浅析国家赔偿在道路运输管理中的体现

〔摘要〕国家赔偿是指国家对于国家机关及其工作人员在行使职权时违法侵害公民、法人和其他组织的合法权益所承担的赔偿。其意义在于赋于公民向国家追究责任的权利，同时对国家权力的行使起到了警策作用。中国法律制度史源流长，但在中国漫长的奴隶、封建社会，由于奴隶制和封建制从根本上漠视人的权利，皇权至上思想根深蒂固，不可能产生行政赔偿思想，更别提行政侵权精神损害赔偿。1986年我国颁布了《民法通则》，该法第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害，应当承担民事责任。”该条款成为行政赔偿的具体法律依据。而《民法通则》第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”该条款中的赔偿损失，普遍理解为包括对精神损害在内的赔偿，在审判实践中被广泛援用为精神损害赔偿的法律依据。然道路运输管理中的国家赔偿是由于道路运输管理机关及工作人员的侵权行为所导致的赔偿。侵权行为又有执行职务与非职务，故意过失与无过错之分。在什么情况下道路运输管理机关工作人员个人承担责任，什么情况下道路运输管理机关承担责任？因此，解决道路运输管理机关及其工作人员造成的侵权损害出现了以下三种形式：一是要求道路运输管理机关工作人员个人负赔偿之责；二是要求道路运输管理机关及其工作人员负连带责任；三是道路运输管理机关责任，道路运输管理机关工作人员对受害人负责。

   〔正文〕随着我国经济的快速发展，法制体系的日渐完善，公民法律意识的日益增强。行政机关及其工作人员是否做到文明治法、依法行政、执法不违法将越来越受到人民群众的关注。《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政复议法》等一系列法律、法规相继颁布实施。其目的宗旨是为维护公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关及其工作人员应当在法律法规的授权下，严格地按照法律法律法规的规定，依法办事、依法行政。道路运输管理机关作为道路运输业的管理机关，在维护管理道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展中发挥着越来越显著的作用。当然，道路运输管理机关在履行职责时，由于某种原因，有时不可避免地会偏离法律准则，甚至会被诉至于诉讼。我们知道：一切行为都应在宪法和法律的准则之内，道路运输管理机关也不例外。那么国家赔偿在道路运输管理中是如何体现的呢？笔者在此略作探讨。

    一、我国国家赔偿的历史发展过程和现状。

    中国法律制度史源流长，但在中国漫长的奴隶、封建社会，由于奴隶制和封建制从根本上漠视人的权利，皇权至上思想根深蒂固，不可能产生行政赔偿思想，在内容丰富的中国历代法律制度中，难以找到有关行政赔偿的规定，更别提行政侵权精神损害赔偿的规定。新中国建立后，国家一切权力属于人民，从而为建立行政赔偿制度奠定了政治基础。

    1954年宪法第97条规定：“由于国家工作人员侵犯公民权利受到损失的人，有取得赔偿的权利”这是中国历史上第一次在宪法中确立行政赔偿的原则。但在侵权损害赔偿理论上，基本上照搬前苏联简单的侵权理论，在赔偿数额上以低额化赔偿为特征，轻视人的精神权利，根本不承认精神损害赔偿。在文化大革命中，公民的人身权利成了一纸空文。

    1982年宪法，重申了行政赔偿的原则。1986年我国颁布了《民法通则》，该法第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害，应当承担民事责任。”该条款成为行政赔偿的具体法律依据。而《民法通则》第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”该条款中的赔偿损失，目前被普遍理解为包括对精神损害在内的赔偿，在审判实践中被广泛援用为精神损害赔偿的法律依据。那么依据《民法通则》第一百二十条、第一百二十一条的规定，对于行政侵权案件也可以适用精神损害赔偿金。1994年我国颁布并于1995年1月1日施行的《国家赔偿法》，对包括行政赔偿在内的国家赔偿作了全面系统的规定。

    它的里程碑意义正在于赋于公民向国家追究责任的权利，同时对国家权力的行使起到了警策作用。如果说宪法奠定了公民权利和国家权力的基本分界，那么国家赔偿法则使宪法保护权利、限制权力的原则不仅仅具有价值宣示的意义，在操作层面也更具现实性，弥补了宪法在权利救济上的不足。

    二、国家行政赔偿的构成要件。

    国家行政赔偿是指国家对于国家机关及其工作人员在行使职权时违法侵害公民、法人和其他组织的合法权益所承担的赔偿。根据法律法规的规定，道路运输管理机关及其工作人员的行为只有具备下列要件才能构成行政赔偿：

    （一）、在行为主体方面：必须是各级道运输管理机关及其工作人员，以及由道路运输管理机关委托其行使道路运输管理职权的人员和组织。这里所指的工作人员是指具有交通行政执法证的，依法享有道路运输管理职权的人员，而不包括机关管理人员及勤杂服务人员。

    （二）、在行政客观方面：必须是在行使职权中实施的具体行政行为或者事实行为违反了法律、法规的规定。具体行政行为是指道路运输管理机关及其工作人员在道路运输管理工作中的强制措施或行政处罚行为。事实行为是指违法扣押车辆及证件或者采用威胁、恐吓、欧打等暴力行为或者违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为。道路运输管理机关及其工作人员在执行职务之外实施的违法行为。以及在执行职务时实施的与行使职权无关的其他行为，则不构成行政赔偿，其损害后果由行为人承担民事赔偿责任。

    （三）、在行为后果方面：违法行为必须时对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权产损害已经实际发生。人身权包括人身自由权、生命健康权、人格遵严权、婚姻自主权、名誉权、肖像权。《国家赔偿法》只赔偿人身权中的人身自由权、生命健康权。损害的若是名誉权、荣誉权等，因无法以金钱计算，则不构成行政赔偿，只能通过消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等方式予以解决。2001年，最高人民法院公布实施了《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》。明确了赔偿确定办法，扩大了精神损害赔偿范围，为公正司法提供了法律依据。财产权包括占有权、使用权和收益权等，如果违法造成财产权损害的，国家承担赔偿责任。当然损害的必须是合法权益。损害已经实际发生，是指确已存在的现实损害和已经肯定在将来不可避免地必然发生的损害。如：因违法行为导致相对人身体残疾、丧失劳动能力，必然会对其今后的劳动和生活造成损害。

    （四）、在因果关系方面：行为主体实施的行为与损害后果必须有必然的直接因果关系，即损害后果必须是道路运输管理机关及其工作人员的违法行为所造成的。如果公民、法人或其他组织自身的行为致使损害后果发生的，则不构成行政赔偿，损害后果由行为人自行承担。

    （五）、道路运输管理机关及其工作人员在主观上，必须存在着主观过错，即有故意或者过失的主观心理状态，若是因为不可抗力的原因造成了损害，则不构成政赔偿。

    三、国家行政赔偿的范围。

    国家行政赔偿的范围是指国家对行政行为造成的损害承担赔偿责任的领域。根据《国家赔偿法》、《中华人民共和国道路运输条例》及有关司法解释，道路运输管理机关及其工作人员有下列行为之一的，受损害的公民、法人或者其他组织有依法取得国家行政赔偿的权利。

    （一）、人身权方面：

     1、违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的。

     2、非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。

     3、以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的。

     4、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。

     5 、造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

    （二）、财产权方面：

     1、违法实施罚款，吊扣、吊销道路运输营运证、道路运输资格证，注销道路运输营运证、道路运输资格证等行政处罚的。

     2、违法采取暂扣道路运输营运车辆；拖曳道路运输营运车辆；滞留道路运输营运证、道路运输资格证；收缴道路运输营运证、道路运输资格证等行政强制措施的。

     3、违反国家规定征收财物、摊派费用的。

     4、造成财产损害的其他违法行为。

   （三）、道路运输管理机关行政侵权的精神赔偿方面：

    行政侵权精神损害赔偿在我国尚属新鲜事物，从理论上讲，权利主体的合法权利受到侵害造成精神损害的，除了有法定豁免事由外，都应属于赔偿的范围。依我国现有法律和国情，道路运输管理机关对由于行政侵权造成的精神损害赔偿，应当遵循以下原则：

     1、非财产性的救济措施为主，财产补偿为辅。

    我国《国家赔偿法》在第三十条规定了非财产性的救济措施，但其救济范围太小，而且没有规定财产性的救济措施，对此，可借鉴民法中对于权利主体精神损害的救济范围、救济方法予以救济。现实中，几乎所有的行政侵权行为都可能会造成受害人的精神损害，但并非所有的行政赔偿都应包含精神损害赔偿金。财产救济方式的适用前提，必须是在采用非财产性救济方式不足以弥补权利主体损失的情况下才能使用，如果非财产性的救济方法足以弥补权利人的损失，则不宜采用财产补偿的方式。精神损害赔偿金的适用不能滥用，否则，会对社会风气造成不良影响。在国外，也大多对精神损害赔偿金的适用作了限制。例如瑞士债法第49条规定：“人格被侵害者，于其有重大侵害及重大过失时，有抚慰金请求权”。可见瑞士法律规定请求精神损害的金钱赔偿是以重大损害及重大过失为条件。英国和澳大利亚提出适用精神损害赔偿金的条件是：侵害人的行为和陈述必须在事实上致人精神上的伤害，而这种伤害必须是严重的精神损害，并且是真实存在、持久的精神损害，而非一时的精神损害。〔1〕德国法律也对精神损害的金钱赔偿持比较谨慎的态度，将其作为一种附带的或者次要的责任方式看待。〔2〕我国《民法通则》也是作出相类似的规定，根据《民法通则》第一百二十条规定的精神，在侵害姓名权、名誉权、肖像权、荣誉权、名称权所应承担的诸种民事责任方式当中，停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉四种非财产性责任方式与赔偿损失这种财产性责任方式之间用“并可以”三个字连接，说明非财产性责任方式和财产性责任方式在适用上有主次之分，非财产性责任方式是优先适用的，财产性责任方式是辅助兼用的，并非是一定必须采取的措施。而且按照《民法通则》第一百二十条的立法精神来看，精神损害赔偿金不是独立适用的责任形式，而是附加并用的方式。对此，我国著名民法学家佟柔教授在《民法通则》颁布之初即指出：“对于人格权受到侵害的主体来说，赔偿损失毕竟只是一种辅助性质的补偿手段，更重要的是保护并恢复其人格权。因此，受害方有权请求立即停止侵害、恢复名誉、消除影响等，而不能以赔偿金钱的方式来代替承担上述民事责任。”〔3〕因此，对于行政侵权进行精神损害赔偿，应以非财产性的救济措施为主，财产补偿为辅，对于侵权程度较轻，影响不大的侵权行为，可不适用精神损害赔偿金。

     2、行政侵权精神损害赔偿的数额适当原则。

    鉴于我国属于发展中国家，在赔偿数额上绝对不能与西方发达国家盲目攀比，过高的精神损害赔偿请求不应得到支持。当前在我国动辙数十万元甚至更高的诉讼请求应被视为过高。同时，我国幅员广阔，各地经济发展水平相差很大，在采用精神损害赔偿金时，应充分考虑各地的经济发展情况，确定适当的赔偿数额。由于对精神损害予以救济以非财产救济措施为主，是否给予精神损害赔偿金并非宣示争议双方胜败的必要或者唯一的手段，〔4〕故对于精神损害赔偿也不宜采用象征性的过低赔偿金额，如赔偿一元。尽管有些国家有此类案例，如法国行政法院对一些损害程度不大的案件，判处精神损害赔偿费为一法郎或几法郎，但笔者认为，此类赔偿，则表示其损害程度可以不适用精神损害赔偿金，大可采用非财产性的救济措施予以救济，而不宜判处精神损害赔偿金，否则，客观上存在无必要地削弱行政机关权威的可能性，也表现出司法过程中的不严肃性，不宜提倡。关于对赔偿数额是否进行限制，世界各国的规定不同，如瑞典采用限制数额的做法，规定精神损害赔偿的最高额为19000美元；但大部分国家对精神损害赔偿金不作统一的标准化规定，而采用无限制数额的做法，由法官根据精神损害程度等具体情况确定赔偿数额。笔者认为，由于社会的发展日新月异，规定上限的做法虽有利于避免过高的赔偿，但却不能适用社会的发展，而法律经常变动则不利于法律的稳定。故在一定的原则之下由法官自由裁量较为恰当。

     3、法官自由裁量原则。

    精神损害必须客观存在，才能提出赔偿，从这个意义上讲，精神损害赔偿是客观的。但由于精神损害与物质赔偿没有准确的内在比例关系，受害人的精神损失难于用金钱作出准确的交换计算，同时，精神赔偿必须以受害人主观痛苦等各种具体情况为依据，故精神损害的认定存在主观性。如夫妻一方因侵权行为而死亡，对于夫妻关系较好的当事人一方，必有精神痛苦，假如夫妻关系已无法维持而在闹离婚，或曾谋害对方未果，就很可能不会因对方死亡而感到痛苦。对此，我国台湾地区民法学者曾世雄也指出：“精神损害之赔偿在计算上具有浓厚的主观性，难以确定且无客观标准。”〔5〕最高人民法院在民事审判领域也对这一原则作过相关的司法解释，最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（试行）》第150条规定：确定赔偿金的数额，“人民法院可以依据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情况、后果和影响确定其赔偿责任”。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第10条规定：“公民提出精神损害赔偿要求的，人民法院可根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情况、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”上述两个规定的含义是人民法院有权依据案件具体情况酌定精神损害赔偿金，并指出适用自由裁量权应遵循一定规则，受到一定限制。〔6〕当然，法院是组织体，其对于自由裁量权的行使必须通过具体法官才能得以实现。

    四、国家赔偿责任的划分。

    道路运输管理机关及其工作人员对行政侵权行造成的损害，应当承担损害的赔偿责任。然侵权行为又有执行职务与非职务，故意过失与无过错之分。在什么情况下道路运输管理机关工作人员个人承担责任，什么情况下道路运输管理机关承担责任？因此，解决道路运输管理机关及其工作人员造成的行政侵权损害出现了以下三种形式：一是要求道路运输管理机关工作人员个人负赔偿之责；二是要求道路运输管理机关及其工作人员负连带责任；三是道路运输管理机关责任，道路运输管理机关工作人员对受害人负责。

    （一）、道路运输管理机关工作人员个人的赔偿责任

     1、凡从事与道路运输管理机关公务无任何关联的纯私人民事行为造成损害的，道路运输管理机关工作人员须负个人侵权赔偿责任，如道路运输管理机关稽查人员为家人运货撞伤他人等均属之。

     2、与执行道路运输管理机关公务无关的个人犯罪行为造成他人损害，由道路运输管理机关工作人员个人承担民事侵权责任。如道路运输管理机关工作人员犯有杀人、诈骗、盗窃之罪造成他人损害的，均由个人赔偿。

     3、道路运输管理机关工作人员执行公务时犯有个人严重过错造成损害时，一般由工作人员个人负赔偿责任。“个人过错”概念源自法国，与公务过错相对。指工作人员执行职务中有故意、恶意行为或重大疏忽，超出职权范围的行为。〔7〕个人过错可能发生在两种情况中，一是过错发生在执行公务以外的行为，称为与行使职务有“客观上的脱离，”的行为，实际上指前两种情况。此种情形由个人负责较容易理解。二是个人过错发生在执行公务中，通常因工作人员的某种缺陷、一时冲动和疏忽大意而产生，称之为与行使职务有“主观上的脱离。”如执行公务时公报私仇、蛮横无理甚至付诸武力。〔8〕而主观脱离性过错又有两种：一种是工作人员有个人目的，在行使职务中谋取个人利益，或由于个人恩怨打击报复；另一种是工作人员行为的性质已不属于应有的范围，如道路运输管理机关稽查人员执行公务时，粗暴殴打他人等。在美国、新西兰，对于工作人员的殴打，诽谤，恶意引起的侵权行为，国家不承担赔偿责任，而由公务员个人承担。〔9〕

   （二）、道路运输管理机关及其工作人员负连带责任

    连带责任是特定情形下，道路运输管理机关及其工作人员共同承担赔偿义务的赔偿方式。发生连带责任的情形有二种：

     1、道路运输管理机关过错与工作人员过错难以区分，为了便于受害人获得赔偿，法律一般规定可以向道路运输管理机关及其工作人员个人任何一方请求赔偿；

     2、某些国家或地区的法律规定，如我国台湾省的规定。只要道路运输管理机关工作人员执行公务中的侵权行为出于故意，被害人有权既向道路运输管理机关请求赔偿，也可以向道路运输管理机关工作人员个人请求赔偿.

    连带赔偿责任的承担方式通常是允许受害人向侵权行为人工作人员或其所属的机关任何一方提出赔偿请求。在法国，提出这种赔偿请求必须以请求对象为标准区分请求的机关。如果是以职务过错为由，可以向行政法院起诉，要求国家赔偿损失；如果以工作人员个人过错为由，则向普通司法法院提出，要求行为人赔偿损失。当然，法国对公务过错与个人过错的合并责任经历了一个由不承认到承认，由窄到宽的过程，开始时并不承认合并过错责任的存在，而认为，行政责任与个人责任不能合并。后来为了更充分地保护受害人利益，最高行政法院放弃了原来的主张，通过昂盖案和勃蒙尼耶案的判决，确认了合并过错与合并责任的存在。认为受损害公民既有权起诉有过错的公务人员，又有权起诉行政机关，任何法院不得以任何借口剥夺被害人的起诉权，也不能借口被害人行使了其中一次起诉权而不受理另一次起诉。〔10〕1949年后，合并责任有了新发展，即行政法院对“与公务有一定联系”作了扩大解释，主张损害虽发生于公务之外，但它是因公务赋予的工作造成的，国家就不得推卸其赔偿责任。只要个人过错“未丧失与公务的所有联系”，合并责任就自动产生。

   （三）、道路运输管理机关责任

     1、道路运输管理机关单独承担赔偿责任又可以分为两类：

   （1）、一类是受害人只能向道路运输管理机关请求赔偿，不得向道路运输管理机关工作人员个人请求赔偿。道路运输管理机关对受害人赔偿之后，也不再追究工作人员的责任，这类赔偿发生在无过错或只有公务过错而无个人过错或轻微过错时；

   （2）、另一类是道路运输管理机关赔偿受害人之后，还可要求有故意或重大过失的工作人员支付全部或部分赔偿费用，这类赔偿则发生在工作人员个人有一定过错情形下。

     2、道路运输管理机关单独负赔偿之责的另一种情形是即使工作人员执行职务中有故意或过失，但受害人就其所受损害，只能向道路运输管理机关请求赔偿，不得直接向工作人员请求赔偿。如德国基本法第34条规定的国家赔偿责任，日本、美国的刑事补偿责任，就属于这一类。瑞士联邦政府对受害人负直接赔偿责任，而国家公务员不负赔偿责任，如公务员的行为有故意或重大过失存在联邦政府可追偿。〔11〕

    五、应注意的问题。

    道路运输管理机关要正确把握违法的概念，区分违法行为和合法行为。这里的“法”即包括实体法也包括程序法。例如：运政执法人员在处理道路运输营运人员违法从事道路运输营运时，违反了《中华人民共和国道路运输条例》的规定当然属于违法行政行为。我们知道，确认行政机关的行为是否合法的权限在行政复议机关和人民法院。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，道路运输管理机关因下列原因作出的行政行为是违法的：

   （一）、认定违反道路运输条例营运的事实的主要证据不足，不能证明违反道路运输条例营运事实的客观存在；

   （二）、适用法律、法规错误；

   （三）、违反法定的程序规定；

   （四）、超越职权，滥用职权。

    国家行政赔偿发生后，道路运输管理机关应当依法充当赔偿义务机关，积极履行赔偿责任，按照法定的赔偿方式和计算标准予以赔偿，以维护公民、法人或其他组织的合法权益。当然道运输管理机关在依法履行赔偿责任后，可以向有故意或重大过失的工作人员追偿全部或者部分赔偿费用，并对其做出行政处分。

　　注释：

　　[1]、参见关今华、庄仲希所著的《精神损害赔偿实务》第18页，人民法院出版社出版。

　　[2]、参见张新宝所著的《名誉权的法律保护》第192页，中国政法大学出版社出版。

　　[3]、参见佟柔所著的《〈中华人民共和国民法通则〉疑难问题解答》第44页，中国政法大学出版社1986年版。

　　[4]、参见张新宝所著的《名誉权的法律保护》第202页，中国政法大学出版社出版。

　　[5]、参见曾世雄所著的《非财产上之损害赔偿》第163页，台北1989年版。

　　[6]、参见杨立新所著的《人身权法论》第267页，中国检察出版社出版。

　　[7]、林准、马原：《外国国家赔偿制度》第71页，人民法院出版社1992年版。

　　[8]、罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》第109页，中国政法大学出版社1991年版。

　　[9]、《国际比较法百科全书》第11卷第4章第126页。

　　[10]、林准、马原：《外国国家赔偿制度》第77-78。

　　[11]、周汉华、何峻：《外国国家赔偿制度比较》第30页，警官教育出版社1992年版。

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