公正视野中的公安执法

公安机关作为国家重要的执法机关，担负着刑事司法和行政执法的重要职能，能否做到公正执法，直接关系到当事人合法权益的保障、党和政府在人民群众中的形象，也关系到依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的实现。近年来，公安机关以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻依法治国基本方略，不断强化内部执法监督，狠抓严格、公正、文明执法，执法工作得到明显改进和加强。但是由于各种主客观因素的影响，现阶段公安机关执法中仍然存在种种执法不公的问题，有的问题甚至带有一定的普遍性。在我国积极推进依法治国，建立社会主义法制国家的进程中，公安部提出在广大公安民警中树立“立警为公、执法为民”的思想，要“规范执法行为，促进执法公正”，就是要解决好公安执法中存在的突出问题。为此，从公正的视野，探究我国公安执法的内涵、标准、意义及实现途径，无疑具有重要的理论和现实意义。

一、公正理念与公正执法

㈠公正概念辨析

公正是一个有着丰富历史内涵、涉及社会各个领域、跨学科的概念。古人探讨的公正概念与正义概念的区分不是很明显，甚至在当代也有相当一部分学者是把二者作为可以通用的概念。在二者通用的意义上，关于正义的经典定义“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”[1]也适用于公正。“应得”既是正义的基本内涵，也是公正最基本的内涵。

但是“应得”这种界定过于抽象，因为应得的是什么，应得的比例怎么确定，即在具体的社会中何为公正，不同社会的不同阶级会有不同的回答。罗马人与希腊人认为奴隶制度是公正的，资产阶级则要废除被宣布为不公正的封建社会。至于无产阶级，则又认为资产阶级公正具有虚伪性，而要求消灭人剥削人的社会制度，实现人民当家作主和按劳分配。

尽管不同社会的不同阶级对公正有不同的理解，但在最一般地意义上，公正就是指社会关系的均衡合理以及达到这种均衡合理的关系所要恪守的规范尺度。社会关系既包括人与人之间、人与社会之间的关系，也包括人与自然环境之间的关系，既包括一国内部之间的社会关系，也包括国与国之间的社会关系。所谓均衡合理，最基本的意思是说关系双方的权利与义务之间、付出与索取之间彼此对等，以达到社会生活的井然有序。公正的定义包括了两层意思，一是关系本身的均衡合理，即公正状态或公正事实，二是达到这种关系所需要的规范尺度即公正原则，其核心是对社会关系调节的均衡要求。在这里，公正应用和评价的对象是社会关系，以及作为其不同表现形态的社会制度、社会结构等，因而可以称之为社会公正。

景天魁教授认为，在现代，公正概念有三个层次：一是属于伦理学和价值观的层次；二是权利和制度的层次；三是社会政策的层次。并认为这三个层次是在不同的历史阶段形成的。自古希腊到近代资产阶级革命之前，公正基本上是一个伦理学和价值观概念。到了近代，公正概念从作为理想和价值观的阶段发展到权利和制度阶段。作为社会政策和社会发展指标的公正概念阶段则始自两次世界大战以后。[2]无论在何种层次上，公正概念的最基本含义都是人与人之间、个人与社会之间关系的均衡合理。

㈡公正执法的内涵

公正执法是人类进入文明社会以来，为解决各类社会冲突而追求或持有的一种法律思想和法律评价，是指在执法活动的过程和结果中坚持和体现公平与正义的原则，其本质是国家和公民正当的、合法的权益能够平等地得到保护和实现，它是现代社会执法实践活动中要求被尽可能得到体现的一种政治价值。

公正执法作为现代法治的主旋律，是司法公正最主要的内容，简言之，就是公正在执法中的具体化。因而，它要求司法机关在适用法律的过程和结果中坚持和体现公平正义的原则，依法公平地对待诉讼当事人，保障其应有的诉讼地位和权利、公正而不偏袒地作出符合社会正义要求的裁判，做到认定事实公正、收集证据公正、实体处理公正、执行程序公正、自由裁量公正、社会反映公正。公正执法不仅要求结果的公正，同时还要求做到公开、公平。公开是公正的前提和基础，公平是公正的实现过程和保障，公正是公开、公平所要达到的目的。

关于公正执法的内涵问题，是当前法学界讨论的热点。在现代的法学界中，多数专家和学者认为执法公正是实体公正与程序公正的有机统一。实现实体公正离不开程序公正，否则，实体公正就没有保障;反之，实现程序公正也同样离不开实体公正，否则，程序公正也没有任何实际意义。

在现代法治中，不讲程序公正的实体公正不仅不具有公正之名，而且也不具有公正之实。但应该引起我们注意的是，在强调程序公正的同时，不能因此忽略实体公正，以为程序公正了，实体就当然公正。我们评价执法公正与否，其前提就是要以法律作为标准，但是同时，“公正”又是社会对执法活动及其结果的一种评价，即公正又有社会的标准，这就是我们常常提及的“社会效果”。事实上，在符合法律的前提下，执法人员的裁判是否代表了社会正义、反映了社会上主流的、多数群众的意愿，是否有利于社会进步、经济发展，才是追求执法公正的真正意义之所在。它不仅是执法公正社会标准的要求，也是执法所适用的法律的本质与精神的追求。

长期以来，我们在对执法公正内涵的理解上存在一个误区，即一谈到执法公正(司法公正)就是指实体公正和程序公正两个方面，并且一谈到程序公正就要谈到执法者的主观判断和情感问题。这种界定方法，轻视了当前执法活动中的一个关键问题:即执法者的主观能动和内在情感问题，从而得出了这样一个结论:之所以产生不公是因为程序不规范、程序不当造成的，使人们在寻求纠正执法不公良策的过程中出现偏颇。近一两年来，一些学者对此作了一些探索，提出了“情感公正”、“形象公正”和执法效率等问题。如“现代意义上的司法公正，不仅是指实体公正，而且还包括程序公正以及执法者在执法过程中的情感公正”[3]，有的认为执法公正“既包括实体公正与程序公正，也包括执法人员的形象公正”，认为当前一些执法不公现象，就是来自于某些执法者不公之“形象”，这种“形象”，直接或间接地影响到当事人实体权利或诉权的实现和执法的社会效果。根据当代“正义理论集大成者”罗尔斯(ＪｏｈｎＲａｗｌｓ)对正义分类的系统理论，即把正义分为实质正义、形式正义和程序正义[4]，因此，执法公正除了实体公正和程序公正之外，还应包括另一种内涵的公正，我们可以称之为“理性公正”。

㈢公安机关公正执法的标准

判断执法是否公正标准有三个方面:理性公正、实体公正和程序公正。理性公正是实体公正和程序公正的基础，实体公正是执法活动的最终目的，程序公正是实体公正的保障。

1.理性公正的标准

所谓理性公正是指执法者在执法过程中以社会正义和法治宗旨为出发点和落脚点所产生的对法律的尊崇和对当事人的情感、态度。它要求执法机关和执法人员从内心深处感受到对法律的珍视和尊重，视法律为至上、神圣的最高准则;要求执法人员立场坚定，不徇私情，在执法活动的每一个环节中，认真负责，不折不扣，一丝不苟。理性公正，是实体公正和程序公正的前提和基础，它将直接或间接地影响到当事人实体权利或诉权的实现和执法的社会效果。因此，理性公正应当作为一个重要的内涵，列入执法公正的范畴，并置于相当突出的位置。

理性公正的重要性在于公正执法离不开执法人员的主观能动作用。“司法是人类理性的产物，司法过程是理性的过程。”[5]，在这理性过程(执法过程)中，只有在执法者的正确思想和正确意识的支配下，公正执法才可能真正实现。正确、公正的实体规范和程序规范并不能自然地、自动地转化为个案的公正，而必须依赖于执法者能动的执法活动。引用柏拉图的话来说:“要使纸上的法律变为现实，非有合适的司法者不可”。所以，在西方人的经验中，执法者的个人素质和品德，被认为是影响公正立场的重要因素，是考察执法人员公正性的重要条件。对任何一项执法活动，对任何一个执法者来说，都可能有理性不公的潜在危险。事实也表明，“有法不依，执法不公，非法保护地方和部门利益的问题，主要不是对法律的理解出现偏差造成的，而是明知故犯，有意违法，是司法人员的政治素质问题。”[6]理性不公，是当前社会影响极为突出的执法不公。

2.程序公正的标准

如前所述，程序的公正是公正执法的一个重要方面。“执法者只有遵循公正的程序执法，才能向公众昭示其行为不是恣意妄为，而是具有合法性和权威性的行为。”[7]确保当事人享有法定权利的程序，是现代法治的最基本的要求。综合行政法学的有关理论和我国公安执法活动的实践，判断公安执法活动程序合法的标准应包括下列三个方面。凡同时符合这三个条件的执法活动，视为程序合法;凡不具备这三个条件之一的，均为程序违法。一是执法活动必须公开，包括情报公开、告知。二是执法活动中必须确保当事人参与的权利。三是保障基本人权。

3.实体公正的标准

“实体公正是社会正义在法律中的体现，也是程序公正追求的最终目标。”[8]如果达不到实体公正，程序公正也就失去了其存在的意义。具体而言，公安执法活动实体公正的标准包括以下几个方面:

⑴适用法律准确。公安执法活动必须严格以法律为依据，一方面，执法人员必须正确运用实体法而做出公正的执法行为，不允许有法不依，或者不顾法律的规定而恣意枉为;另一方面，在执法活动中必须严格遵守法律面前人人平等的原则，对当事人的合法权益予以平等的保护，使违法者受到必要的追究，犯罪者受到应有的惩罚。

⑵定性准确。定性准确应当是公安执法行为实体合法的核心标准，也是正确适用法律的结果。无论刑事案件还是行政案件，都应当作到定性准确，定性不准就会冤枉或放纵当事人，造成执法工作的不严肃，不仅影响公安机关的声誉，更重要的是破坏了法律的严肃性，影响法律在公众心目中被信仰的程度。准确的定性建立在大量认真细致的工作基础之上，要求执法人员对案件进行全面调查了解，掌握案件的全部细节和证据;同时还要求执法人员对法律的熟悉和精通，能够正确运用法律认定问题。此外，定性的准确又是处理恰当的前提条件，只有定性准确，才有可能做到处理恰当，从而实现公安执法活动的实体公正。总之，定性准确是公安执法活动是否公正的一个重要实体标准，必须认真对待。

⑶执法结果恰当。公安机关的执法活动应当在严格遵守法定程序，准确认定案件性质、正确适用法律的基础上，最终得出客观公正的不偏不倚的恰当的结果。恰当的结果是执法公正应有的要求，也是当事人的期望所在。由于人们在法律认识上的差异以及主观期望的不同，对执法的结果会做出各自不同的评价，因此，绝对的公正是很难实现的。一般而言，衡量执法结果是否恰当，主要以对证据的分析和判断是否正确、案件事实是否清楚、适用的法律是否正确、程序是否合法等为标准。

二、公正执法的当代价值

㈠公正执法是“三个代表”重要思想的要求体现

胡锦涛总书记在《“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》中指出:“学习‘三个代表’重要思想，必须牢牢把握立党为公、执政为民。这是衡量有没有真正学懂、是不是真心实践‘三个代表’重要思想最重要的标志。”胡锦涛同志还强调:“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。”突出“立党为公、执政为民”这个“三个代表”重要思想的本质，体现我党对执政、社会主义建设和人类社会发展三大规律的新认识，是新世纪新阶段全党全国人民继往开来、与时俱进，实现全面建设小康社会宏伟目标的出发点和落脚点。

坚持“立党为公、执政为民”这个本质，落实到公安工作中就是要从“巩固共产党的执政地位、维护国家长治久安和保障人民安居乐业”的高度，牢固树立“立警为公、执法为民”的思想。要坚持“立警为公、执法为民”，推进公安工作和队伍建设的法制化进程。而要做到这一点，必须坚持公正执法。

在所有构成公安执法工作的诸多因素中，公正执法应居于核心灵魂的地位，这是因为公正执法既是公安执法人员区别于其他部门工作人员的独特人格精神的体现，也是培养和激发其他优秀品德的内在动力。公安机关通过公正执法，为发展先进生产力服务，为弘扬先进的社会文化服务，积极创造良好的社会环境和法治环境，只有坚持公正执法，自觉以人民满意为衡量工作好坏的根本标准，才能赢得群众的拥护和支持，重塑共产党人执法为民的良好形象，为经济发展扫清障碍，增强经济推动力，促进生产力进步。所以，公正执法应当成为公安工作中标志性的核心政治内容。

㈡公正执法是社会主义法制的本质要求

警察是随着国家的产生而产生的。正如恩格斯所指出的:“警察是和国家一样古老的。”因为“国家是不能没有警察的。”公安机关是人民民主专政的重要工具，这是公安机关的阶级属性，也是它的根本属性。公安机关的这一阶级属性表明:

1.公安机关具有鲜明的阶级性。公安机关作为人民民主专政的重要工具，必须坚持对人民实行民主，保护人民的利益;对极少数危害国家安全、危害人民利益的敌对势力、敌对分子实行专政。

2.公安机关在国家政权中占据重要地位。公安机关是国家机器的重要组成部分。周恩来曾指出:“国家安危，公安系于一半。”

3.公安机关是国家意志的忠实执行者。公安机关是国家的执法机关。同时，公安机关具有武装性质。公安机关的武装性质，主要表现为公安机关是武装性质的警察组织，执行武装性质的任务，配备武器装备。

公正执法集中体现了以事实为依据，以法律为准绳的社会主义法制原则，体现了广大人民群众对社会主义法制的殷切期望和要求。社会主义法制原则要求”有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠"，严格公正文明执法是社会主义民主法制建设的一项重要内容。严格执法，就是要求执法活动必须理解立法原意，切实尊重法律，忠于法律精神，严格依法办事，维护法律的尊严和权威。公正执法，就是要求在执法活动中必须以事实为根据，以法律为准绳，对违法犯罪行为予以追究，罪刑相当，不枉不纵，决不允许任何违法犯罪分子逍遥法外，也决不能让无辜的人受到惩罚。文明执法，就是在执法活动中，尊重当事人的人格、人权，不打骂体罚，不刑讯逼供，不滥施处罚。严格、公正、文明执法是相辅相成、辨证统一的。严格是一切执法活动的前提，是公正执法的保证;公正是法治的灵魂，是执法活动的标准和基本要求;文明是严格公正执法的表现形式。执法机关只有严格公正文明执法，才能促进社会主义民主法制建设不断发展。

㈢公正执法是实现依法治国的关键所在

“依法治国，建设社会主义法治国家”是以江泽民同志为领导核心的中国共产党第三代中央领导集体在十五大报告中郑重提出的治理国家的基本方略。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过了六条宪法修正案，正式把“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标写进了宪法。目前以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系初步形成，为加强社会主义民主政治建设，促进社会主义现代化建设的进一步发展提供了根本的法律保障。

依法治国是邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，建立健全法制，实现依法治国，是党和政府长期以来反复强调的头等大事之一。江泽民同志在继承和发展邓小平民主政治建设理论的基础上，正式提出了建设社会主义政治文明的任务，并在党的十六大报告中，把依法治国与党的领导、人民当家作主一起作为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明必须遵循的基本方针。这进一步说明，实现依法治国已成为一项迫切的任务，它与社会主义政治文明建设有着十分密切的联系。

有历史表明“法令行则国治，法令驰则国乱”，一个法度稀松，法令疏离的社会是难以生存和发展的，离开了公正执法，也就谈不上依法治国。只有公正执法、不枉不纵，法律的权威才能弘扬，法律所蕴涵的公正、公平、正义的基本价值才能实现，法治的秩序才能建立，否则，法律就无任何权威可言，国家的长治久安，人民的安居乐业就会受到侵害，公安机关作为国家的法律监督机关，只有把公正执法作为一切工作的根本宗旨和准则，才能履行好宪法赋予的神圣职责，只有牢固树立公正执法的意识、坚定公正执法的信念，才能成为党、国家和人民的忠诚卫士，忠于人民，严于自律，廉洁奉公，乐于奉献的职业道德和职业精神才能真正建立起来、贯彻下去。

三、公安执法活动中存在的问题

㈠实体不公的问题

⒈行政、刑事案件随意作升格或降格处理。

公安机关行政、刑事执法必须严格遵守法律，在法律规定的范围内作出处理结果。离开法律规定对有关案件擅自升格或降格处理，都是严重的违法行为，也是执法不公的一种具体体现。如有的公安机关受外部行政干预、地方保护主义以及经济利益的影响和驱动，以查处合同诈骗等经济犯罪为名，任意采取刑事强制措施和侦查措施，直接插手干预一些合同、债务等经济纠纷;在严打或专项整治斗争时，有的公安机关为了完成指标对一些明显不够劳教条件的违法人员予以劳动教养;有的公安机关重追赃、轻追诉，对一些经济犯罪案件犯罪嫌疑人已退赃的，以经济纠纷为名，不予立案查处，或已立为刑事案件的作撤案处理;有些故意伤害案件(重伤或轻伤)，公安机关违法进行调解，在犯罪嫌疑人支付损害赔偿费用后，不移送检察机关审查起诉，追究刑事责任，等等。

⒉违反合理性原则，行政处罚不公正。

合理性原则是行政法的基本原则之一，也是公安机关在行政处罚中必须遵守的重要原则。但在公安机关的执法实践中，滥用自由裁量权，造成行政处罚不公正的现象还是大量存在的，主要有以下几种情况:①违反同等情况同等对待的公正标准，不考虑全案处理的平衡性。如有的公安机关在办理赌博、卖淫嫖娼、双方互殴等治安案件时，对于情节基本相同的各方当事人，处罚结果却截然不同。②违反比例法则，过罚不相当。主要表现为对较轻的违法行为作出较重的处罚，而对较重的违法行为作出较轻的处罚。③违反遵循惯例和先例原则，行政处罚前后不一致。我国虽然尚未确立判例法，但遵循惯例和先例却是行政合理性原则的基本要求。④违反相关因素原则，处罚不合理。如有的公安机关在某些处罚中考虑了政治、身份、职业以及户籍地等不相关的因素，而有的处罚却忽视了法定或酌情的从重、从轻情节等相关因素。

⒊乱收费、乱罚款、乱摊派。

尽管党和国家对“三乱”问题多次进行整顿治理，但公安机关乱收费、乱罚款、乱摊派的现象仍然不同程度地存在，严重地侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。主要表现为:①自立收费项目，扩大收费范围，擅自向当事人收取办案费、场所开业费等。②对法律明文规定由有关国家机关支付的费用，擅自向当事人收取，如估价鉴定费等。③对已被国家有关部门明文废止或变更收费标准的，仍按原规定收取，如暂住人口治安管理费。④以没有法定的罚款设定权的规范性文件或乡规民约为依据进行罚款。⑤强制企事业单位或个人(如机动车驾驶员)征订书报刊物，搞强征代订。

⒋事实认定不清，证据材料不足。

主要表现为:一是对“案件事实”的主要矛盾及其法律属性把握不住，对是与非、此与彼的界限混淆，将一般违纪行为认定为违法行为，将合法行为认定为非法行为，将犯罪行为认定为行政违法行为。二是不能全面把握和充分考虑事实的法定情节和与适用法律相关的其他重要情节，导致事实认定不准确。例如，对违反治安管理的未成年人决定行政处罚时，对有关责任年龄的法定情节的考虑却忽略了。三是执法人员工作马虎，不负责任，导致出现行政相对人及其责任认定错误;有的因当事人多、过错责任难查，就不分轻重，各打五十大板。四是证据不全，证明事实的材料不足;有的对证据材料不认真核实，证据材料与事实有出入，与证人、证言不相符，不能全面客观地反映问题，甚至相互之间有矛盾。

㈡程序不公的问题

⒈执法办案中侵犯人权现象大量存在

⑴刑讯逼供问题依然比较突出。有极少数民警法律意识、证据意识淡薄，在办案中先入为主，受功利主义影响，做有罪推定，有的体罚当事人，甚至搞刑讯逼供。

⑵滥用刑事、行政强制措施和侦查措施。一方面表现为违反法定的条件和范围采取强制措施和侦查措施。如有的公安机关随意扩大刑事拘留范围，对不符合条件的违法犯罪嫌疑人予以刑事拘留;有的则相反，对累犯、暴力犯罪的犯罪嫌疑人等应当刑拘或逮捕的，违反规定采取取保候审措施;有的对犯罪嫌疑人的工资款采取刑事扣押措施，并作为伤害赔偿款返给受害人;还有的对不具备法定条件的违法犯罪嫌疑人随意采取留置措施。另一方面表现为违反法定的程序和方式采取强制措施和侦查措施。如有的公安机关在看守所、拘留所、留置室或者公安机关其他工作场所执行监视居住，变相羁押犯罪嫌疑人;有的对不具备法定条件的犯罪嫌疑人随意将提请审查批准逮捕的时间延长至三十日;有的办案单位在刑事立案前即采取刑事强制措施或侦查措施;有的采取刑讯逼供或使用威胁、引诱、欺骗及其他非法的方法获取违法犯罪嫌疑人的口供。

⑶不告知当事人依法享有的权利。在行政案件中不告知当事人依法享有的陈述权和申辩权，有的即使告知了，也是断章取义，造成当事人误解，或者在卷内补个手续，造假现象严重。

⒉不注重保障违法犯罪嫌疑人及其代理人、律师依法享有的合法权益。

无论是刑事案件中的犯罪嫌疑人，还是行政案件中的违法行为人，他们均依法享有各项合法权益，公安机关在执法实践中必须予以充分的尊重和保障。这也是法治的基本内涵和公正执法的具体体现。但目前重打击、轻保障，随意侵犯违法犯罪嫌疑人及其代理人、律师依法享有的合法权益的现象时有发生。如有的公安机关在办理刑事案件中，对律师提出的会见犯罪嫌疑人要求不予安排或拖延时间，对用作证据的鉴定结论未告知犯罪嫌疑人和被害人，并未告知有提出重新鉴定或补充鉴定申请的权利;有的在办理行政处罚案件中，拒绝听取当事人陈述、申辩，变相剥夺当事人的权利;有的对当事人提出的国家赔偿申请设置障碍，拒不作出确认违法的决定。

⒊在办理案件和行政管理活动中，不严格遵守时限。

行政执法、刑事执法的不少环节、阶段，法律均规定了具体的时间限制。公安机关必须严格遵守各项时限规定，否则即为违法。对当事人来说，迟来的公正即为非正义。但是，在目前公安机关的各项执法中，拖案数量多、涉及面广，对社会稳定影响极大，所造成的危害绝不亚于错案。因此，拖案已日益成为影响公安机关公正执法的一个重要问题。如公安机关在侦查阶段对犯罪嫌疑人超期羁押现象屡禁不绝;有的行政案件从立案、调查取证到作出处罚决定，少则数月，多则半年;有的案件对预交款、先行登记保存的证据未在法定时限内作出处理决定。

⒋警务公开制度不理想。警务公开受制于当地领导的认识程度，有的对按规定公开办事程序认识不足，消极对待，甚至产生抵触情绪;工作停留在表面上，图形式，搞花架子，多局限于印制小册子、上墙公开、工作流程表等，即使强调了网上公开的手段，但网页上的信息或是更新较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大;不按规定向当事人公开法律规定的程序、时限和处理结果，公开内容不充分、不规范，公开承诺没兑现。

㈢理性不公的问题

行政执法中的理性不公，其目的不是出于社会公共利益因素，而是出于执法机关或执法者的某种恶意、偏见、特权心理以及狭隘报复思想等因素，致使其所作出的具体行政行为与法定的目的和利益背道而弛，严重影响了行政执法公正目标的实现。主要体现在：

⒈谋私利，搞交易。

在改革开放和市场经济条件下，一些公安民警把市场经济中的等价交换、唯利是图原则引入执法活动，将国家赋予的执法权力作为“创收”工具，在执法办案中为了个人或小集团的私利而不择手段。一是表现为“给多少钱，办多少事”的心态。在办理刑事、治安案件过程中，自以为劳苦功高，向案件当事人索拿卡要，接受请吃送礼，报销办案费、差旅费、手机费，甚至根据当事双方“孝敬”的程度在处理上畸轻畸重。二是表现为“拿人钱财，与人消灾”的心态。对于各类违法犯罪嫌疑人，只要出得起赞助款，拿得出保证金，不惜歪曲事实，曲解法律，在情节、证据、处罚上作文章，搞以罚代刑、以罚代教、以罚代拘，甚至将重罪变为轻罪，有罪变为无罪。三是表现为“办案为钱、为钱办案”的心态。热衷于办理“油水”案件，对情况复杂、处理棘手的案件如民间纠纷、轻微刑事案件则推诿扯皮，拖延不办，使一些本来不难办结的案件成为陈年积案，一些本应受到打击处理的违法犯罪分子逍遥法外。

把商品经济等价交换的原则引入公安执法工作之中，潜意识里将职权商品化，以执法者自身为一方，案件当事人为另一方，进行权钱交易，权权交易，权色交易，权情交易，一方面将公安执法权与其他部门特权进行互换，达到为亲友、为家庭、为小集团谋取好处的目的，你为我解决一个就业机会，我为你摆平一起纠纷案件，你办证不收我的费，我执法少罚你的款。另一方面有的民警为亲情、乡情、友情所左右，在执法办案中感情用事，讲哥们义气，讲私人关系，正如群众所言，“碗大的公章，不如一个老乡”，也有的本来也不想徇私枉法，但熟人上门总感到难以拒绝，碍于情面，违心地办人情案，关系案。

⒉息事宁人。

有些民警对依法行政有一定的抵触情绪，认为行政复议、行政诉讼束缚手脚，由于不愿意当被告、怕当被告、怕出庭、怕败诉，主观上消极对待，能推就推，以省事为妙。一些民警认为，办案难免牵动或得罪一些人，还可能导致群众的误解而不能正确对待，怕在创满意活动中、在民主测评中失去票数，因而总认为多管事多犯错误，少管事少犯错误，不管事不犯错误，能少办就少办，或违心去办，或放宽执法尺度。有的案发时该收集的证据未收集，事后想补充证据已时过境迁，而无法取证。有的超时限办案，该立案的不及时立案，该审理的久拖不审，违反时限规定的情况突出。

⒊保护主义严重，做虚功。

有少数公安机关为了本部门或小团体的利益，袒护本地的违法犯罪嫌疑人员;在本地、本部门经济利益的驱使下，以不配合、不协助、谈条件等形式阻挠外地执法机关依法执行公务;由于地方保护主义影响和行政干预，有的公然以组织决议形式干预执法;纵容、指令执法人员滥用强制措施插手正常的经济活动;一些基层公安机关不得不违心地干了一些职责以外不该干的事或违心地对某些案件降格处理。主要表现为执法思想偏离了实事求是的轨道，热衷于搞形式主义，摆花架子，追求“报纸上有名，广播里有声，银屏上有影”，既好大喜功，又不愿出力流汗。一是表现在“严打”问题上，大要案件破得少，就把普通犯罪集团当作黑恶势力对待;打击处理上不去，就把一般违法行为升格为刑事犯罪呈报凑数，通过夸大事实，渲染情节，使一些不符合从重处理的对象成为严打“战果”的牺牲品。二是表现在立案问题上，为了制造当地社会治安状况良好的假象，有案不立，立案不查，千方百计隐瞒、掩盖问题，刻意粉饰太平，使公安执法人为地失之于宽，失之于软。三是表现在办案程序上，可以抓捕到手的罪犯，先放着不抓;破案时机成熟的案子，先放着不破;办案收缴的赃物，先放着不退，等到积累到一定数量后，选择时机搞集中搜捕、专项行动、集中退赃，追求“轰动”效应，“规模”效应，其出发点是为了改善公安队伍形象，融洽警民关系，但往往容易造成程序上的违法，且容易招致失主或受害人的不满。

⒋特权思想。

少数民警以管人者自居，耍特权、抖威风，“走捷径”，态度生硬，急于求成，工作简单粗暴，甚至刁难、打骂群众;有的巧立名目，乱收费、乱罚款、乱摊派;有的民警凭借手中的权力和工作之便，接受可能影响公正执行公务的宴请和活动，有的向执法对象敲诈钱财，搞吃、拿、卡、要;个别民警滥用警械、武器，打骂体罚虐待当事人。

⒌执法犯法。

有的在执法过程中受权、钱、情的影响，对应当予以考虑的因素(如事实、情节和当事人的态度等)却没有予以考虑，对不需要予以考虑的因素(法外因素)却予以考虑，凭个人感情、意愿办案办事;确认证据上混淆黑白，认定事实上颠倒是非，该立案的不立案，该查处的不查处，该移交的不移交，该撤案的不撤案，该拘的不拘，拿法律作交易，索贿受贿，弄虚作假，偷梁换柱，执法犯法。

上述种种不公正问题的存在，不论以什么形式出现，不论是基于何种原因而发生，都直接影响着国家法律的严肃性和权威性，严重损害了公安机关在人民群众中的声誉和警民关系，干扰了公安机关职能作用的充分发挥，都有悖于我国社会主义法治原则，如果不能得到及时有效的纠正和解决，就会阻碍公安机关依法行政的进程，影响依法治国目标的实现。

四、制约公安公正执法的相关因素分析

㈠法律法规因素

由于我国行政法制建设起步较晚，导致行政法律资源不足，立法体制不完善、权限不明确、技术不成热，法律规范的效力层级较低，严重滞后于社会政治经济生活的实际需要。在这样的大环境下，公安行政立法、执法工作与严格执法、公正执法的要求差距还比较大，还有许多不相适应。

1.法制不健全，存在局部“无法可依”的现象。

一方面，近年随着改革开放力度的加大和政治、经济形势的发展，社会治安出现了许多新情况、新问题，治安管理日趋复杂，需要纳入《治安管理处罚法》调控的行为愈来愈多。如在高新技术产业、金融证券业、房地产业等领域出现了许多新的违法行为，而现行《治安管理处罚法》规定的违反治安管理的行为明显偏少，很多新的违法行为不能受到法律的有效制裁。另一方面，单位同样可能成为违法的主体，但到目前为止，《治安管理处罚法》还未对此作出处罚规定。如《治安管理处罚法》第18条规定“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为给予单位处罚的，依照其规定处罚”，该规定中并未完全把单位视为可以违反治安管理的行为主体和被处罚对象，并未完全对单位违反治安管理实行“双罚制”。

⒉法律法规不协调，存在“法条竞合”现象。

所谓法律的协调性，是指整个法律体系以及法律规范之间应当前后一致，不能相互矛盾。目前，公安法律不协调主要有:一是《治安管理处罚法》与《行政处罚法》不协调。如处罚种类，《治安管理处罚法》仅规定有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四种，不能包括《行政处罚法》中的责令停产停业、暂扣许可证、执照等，而这些处罚种类对于公共娱乐场所和特种行业的管理又显必要，因而应纳入《治安管理处罚法》之中，以明确其性质，规范其适用;关于处罚适用的时效，《行政处罚法》第29条规定，违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚，而《治安管理处罚法》规定的时效为6个月。二是《治安管理处罚法》与《刑法》不协调。如新刑法已将《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行刑事法律中有关刑事责任方面的规定纳入刑法，但涉及行政处罚的内容仍散布在上述单行刑事法律中，致使这些单行刑事法律不得不处于“半废止”状态，为彻底废止这些单行刑事法律，有必要将其中的行政处罚内容更加科学、集中，也可更便于公安机关准确适用《治安管理处罚法》。

⒊法条过于笼统，缺乏配套法规，可操作性差。

所谓操作性，是指法律规范能够在具体行为过程中实施和执行的程度。一部好的法律无疑应具有可操作性，规范不但要符合社会现实，真正反映社会需要;而且要繁简适度，既便于实施又不至于太简单，不能给执法人员留下过多的自由裁定余地和为其滥用职权创造条件。现行行政法规很多不具有可操作性，除了规定抽象的原则以外，缺乏相应的细化规则。如《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。目前，虽然已经确定了听证会制度，但存在的缺陷是很明显的:首先，没有利害关系人可否要求举行听证的规定。除当事人外，其他与该案有利害关系的人也应有要求举行听证的权利。其次，没有关于行政机关举行听证期限的规定。《行政处罚法》第42条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出，否则即视为放弃要求举行听证权。但该规定对行政机关的要求是“应当在听证七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。至于行政机关在什么时间内举行听证，完全由行政机关任意决定。这种对当事人有明确且极短的期限限制而对行政机关无期限限制的规定，是明显不公平的，也会妨碍到行政机关效率的提高。

⒋没有关于听证记录排斥原则的规定。

《行政处罚法》第43条规定:“听证结束后，行政机关依照本法第38条的规定作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。对于经过听证程序的，行政机关的行政处罚决定必须依据听证中所获取的、经过对质的确有证明力的证据而作出，而不考虑听证记录之外的任何材料。如果处罚决定可以随意抛开听证记录中所记载的证据，那么关于听证程序的规定也就没有任何存在的意义，听证程序的实施就会完全流于形式。

⒌行政实体规范与程序规范交织，重实体轻程序的倾向突出。

近年来我国的程序法建设的确有了长足的进步。然而，我国行政程序立法在总体上还比较落后，法律条文往往忽略对程序要件规定，为行政恣意留下可乘之机。许多法律法规虽有程序要件的规定，但比较原则和有弹性，加之受人们重实体、轻程序的思想观念影响，行政程序立法薄弱。如近年来公安机关乱处罚、乱罚款的问题越来越严重，在有些地方已经成为影响干群关系的重要问题。若不尽快从行政程序方面予以严格规范和制约，将严重侵害公民的权益，危及国家行政机关的威信。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善程序规范，并适时制定出专门统一的行政程序法典。

㈡执法主体因素

公安行政执法活动是通过执法者个体的每一个具体行政行为来实现的，如果执法者不能够或者不愿意准确执法和正确适用法律，即使是最好、最完善的法律，也不可能使相应事项、相应案件得到公正、合理的处理，使相应的社会秩序得到合理、适当的调整。因此，公安行政执法主体因素在很大程度上决定了一个部门乃至整个机关的执法水平。执法主体因素主要体现在观念和素质两个方面。从现实情况分析，公安民警的个体因素尚不能适应社会发展和法律法规的要求，主要表现在以下几方面：

⒈执法观念不适应。

⑴从人治到法治的观念未到位。我国经历了几千年的封建统治，长期形成的以人治为主要特征的专制制度和专制思想未能彻底清除，在一些领导和民警中还时有反映，以致依法行政观念淡薄，自觉不自觉地靠行政手段或强迫命令的办法解决问题；服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。

⑵以管理促服务的观念未到位。在市场经济条件下，法律手段的功能不仅在于它的“打击”职能，更重要的是它的保护和服务职能。对此，一些领导和民警认识不足，思维观念未更新，工作方式未调整，片面理解打击的重要性，忽视服务是宗旨；片面理解从严管理，忽视权益保障；片面地理解市场经济就是利益经济，忽视执法的根本是社会效益。

⑶变被动为主动的观念未到位。公安执法活动具有一定的突发性、被动性，但是只要勤思考、善预测，还是可以变被动为主动，因为“办法总比困难多”。而有些基层执法人员热衷于以各种理由，过分强调基层执法的难度，对执法工作的困难和问题，不能深入调研，不善于探求对策；对市场经济的挑战和压力，不能加强预测，不善于与时俱进。

⒉法律素质不适应。

⑴缺乏执法的责任意识。有些民警往往局限于不出事就行，因循守旧，就事论事，就案论案，不注重执法活动的社会效果，不能以全局的高度来处理具体的执法事项。

⑵缺乏法律知识的更新意识。一些民警对法律知识学习不够，导致自觉不自觉地侵犯了行政相对人的合法权益。

⑶缺乏执法的程序意识。有的领导和民警不重视行政执法程序，重实体、轻程序，重案件事实调查、轻及时依法取证的思维定势依然没有改变，认为只要案件事实清楚，其他的问题不大；证据意识淡薄，对收集证据有畏难情绪。更有甚者，一旦自认为法律规定的程序“妨碍”了执法，就想方设法简化执法程序。

⒊政治文化素质不适应。

⑴政治素质不高。一些执法人员理想信念淡化，享乐主义思想滋长，讲报酬的多，讲奉献的少，人生观、道德观、价值观受到扭曲，一些民警为人民服务的意识淡化，对改善警民关系缺乏深层次的认识，尚未真正意识到执法工作的互动性。

⑵文化层次偏低。据有关部门调查，全国公安民警中，具有大专以上学历的还不足二分之一，而且其中一些人的学历和能力不符。文凭与水平不一，年龄结构、专业知识结构极不合理，“能独立办案、跟随办案和根本不能办案者均各占三分之一”，难以适应新形势下的公安执法任务。

⑶科技氛围不浓。一些领导科技意识薄弱，认识不到科学技术在现代警务工作中的巨大作用和优势。一些公安民警面对知识经济时代有关计算机、网络、信息、金融等领域知之不多，甚至不懂，跟不上现代科技发展的步伐，这也是当前的警务工作出现被动局面的一个重要原因。

㈢内部机制因素

为适应市场经济的发展和政治经济体制改革的需要，公安机关在坚持依法行政方面作了不少的努力，对队伍管理和业务建设都作了相应调整，但总体上讲，思维定势未突破，创新体系未形成，仍然沿袭计划经济体制下的管理机制和工作模式来解决市场经济体制下的社会治安问题，主要表现在：

1.管理机制的影响。

⑴指导机制倾向极端性。在业务指导上，一强调严厉打击，就容易忽视基础工作，割裂了打防的有机联系，连续不断的集中统一行动造成基层民警强烈的厌战、松懈情绪，既影响了打击效能，又制约了基础业务，一强调加强管理，就容易走向干预过多、管理过死，一提到优化软环境，就容易放任不管，不该下放的权利照样下放，应该保留的项目难以保留。在队伍管理上，注重任命使用，忽视教育管理；注重业务工作绩效，忽视思想政治素质；一强调责任目标管理，就容易形式主义泛滥，造成一些不切实际的高指标，反过来又严重影响了管理决策的准确性。

⑵责任机制规定模糊性。目前我国仍是经验型、粗放型的警务体制，缺乏必要的合理配置，缺乏有效的统一协调，机构过多，职能交叉重叠的问题没有根本解决，造成职责不清，有些执法活动抢着办，有些执法活动互相推；由于管理环节过多、机关化倾向严重，文山会海、办事拖拉，执法效率低，有的一件事情要同时征求几个部门的意见，有的一个案件要开好几次协调会。另一方面，管事与管人脱节，特别是县一级公安机关，在人事管理上没有统一的规定，一个派出所副所长(现在还是副股级)，有的由县级公安局党委任命，有的由县级政法委任命，有的甚至由县委常委会讨论研究，被任命的干部出了问题要由公安局局长(政委)承担责任。这样，责任与职权不能得到有机结合、一级难以对一级负责，形成责任机制的模糊性。

⑶奖惩机制缺乏操作性。民警执法有功的奖励和违规后的查处虽然有不少规定，但缺乏系统性、程序性、权威性，适用时总感到难以操作。如不准民警出席涉及和影响公正执法的宴请，不准进入高消费娱乐场所，在实际工作中难以把握。

⒉内部监督的影响。

⑴领导不够重视，民警不太理解。在实际工作中，尚有不少基层领导和民警对监督活动不重视、不支持、不理解、不配合，造成大量违规操作、违法办案、越权行政、执法犯法等现象难以被及时发现和纠正，违法行为得不到应有的处理。

⑵监督者素质不适应，监督条件无保证。由于执法监督者的政治和法律素质不高，自身能力有限，业务水平的优势不明显；由于监督机构人少质弱，任务重、压力大，心有余而力不足，造成监督制度难以有效落实，监督职责难以严格履行，不能及时、全面发现执法问题，指导、调研、法律咨询工作未能主动开展。

⑶监督合力未形成，监督权威未树立。由于公安执法监督主体的多样性、监督客体的分散性、监督内容的广泛性，加上分权与控权不尽合理，导致监督部门各自为政，力量分散，职能交叉，形不成合力，实效不大；监督形式仅局限于书面审校、执法检查等事后监督，难以把监督覆盖于执法活动的各个环节，起不到全面有效的制约作用。由于监督者对违法行为人没有实体处理权，形成执法监督难，发现问题难，纠偏改正难的局面，造成监督权威难以树立，出现恶性循环。

㈣外部环境因素

就现阶段的外部执法环境而言，由于计划经济向市场经济转型期过渡而引发的阵痛和某些负效应的冲击，利益主体多样化、价值观念多元化，一些人理想信念的淡薄、权力意识的错位，都对依法公正产生了消极的影响。

1.警务保障的影响。

警务保障是人民警察履行职责所必需的条件。在警务保障中，警力不足和经费紧张的矛盾严重困扰着公安机关，制约着公正执法活动的顺利开展。

警察数量与人口比例到底多少才算配置合理，这在国际上尚无标准，也不可能有统一的标准，但是与其他国家相比，我国警力缺乏问题显得尤为突出，不仅与发达国家相差悬殊，同落后国家相比也有差距。目前，虽然采取了“向教育要警力，向素质要警力”，还有“向科技要警力，向管理要警力”等举措，仍然不能从根本上解决警力不足问题，仍然存在有案没人办理，有法没人执行的现象，更谈不上执法公正与否。

经费保障与执法成本不相称，技术装备与法律要求不相称，给公安行政执法造成一些负面影响：一是有的公安机关领导和民警受利益驱动，把市场经济中商品交换的原则渗透到执法活动中，把执法与经济利益挂钩；借解决办案经费为由，办油水案、办人情案、违规收费、乱罚滥罚，特别是在查处赌博、卖淫、嫖娼案件中，以罚代刑、以罚代教、以罚代拘等降格处理；二是一些公安机关领导为了解决办公和办案经费问题，不得不承担着冒犯“高压线”的危险，违心为掌握着人事权、财务权等相关部门领导的“打招呼”开绿灯，违心支持办案单位的处罚意见，违心默许办案单位搞罚没创收，甚至违心下达罚没款指标，助长了执法不公现象的发生。

2.公安机关行政领导体制存在缺陷

《中华人民共和国地方各级人民政府组织法》规定，各级公安机关都是同级人民政府的组成部分，既接受同级人民政府的领导，同时也接受上级公安机关的领导。这种长期以来一直沿用的“条块结合，以块为主”的公安管理体制，在过去计划经济时代的确发挥过巨大作用，但在建立和发展社会主义市场经济体制的今天，这一管理体制越来越暴露出许多难以克服的弱点。一是管人与管事脱节。公安机关无权把握人员的进出关，人事任免权在地方组织部门，干部任免困难重重。二是财权与事权相脱节，经费不足，装备落后。三是公安内部管理体制不顺。警力配置不合理，出现大机关小基层;警种设置欠科学，分工过细，造成职权交叉;基层权力过分集中，形成“热点”部门，如车管所等。

公安机关在人事任免、经费来源及其他物质保障方面必须依靠同级人民政府。执法要受到同级人民政府的经济利益制约的立法现状，不仅极不利于保证法律的统一实施，而且使得地方行政立法存在着较强的部门利益和地区利益之争，出现地方公安机关既要搞治安行政管理，还要搞工商管理、市政管理等职责不明的尴尬局面。使得公安执法也同样无法回避地方保护主义的现实问题。尤其当面对权势关、金钱关、人情关时，容易出现执法不公的现象。总之，这种“治吏受治于吏”的窘境，严重影响了公安机关公正执法，使得地方公安机关不能摆脱地方政府的束缚和掣肘而独立地履行法律职能。

一些地方行政领导的长官意志严重，以执法领导者自居，或越俎代疱，或以言代法，或一锤定音，或法外特权，或法外歧视，直接左右具体办案活动，甚至使办案民警的正确意见无法得到实施，影响了执法的公正性。一些行政领导错误理解公安领导体制，直接指挥具体警务工作，指令派出所动用警力从事催粮讨款、计划生育、市容整治、外地索债、扣押人质等非警务性工作，滥用执法权威，甚至动用警力解决正常的群众上访、集会活动，恶化了警民关系，影响了执法的权威性。

一些部门和领导不能正确对待和处理利益重组过程中各种利益矛盾的冲突，以各种非法的行政手段，维护地方和部门的利益。地方和部门利益的实质就是局部的、短期的利益对整体的、长期的利益非法肢解，对各种合法主体的合法利益的排挤和抑制，严重地损害了各种合法主体的合法权益，影响了执法的严肃性。

3.外部监督的不理想。

据统计，1993年全国公安机关警察违法犯罪案件及参与人数比上年分别上升37%、62%;1994年又比1993年分别上升93%、86%;1995年共查处违法违纪的公安干警达到9745人，其中科以上领导干部就达1560人;1996年全国查处公安系统的违法违纪案件7791起，涉案警察达9623人;1997年全国公安系统又查处违法违纪案件7364起，涉案人数达9043名。以上这些统计数字足以令人触目惊心。每年发生这么多的违法违纪案件，是法制不健全的另一个突出表现，即我国的监督体系乏力。目前，尽管对公安执法的监督形式多样，如人大、检察、纪委、监察、审计、内部督查、社会舆论等，实践中也的确发挥了良好的作用，但整个社会监督体系远不够完善、有力、有效。对警察行使职权还缺乏足够强大、有力的监督运作体系，不少警察腐败行为往往轻易地从监督网络“游离”出来，严重干扰了正常行政执法。

在公安行政执法的众多外部监督主体中，理论上来说没有哪一个不重要，而实践中却没有哪一个很有效，这种不理想的反差，也一定程序上影响着公安行政执法的公正性。

在外部监督中，党组织、权力机关、行政机关、司法机关以及人民群众、新闻舆论等主体均独立行使监督权．依法开展监督活动，表现出独立、分散的特点，实际上相互脱节，没有形成监督检查的巨大合力，没有充分发挥监督检查的有效职能。党组织、权力机关、行政机关的监督都因形式单一而得不到有效实施；司法机关的监督因相互监督关系不到位，导致“配合”较多、“制约”较少；群众监督因缺乏相应的权利保障也只流于形式；新闻舆论监督因缺乏规范而出现了“监督危机”，所以，外部监督的整体效能无法充分体现，难以制约和纠正执法不公的现象，

特别要阐明的是司法机关的监督和新闻舆论的监督。执法实践中，公、检、法对某案件往往理解认识不一致，标准掌握不一，“扯皮”现象时有发生。有的是对法律条文理解不同，有的是对证据的要求不一，有的是对案件如何定性、处理意见上认识不一致，导致公安机关对某些案件欲上不得，欲罢不能。尤其是在一些有争议的治安案件中，败诉给公安执法带来负面效应，在一定程度上影响了公安机关的形象，损害了公安机关在人民群众中的声誉，同时又不能及时有效地打击违法犯罪，保护公民的合法权益，群众意见很大。在新闻舆论监督中，一方面，新闻舆论监督行为空间的局限，导致监督作用十分有限；另一方面，有的新闻媒体在进行执法监督时不规范，导致传媒报道往往从公众感情需要出发，未能客观、准确、依法地反映事实真相和法律依据，误导公众，对执法人员和证人造成心理压力，形成所谓的“传媒执法”，影响了执法的公正性。

五、实现公安公正执法的途径

㈠完善法律法规体系建设是公正执法的保障

从立法上排除非法证据，是公正执法的保障。公正执法，不仅要求对案件实体内容的处理公平、正确、合法，而且要求处理案件的一系列诉讼活动必须公平、正确、合法。而在处理案件的一系列诉讼活动中，收集证据是核心内容和最基本的诉讼活动，我国《刑事诉讼法》，具体规定各种证据的收集方法的同时，明确强调“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”。但是，非法取证现象仍然存在。除了执法人员的思想观念、业务素质不能适应刑事执法的要求外，立法上没有排除非法证据，是造成这一现象存在的根本原因。

㈡加强公安队伍自身教育和管理是保障公正执法的前提

长期以来，公安机关工作任务繁重且警力严重不足，从而造成一些单位和部门片面强调工作任务而忽视了政治业务学习，特别是世界观的改造。同时，受经济大潮冲击，少数警察世界观、人生观、价值观扭曲，工作上表现为纪律松弛、有令不行、有禁不止、贻误工作、无视政令警令、耍特权抖威风;生活上追求腐朽生活方式、热衷于吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至道德败坏、腐化堕落。所以，要保证公正执法，必须首先加强公安队伍的自身建设，“三项教育”工作应长期深入下去，继续纠正各种不正之风。

树立公正意识，是保障公正执法的基础。公正，作为现代刑事诉讼中最基本的价值取向，不仅是国家和人民对执法人员的希望和要求，而且也是司法活动的生命所在。公正执法同其他一切活动一样，离不开人的主观能动性，只有在执法者的正确思想和正确意识的支配下，公正执法才可能真正实现。因此，要做到公正执法，执法人员在主观上必须树立公正意识，以人民利益为重，以国家法律的正确实施为己任，不畏权贵、刚正不阿、秉公执法、廉洁奉公，不为权力、名利和美色所动，严格依法办案，既做到实体内容的处理公正，又做到程序的适用公正，只有这样，才会“法令行则国治”。

㈢完善检察机关的法律监督职能，加强公、检、法三机关之间的制约，是保障公正执法的关键

从公、检、法三机关各自制定的刑事案件办案程序规定中，我们也不难发现三机关的相互制约存在许多缺陷。造成这些问题的原因，除执法人员素质低，检察人员的观念没有及时更新，法律监督职能没有真正发挥作用外，还有一个非常重要的原因，就是刑事诉讼法对监督和制约条款的规定不够具体、详细，难以落到实处。要通过监督和制约措施来保障公正执法，必须做以下三个方面的工作:

1.立法机关应制定统一、细致的刑事诉讼法实施细则或立法解释，完善检察院的法律监督职能和三机关之间的制约机制。做到监督职能条文化，制约机制具体化，法律责任明确化，使每一项诉讼活动的进行，既有法律依据，又有监督和制约措施，使人民检察院真正发挥国家法律监督职能的重要作用，从而实现司法活动廉洁、高效、执法公正的最高要求。

2.大力提高执法人员的整体素质。各级执法机关，除应加强对现有执法人员的培养提高外，还应面向社会，将那些具有本科以上学历和丰富的法律专业知识的专家教授、律师以及法律院校的毕业生吸收进司法队伍，对那些低素质又不思进取的执法人员坚决于以清除，真正使司法队伍具有较高的质量。

3.公、检、法三机关应完善内部监督与制约机制，充分发挥上一级的领导监督职能和部门内综合执法监督部门的制约作用。各级执法机关都应当设立专门的执法监督部门，制定具体的监督程序，建立执法责任制和错案追究制，对各类案件、各个执法行为进行定期或不定期的检查或抽查，发现错误及时纠正，做到每一个执法者的违法行为都有处理办法和解决途径，每一个诉讼参与人对司法人员的控告都有答复和结论。只有这样，才能杜绝徇私舞弊、执法犯法等弊端的发生，真正实现执法必严、违法必究。

㈣充分发挥社会监督作用是保障公正执法的重要环节和外部措施

人民群众(包括当事人)对执法活动的监督途径很多，其中，警务公开和舆论监督是一个重要方面。通过警务公开，使群众和当事人能够了解公安机关办案、办事过程是否合法，当事人的权利是否被侵害等等。通过报刊、广播、电视等舆论工具对各种以权谋私、徇私枉法、执法不公等违法违纪现象及时进行揭露、批评和曝光，不仅可以使违法违纪者受到社会舆论的谴责，而且可以对其他执法者敲响警钟，使其从中吸取教训，自觉防止和纠正执法中的错误行为。另外，通过舆论监督，还可以对群众进行法制宣传教育，使群众懂得国家法律保护什么，反对什么，怎样做合法，怎样做不合法等，从而进一步提高人民群众对执法活动进行监督的能力，以保证公安机关的每一项执法活动都能在群众的监督下，按照法律规定的程序得到客观全面的落实。

参考文献：

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