间本身职能有相互交叉的地方，使得大家都能管变成了大家都不管，放任一些违法行为泛滥，典型的就是违章建筑问题，涉及的职能部门有土管、规划和城管部门，但由于现状限于人力、物力等各方面的因素，对违章建筑的打击力度远远不够，使得违章建筑在农村成为一种普遍现象，为下一步的拆迁无端增添了难度，因此有必要按当前的现状，对某些职能进行细划，明确各职能部门的职权，尽量避免行政不作为。也可以建立信访大格局，重要的职能部门可以不定期地集中接访。

4、加强农村基层组织建设，提高农村干部素质和工作能力。基层党组织是在第一线开展维护社会稳定工作的组织者和具体实施者，只有加强农村基层党组织的自身建设，才能真正发挥基层党组织在维稳工作中的作用。要进一步健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事务。加强村干部的政治意识、廉政意识、大局意识的教育，不断提高政策法律知识水平和处理各类疑难纠纷的能力。要畅通社情民意的反馈渠道，疏导理顺群众情绪，将矛盾纠纷或群体性事件的苗头解决在基层。

5、充分发挥政法部门在预防和处置群体性突发事件中的作用。维护正常的社会秩序是政法各部门应该切实履行的法定职责，要采取必要的工作措施，及时收集并迅速反馈各种不安定因素。在群体性突发事件发生时，有关部门要迅速维持好事件现场的秩序，对参与事件的大多数要立足于疏导，说服教育，对借机打砸抢的违法犯罪嫌疑人要选择时机，及时取证，依法严厉打击。触犯治安管理处罚条例的，公安机关要按照有关法律规定予以治安处罚，触犯刑律的，该现场采取强制措施的要迅速果断的采取强制措施，公诉机关要及时介入，准确加以定性，依照刑法的有关规定予以刑事处罚，以维护法律的尊严。

             区政法委、司法局、信访局、调研组

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