国有资产管理体制的改革探讨

目录

中文摘要……………………………………………………………………1

英文摘要……………………………………………………………………3

前言…………………………………………………………………………5

一、国有资产管理体制改革的历史回顾………………………………5

二、国有资产管理体制改革的几个难题分析…………………………6

三、国有资产管理体制改革的意义……………………………………8

（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键…………8

（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力…………9

（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障……………9

四、国有资产管理体制进一步改革的思路……………………………10

（一）在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构

（二）建立国有资产的三级管理运营模式……………………………12

（三）在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡………………………………13

五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示…………………………14

（一）改革背景…………………………………………………………14

（二）顺德国有资产管理体制改革的发展历程………………………14

（三）顺德国有资产管理体制改革的成效……………………………18

（四）顺德国有资产管理体制改革的启示……………………………19

结论…………………………………………………………………………24

中文摘要

本文主要对国有资产管理体制改革进行探索，并结合广东省顺德市国有资产体制改革的实际进行实例分析。本文共分五部分：

第一部分是国有资产管理体制改革的历史回顾。主要讲述我国国有资产管理体制改革经历的几个发展阶段，重点是第三阶段，即“国家所有，分级行使出资人产权”。国有资产管理体制改革到了此阶段，终于有了明确的方向。

第二部分是国有资产管理体制改革的几个难题。本部分讲述改革开放以来，在探索国有资产管理有效途径的过程中遇到的几个问题，首先是国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择问题；其次是国有资产管理专司机构的职能界定问题；再次是地方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥问题。上述几个问题的分析，对建立国有资产管理体制有借鉴作用。

第三部分是国有资产管理体制改革的意义。主要从以下三方面进行阐述：（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关健；（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力；（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障。

第四部分是关于国有资产管理体制改革的思路。本部分内容是在前述内容的基础上，参照十六大报告中关于国有资产管理体制改革的内容提出国有资产管理体制改革的思路：首先是在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构，以改变过去国有资产产权主体虚置的问题；其次提出建立国有资产的三级管理运营模式：国有资产管理专司机构――国有资产经营公司――国有企业；再次是在实现彻底的分级财政基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡。

第五部分是顺德国有资产管理体制改革实践及启示。广东省顺德市在1993就开始对国有企业进行产权改革，并于1994年基本结束。1996年起，顺德市按照“政府社会管理职能与资产所有者职能分开，企业出资者所有权与法人财产权分离”的原则，建立“公资委（办）――资产经营公司――国有独资、控股、参股企业”三个层次的国有资产管理架构。完成国有资产管理架构组建后，顺德开始从两方面着手建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制：一方面是按市场经济规律办事，确保全市国有经济运行的市场化、规范化；另一方面是从制度上规范国有资产运行，确保国有资产保值增值。

最后是全文结论部分。即为实现国有资产的有效管理，必须建立国有资产专司机构；在此基础上，建立三层次国有资产管理架构。为确保改革可顺利推进，政府职能必须根据市场经济的要求进行转变，把政府作为国有资产所有者和作为宏观经济调整及社会管理者的职能分开。

国有资产管理体制改革探索

——顺德国有资产管理体制改革实例分析

前言

以公有制为主体、多种所有制共同发展是有中国特色的社会主义制度的基本经济制度。国有资产是社会主义制度赖以生存和发展的物质基础，而国有资产管理体制的建立和完善是社会主义市场经济的要求，它体现着国有资产所有权、运营权、经营权的边界划分。改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革改革的重大任务。要实现经济结构战略性调整与国有企业根本性重组，必须深化国有资产管理体制改革。中共十六大明确提出改革国有资产管理体制，这不仅仅是国有企业自身改革的需要，而且也是对中国改革开放以来国有资产管理经验的总结。广东省顺德市早在1993年便开始了国有资产管理体制改革方面的尝试。因此，本文拟结合顺德国有资产管理体制改革的实践，对国有资产管理体制改革这一课题进行探讨。

一、国有资产管理体制改革的历史回顾

我国国有资产管理体制改革经历了以下几个发展阶段：

第一阶段，国有资产管理体制改革的初步探索时期，从十一届三中全会到1993年十四届三中全会。这个阶段的特点是在计划经济基本框架下对国有资产管理体制进行初步改革，改革的重点在于国有企业。

第二阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级管理”时期，从1993年到2002年11月十六大召开。在这一时期的改革是在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步探索国有资产管理体制的改革。改革深入到政府内部的两重职能（即社会管理职能和资产所有者职能）分离等问题。

第三阶段，国有资产管理中的“国家所有，分级行使出资人产权”时期，改革进一步深入到政府内部的产权划分①。

2002年11月党的十六大宣布，“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。……建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。……中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构。”经过多年的探索，国有资产管理体制改革终于有了明确的方向，改革思路有了实质性的新突破。

二、国有资产管理体制改革的几个难题分析

改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，我们一直在探索国有资产管理的有效途径，但有几个长期困扰我们的问题始终难以解决。

1、国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择问题。

这些年来，国有资产如何实行战略性重组一直是国有资产管理部门的工作重点。对其中一类国有资产，如由预算拨款形成的行政性资产和某些资源性资产而言，管理力度必须加强；而对另一类国有资产，如一般竞争性领域的企业国有资产而言，国有资本可以退出资产所有者序列，即政府将资产转让给非国有投资者；至于一些关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，国家则视当时的政治经济形势和自身具体需要，决定国有资产参与的程度。例如，相对于采取国有独资经营形式并由政府主管部门直接行使所有权的企业来说，采取股份制形式经营并由国有资产管理专司机构或其授权机构行使股东权的企业，国有资产参与的程度要弱一些；同是股份制企业，国家绝对控股、国家相对控股和国家少量参股企业，国有资产参与的程度依次降低。当然，世界上不存在一种适用于一切类型的国有资产的统一的国有资产管理体制模式。国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择，取决于国家对国有经济功能和范围的界定，取决于国有经济战略性调整目标的设定和政策的实施，取决于国家对国有企业和国有资产分布行业、领域的进一步明确。而目前对国有企业和国有资产进退的具体行业分布以及进退的数量，国家尚无明确的规定。因此，国有资产在国民经济中分布范围的把握与企业国有资产管理和运营模式的选择尚无定论。

2、国有资产管理专司机构的职能界定。

国有资产所有者主体是国家，但国家不可能实际行使所有权，而必须有具体的机构代表国家行使所有者权利。十六大之前，我国国有资产“出资人”职能一直由多部门分割行使，其中财政部行使收益及产权变更管理职能；大型企业工委或金融工委行使选择经营者的职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产重组兼并改制等职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；劳动部则负责审批企业工资总额，即所谓出资人对经营者的职务待遇管理职能。这种“五龙治水”的管理格局加上地方政府事实上的管理权限，形成政府对于国有企业经营多方面的干预。管理各方权力上的充分利用而责任上的相互推诿，使得国有企业经营缺乏自主性并难以承担最终的责任。

3、地方政府在国有资产管理体系中积极性的发挥。

尽管我国国有资产被认为是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有权，但事实上，十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府所控制，这就是我们目前的“国家所有，分级管理”体制。这种体制有其历史渊源和历史合理性，但已经产生了许多问题。一是地方政府在管理国有资产上的道德风险。地方政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩余索取权，但却拥有事实上的管理权力，这使得地方在管理国有资产上会利用管理权力最大可能地谋取地方利益。我国国有资本收益（包括出售国有股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，而目前基本不可能进行中央一级的社会保障统筹，如果地方政府没有相应的国有资本所有权和收益权，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。这一点也从证券市场上看得非常清楚。在证券市场上减持国有股的问题反反复复最终无功而返，原因之一就在于减持没有平衡中央和地方的利益，因此地方缺少积极性推动。二是国有资产交易成本的高企。因为地方政府没有完全的国有资产交易权，如上市公司国有股的转让等只有中央政府才有权批准，而国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率是极为低下的，而且交易成本也是很高的，这对于资源的合理配置有很大的阻碍作用。

三、国有资产管理体制改革的意义

（一）国有资产管理体制的建立是深化国有企业改革的关键

中国的国有企业改革是一种市场化的改革，也就是将原来听命于政府指令的国有企业转变为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、自我激励的市场主体②。改革至今，国有企业改革已经尝试了放权让利，推行各类经营承包责任制，转换经营机制、发展混合型经济等阶段性的改革。在这个改革过程中，由于产权主体之间的权责利关系不清，以致权和利的下放虽有一定的刺激效应，但企业并不真正承担责任且不受约束，其行为短期化不可避免，甚至出现总体性亏损。由于企业尚未成为真正的法人，企业经营者也无法享有法人所有权及运营企业资产所应具有的权利，更说不上使资产得到合理的流动。企业之间的相互收购、联合、兼并无从按市场规则实现。企业关、停、并、转实际上是通过行政手段得以完成，其根本原因是国有资产管理体制改革滞后，导致产权不清晰，国有资产保值成为空话。国有资产管理体制改革的目标之一，就是使企业产权明晰化，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，这是国企改革的关键所在。

（二）国有资产管理体制的建立是改革政府经济体制的原动力

国有资产管理体制的建立首先是以实施政企分开、政资分离为前提的。政府不能再拥有具体经营企业的经济职能，不再直接面对每一个企业和管理企业的人、财、物及产、供、销等各具体的环节。企业应作为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，具有法人地位，并以其注册资本承担责任。而政府作为国有企业所有者的身份，通过放弃原有从事具体经营活动的经济职能而获得国有经济所有者的职能，即建立新的国有资产管理体制，促使政府行政组织与经济组织的分离，必须一改过去行政主管部门既履行政府的经济管理者职能、行政管理职能，又履行所有者职能，导致行政主管部门身份异同造成产权不到位的现象。所以政府必须将其享有的所有者职能让渡给所有权代表行使，实现政资分离。

（三）国有资产管理体制的建立是国有资产保值增值的保障

国有资产管理体制的建立使政府作为国有资产所有者的产权层次与国有资产经营者的产权层次和国有企业生产经营者的产权层次更加清晰，并互为补充、相得益彰；使国有资产既有产品经营的积累式渐进增长，又有产权经营的积聚式板块增长，还有社会公共财政的收益式总体增长。

长期以来，传统的体制造成重复建设，分散投资，部分企业存量资产闲置，难以发挥作用，而另一部分企业也因得不到必要的资金、设备、场地等生产要素，难以扩大生产规模。国有资产管理体制的建立，首先可使闲置或低效运营的国有资产通过产权流动、重组发挥效益。其次，国有资产管理体制的建立，有助于改善国有资产的监督及考核机制，克服旧体制中只重视存量资产，忽视增量资产，只考虑到企业产品、商品生产，而不考虑到资产、资本的运营，只考核资产的规模，而不考核资产效益的做法。再次，在国有资产管理新体制中，通过建立国有资产产权制度，如清产核资、资产评估制度、产权交易制度、产权代表制度、资产保值等制度，规范国有资产运营管理，实现国有资产保值。

四、国有资产管理体制进一步改革的思路

进入新世纪，随着非公有制经济成分在中国经济中的比例和作用日渐上升，随着中国加入wto，国有企业面临更大范围和更加激烈的竞争，国企改革再次显现其重要性和紧迫性，而改革的深入推进与国有资产管理体制进而与政府职能的改进有关。加入世界贸易组织后，迫切需要对政府机构、职能和管理方式进行重大变革，需要重塑市场经济条件下的政府职能，明确相应的职能机构，从机构设置上真正实现政府行政管理职能与国有资产出资人职能的分开。

十六大报告指出了国有资产管理体制改革的方向：今后要建立一个专司国有资产管理的机构，这个机构将以中央和地方两级出资人、三级管理的形态存在。随着中央和地方所有权的明确划分，随着分级财政体制的建立，“统一所有，分级行使出资人产权”必将过渡到“国家和地方分级所有”的目标模式。

（一）在对国有资产进行分类基础上建立专司国有资产管理的机构

对国有资产进行分类是建立有效的国有资产管理运营模式的基本前提。企业国有资产面临的最大问题是政资不分、政府各部门多头管理而又没有明确的责任人、国有资产产权主体虚置，这些问题是造成企业国有资产或国有资本流失严重、运行效率低下等现象的根源。就企业国有资产管理体制而言，改革的关键是要明确国有资产产权主体，建立代表国家统一行使资产所有者职能的专职机构，使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度，切实对其保值增值负起责任。2003年3月成立的国家国有资产管理委员会就是专司国有资产管理的机构，这一机构有以下几个特点：

一是权责对称的管理机构。它是明确的国有资产的代理人，管理国有资产，确保国有资产的保值增值。国资委成立以后，原由财政部、国家经贸委、国家计委等国务院多部委分割行使的国有资产管理职能，将通过政府逐级授权，由新组建的这一机构统一行使，即“履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。

二是准政府管理机构。国资委代表国家统一管理国有资产，行使出资人职能，与原国有资产管理机构的最显见的区别在于，它只行使国有资本所有者代表权或股东权，以其出资额享受所有者权益和承担相应的责任，不具备宏观管理职能。

三是国资委不仅要关心国有企业资产的运营和保值增值，而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系，实现社会公共利益的最大化。十六大报告提出要探索国有经济的各种实现形式，就是指要探索国有资产的各种实现形式。国有资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现为更多的能够为社会公共利益服务的形式，例如可以表现为社会保障形式，可以表现为公共基础设施，可以表现为教育等。如果公共物品供给短缺，例如基础设施、公共服务、社会保障短缺，这个国有资产代理人就应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应。国有资产代理人不仅要使国有资产获得收益，而且要确保国有资产所获得的收益，以及国有资产本身能运用到公众利益最大化的目标上去，而不仅仅是资本利益最大化，这是国有资产代理人的特殊职能。

（二）建立国有资产的三级管理运营模式

国有资产管理的专司机构很难直接管理数量庞大的国有资产以及数量众多的国有企业，在国有资产管理专司机构与国有企业之间设立国有资产经营公司这一中间层次就成为必要。

国有资产管理的专司机构是国有资产的代表人，主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定具有导向性的政策，确定其下一层级——国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度。依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。也就是说，国资专司机构仅与直接下属下层——国有资产经营公司相联系，而且其主要手段是人事控制。

国有资产经营公司承担着直接的国有资产经营职能，必须有明确的定位。其经营目标应该包括两个方面，即通过实施资产重组实现国有经济结构和国民经济结构的优化，努力实现国有资产的保值增值。据此，国资经营公司应该分为两类，第一类是国资重组公司，或者是过渡性的国资公司，这些公司主要由原政府主管部门、行业性总公司改组而成，或者通过政府授权组建跨行业的综合性国资经营公司而形成。其主要目标是配合政府实施结构调整，推进国有资产的合理流动和资产重组，同时努力做到国有资产的保值增值。它将在今后不断扩大的产权交易中充当起国有资产出资人的角色，在国有资产专司机构的授权范围内，对国企进行重组，使国有资产的行业区域分布结构和经营组织结构合理化。其重组的目的在于退出。这一类经营公司本身将在国家产业结构的持续调整中收缩战线，最终终结其历史使命。另一类是国资经营公司，或者叫做国家长期持股的国资公司，其股权投资涉及关系到国家命脉和安全的企业，比如石油、石化、电气、电力等。这类国资经营公司许多由大型国有企业集团核心企业经国家授权转化而来，它们既从事资本经营，又从事生产经营，主要以盈利最大化为目标。为此要借助资产重组活动，调整企业产权结构、组织结构和产品经营结构，建立起规范的以股权为纽带的母子公司、参股与被参股公司的关系，实现国有资产的保值增值。

（三）在实现彻底的分级财政的基础上，向“分级所有”即“国家所有，地方公有”的目标模式过渡

由于国有资产在法理上属于国家，中央与地方对于国有资产的管理长期以来仅仅是一种行政管理上的分工。“国家所有，分级管理”的体制，与业已形成的地方利益格局很不适应。在国企改革进入产权改革阶段后，这种行政管理上的分工就势必逐渐深化成关于所有权行使的分合。

相对“国家所有，分级管理”的国有资产管理旧体制，十六大报告提出的“国家所有，分级行使出资人产权”有三大进步，一是进一步明确了中央、地方在国有资产管理上的责权利关系，进一步调动了地方管理国有资产的积极性；二是明确了国有资产管理的专司机构及其职能；三是强调要制定法律法规来确保新体制的稳定运行，体现了现代法治精神。目前中央政府管辖的关系国计民生的国有大企业将由专司的机构来行使所有者的权利，地方政府以后事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。但是，“国家所有，分级行使出资人产权”的体制表明，中央政府和地方政府所拥有的仍然只是国家授予的权利，权利的授予完全不等于权利的让渡。它并没有改变国家对所有中央和地方所拥有资产的终极所有权。

考虑到目前还有很多技术上和利益划分上的问题，比如如何公平地在各地划分资产，如何处理地方企业的不良资产、银行的坏帐，如何填补地方职工养老保险的缺口等还难以很好地把握，“分级行使出资人产权”作为一种过渡形式有其合理性。但随着中央与地方经济和法律关系的进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立，政府间产权关系的界定逐渐清晰，“分级行使出资人产权”必然过渡到“分级所有”的管理体制，即“国家所有，地方公有”，各级政府对所属企业都拥有完整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发挥地方政府的能动性、创造性。

五、顺德国有资产管理体制改革实践及启示

广东省顺德市在最近十年推行的国有资产管理体制改革，以邓小平理论为指导，实践江泽民同志“三个代表”的重要思想，加快建立和完善社会主义市场经济体制，加快社会主义现代化建设步伐，为全国各地更好地进行国有资产管理体制改革提供经验借鉴与实践参考，有比较重大的理论意义和现实意义。

（一）改革背景

顺德市地处广东省中南部、珠江三角洲腹地，总面积806.08平方公里，毗邻港澳。

在1978年底至1992年的改革和发展建设过程中，顺德实现了从农业经济到工业经济、从封闭社会到开放社会的第一次飞跃，成为闻名海内外的广东“四小虎”之一；1992年以来，顺德先后进行了经济与社会管理体制多方面的综合配套改革，率先初步建立社会主义市场经济体制，经济步入良性发展的轨道，实现了社会经济发展更为瞩目的第二次飞跃，引起了世人的关注、惊讶、争论、赞许，被誉为“顺德模式”。

（二）顺德国有资产管理体制改革的发展历程

1、对国有企业实施产权改革，为建立现代国有资产管理体制创造条件。

顺德从1993年开始就以“敢为天下先”的精神进行了包括企业产权制度改革、行政机构改革、社会保障机制改革等项改革在内的综合改革。在一系列的改革中，产权制度改革尤为关键。

顺德企业产权改革的目标有两个：一是转换企业机制，创建一个“产权明晰、自主经营、利益共享、风险共担”的企业发展模式；二是建立以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合所有制经济，以优化产权结构和国有资产结构。随着市场经济的发展，顺德市针对单一公有投资体制所造成的产权不明晰，责任不明确、利益不直接等种种问题，大刀阔斧地推进企业产权制度改革，通过全面清产核资，界定产权关系，明晰产权归属，转换企业经营机制，大部分企业实行了股份制和股份合作制；建立了政企分开、政资分离的国有资产运营和监管体系；建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。对照党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，顺德推进企业产权改革的路子是正确的。

至1996年底，顺德市的企业转制工作基本完成。在市、镇两级的1001家企业中，政府独资、控股、参股的企业163家，企业全体劳动者或大多数员工持股的企业566家，企业经营者持股和拍卖兼并的企业272家。产权制度改革，使企业开始真正做到了自主经营、自负盈亏。产权制度改革不但解放了企业，而且还解放了政府，最终解放了生产力，为实现经济体制从传统计划体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变打下了坚实的基础。

经过产权制度改革，促进了顺德国有经济结构的合理调整，使顺德实现了政资分离，理顺了所有者与经营者的关系。顺德市、镇两级政府作为国有资产所有者的职能与作为社会经济管理者的职能逐步分开，初步确立了专司所有者职能的新型的国有资产管理、运营体系的框架，从而使政府摆脱了沉重的商务困扰，一心一意做好政府的本职工作。

2、建立规范、高效的国有资产管理架构。

在企业产权改革基本完成后，1996年起，顺德按照“政府社会管理职能与资产所有者职能分开，企业出资者所有权与法人财产权分离”的原则，对国有资产管理制度进行改革，建立三个层次的国有资产管理架构。

第一层次，市、镇政府分别成立了公有资产管理委员会（2001年后改为公有资产管理办公室），作为政府领导下的专司国有资产管道的职能部门，负责市、镇国有资产的宏观管理与监督。

第二个层次，根据顺德国有资产状况和经济发展需要，设立若干国有资产管理经营公司，由公有资产管理委员会授权，对国有资产进行运营和管理，实现国有资产的保值和增值。

第三个层次，国有独资企业、控股企业和参股企业，根据现代企业制度的要求，建立股东会、董事会和监事会，形成相互独立、责权分明、相互制约的企业法人治理结构，对公有资产管理委员会授权占用的国有资产，拥有法人财产权，通过自主经营、自负盈亏、照章纳税，保障国有资产的保值和增值。

3、建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制。

顺德国有资产管理架构组建后，接下来的工作就是建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制。

首先，是按市场经济规律办事，确保经济运行的市场化、规范化，具体体现在：

（1）建立现代企业公司制度。通过对国有企业的公司化改造，建立股份有限公司及有限责任公司，按公司法的规范设立法人治理结构，通过股东会、董事会、监事会制度，使企业运作规范化、法制化，改革以往的劳动、人事、工资制度，明确股东的风险意识，打破员工之间的身份界限，建立起全员劳动合同制，确立劳资关系，从法律上保证劳资双方、股东应有的权益和责任，实现公司化、规范化管理和运作。

（2）建立社会保障体系。要规范市场行为就必须创造一个公平合理的竞争环境，即必须使各行各业，不同的所有制企业之间形成一个公平竞争的机制，关键是将国有企业原来所负担的社会性支出包括职工的就业、养老、待业、医疗、福利等，转移到整个社会或政府负担，通过成立全社会强制的社会保险制度，设立住院医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、待业保险等保险体系，采取全社会强制的保险，实行个人负担一点、企业负担一点、政府负担一点的原则，解决原国有企业社会负担不合理的现象。

（3）加强对国有物业的管理，实现安全、保值和增值。企业产权改革后，资产经营公司回收了不少资产和物业。在盘活资产和物业过程中，资产经营公司完全按市场规则办事，按照公开、公平、公正的原则对物业进行评估、招投标、拍卖等，使国有资产在产权流动中得以保值和增值。

其次，探索国有资产管理运行机制，确保国有资产的保值，体现在：

（1）制定授权管理办法。由公资委按行业将国有全资、控股、参股企业，授权给所属资产运营公司，再由资产运营公司授权给企业经营者，国有资产经中介机构评估，公资委确认后，由公资委颁发《国有资产授权占用证书》给国有全资、控股企业、资产运营公司。该证书是对国有资产依法享有占用、使用和处分权利的法律凭证，同时凭占用证书对占用的国有资产或与其他出资者的出资共同构成企业法人财产。企业对出资者承担资产增值、保值的责任。资产运营公司以产权为纽带同企业发生关系，不直接干预企业的经营活动。

（2）制定落实国有资产授权经营责任。由公资委与资产运营公司、资产运营公司与国有全资企业之间分别通过授权办法对被授权经营者签订《国有资产授权经营责任书》，以明确双方的责、权、利及各种考核指标。对于国有资产参股、控股企业，则通过产权代表在董事会明确制定经营目标和责任，建立产权代表报告制度，从而达到既规范经营行为又能将国有资产管理监督贯穿其中。

（3）建立国有资产内部人事管理制度。将管人与管资产相结合，对资产运营公司、国有全资、控股企业的经营者，按企业管理办法执行，实行聘用制。资产运营公司的正、副职由公资委直接聘任和考核，国有全资、控股企业由国有资产运营公司直接聘任，按经营业绩进行考核审查。为能实施竞争上岗，必须逐步建立经营者人才市场，使经营者更加专业化。

（4）实行财务总监制度。为完善国有资产监管及针对国有全资企业财务管理的问题，通过吸收具有专业财务资质的专职人员，向所属企业委派财务总监。财务总监作为委派的董事进入董事会，对企业财务活动和财务状况进行监督。同时，资产运营公司也可作为人才配备，使其逐步熟悉资产运营管理，制定完善有关运营管理制度，为资产运营公司的管理决策提供信息，防止国有资产的流失。

（5）建立国有资产运营系统的内部审计制度。可以成立专职的内审机构，通过年度审计、专项审计、离任审计等，及时掌握经营状况、财务状况和产权代表履行职责的情况，针对存在的问题提出整改措施，对重大的决策失误和虚假行为追究有关人员的法律及经济责任，使国有资产运营制度得到落实。

（三）顺德国有资产管理体制改革的成效

经过企业产权改革后的顺德政府不再大包大揽，统管一切。政府退出一般竞争性经营领域后，把主要精力放在履行社会经济管理者的职责上，加强和改善宏观经济调控，创造良好的市场环境，提高公共服务水平，构建服务型政府。现在，顺德是典型的“小政府，大社会，大经济”，“小机构，大协调，大服务”。顺德只是一个面积800多平方公里，人口100多万的县级市，却拥有很多全国一流品牌和企业，其中产值超亿元、数十亿元乃至过百亿的规模骨干企业就有100多家。美的、容声、科龙、格兰仕、万家乐等一大批名牌产品享誉海内外，空调、电冰箱、微波炉等10多种产品产销量名列全国第一，这些都是企业在市场经济大潮中搏杀的成果，政府在其中主要起着“调控机”、“孵化器”的作用。政府服务企业主要是构筑三个平台：为创业者提供创业平台，为经营者提供公平竞争平台，为地区优势的提升提供推介平台。例如在2001年，顺德围绕家电、家具、花卉、木工机械等本地优势产业举办了5个大型博览会，为制造商、配件商、经销商营造良好的接触与发展平台，达到市场满意、企业满意、市民满意的效果。

（四）顺德国有资产管理体制改革的启示

1、建立三层次国有资产管理架构是国有资产管理体制改革的发展趋势。

首先在政府职能中将政府资产管理权与经济管理权分离，成立国有资产运营系统。政府职能中既有资产管理权又有经济管理权，政府的经济管理职能是对整个社会经济管理活动确定经济发展的战略，制订总体发展规划，为落实战略规划制定行政措施，实施各项社会事务性管理，制订行业政策。利用行业管理统管全社会不同行业、不同所有制企业行业发展政策、税收政策、金融政策等，进行经济调节和经济监督，以间接管理、价值管理、法制管理为主，协调各种责、权、利关系，保证有序进行。因此，政府经营管理是不分所有制、不分公有企业还是私有企业，一视同仁。政府资产管理权职能则是站在所有者身份所体现的。我国经济结构是以公有经济为主体，其他经济成份并存的，作为所有者，拥有财产的所有权、占有权、使用权、处置权。在财产运营过程中，作为资产所有者必须在财产运营中实施管理及监控。同时，运用股东权力，对企业的重大经营决策、人事任免、收益分配进行操控。当经济管理权与资产管理权合一时，政府既作为行政管理者、政策制订者的身份，拥有行政调节权，又凭借财产控制权使企业作为政府隶属物，听命于政府，造成资产管理条块分割，部门所有代表政府所有。即政府既是裁判员，又是运动员，导致产权不能流动，资产运营效益人为降低。因此政府资产管理权与经济管理权的分离使国有资产形成独立体系，让专业人员成立专门机构，使产权代表人格化，资产运营专职化，将运营责、权、利相结合起来。同时，又可以使政府经济管理行业化、社会化、有利于政府实施宏观管理，实行公平竞争及全社会的法制建设，有利于实现小社会、大服务，建立高效、透明的行政。

其次，在国有资产运营系统中，将资产管理权与经营权分离，成立专业国有资产运营机构。当国有资产运营权从所有权分离出来以后，国有资产运营系统从政府行政系统分离出来，但企业不等于从原隶属于政府行政系统改为隶属于国有资产系统。国有资产面临着多重经营产权的重新界定即将所有者、运营者、日常经营者的权、责、利之间的重新界定。在国有资产运营系统中，资产管理权是作为所有者让渡给国有资产管理组织的职能，它可以根据政府制定的宏观经济管理规划及产业政策制定国有资产管理发展总体规划及行业发展政策。其管理目标主要是服务于国民经济总体运行的需要，促使国有资产保值增值，为满足人民日益增长的物质文化需要奠定物质基础，监督国有资产运营体系的各项工作，并为各级国资产管理部门提供政策指导，以保障各项方针政策的落实。资产的经营权是指在授权经营管理的范畴内，将所授予的资产经营的占有权、处置权、收益权、使用权充分发挥，合理配置所属权限的资源，将国有资产量化于各经营实体，贯彻微观运营战略，落实重要的资产运营指标。总之资产管理权与经营权的分离，使国有资产运营系统既有集中又有分离，各自执行各自的权能、各负其职、各尽其责。一方面既维护了国有资产从管理到经营的整个运营的完整性，另一方面又切实使到国有资产互相制约、互相促进。

最后，在国有资产运营体系中将企业法人所有权与日常经营权分离，最终实现国有资产管理体制的改革。企业法人所有权即企业的法人财产权是指企业以其所有的财产及注册资本承担法律责任及民事责任。作为国有企业的法人行使法人财产权的职能，决定企业重大的经营决策，承担企业的经济责任及法律责任。但作为国有企业的法人，由于受终极所有者的制约，因而必须在授权范围内行使权限。当超越其权限时，必须向上一层产权代表报告，而作为企业的日常经营者是在法人授权范围内行使日常经营管理职能，承担产品经营管理责任。作为国有企业的法人可以是与经营者身份重叠，但现实经济所有者或所有者代表不一定要对属于自己的财产从事日常的管理和经营，可以把企业日常经营权交给具有专业经营的经营者负责。随着社会分工越来越细分，市场关系错综复杂，企业的日常经营水平决定着企业的经济效益，使企业内部的法人所有权与经营权的分离越来越显得重要，二者形成相互制约、相互促进的经济机制，最终实现国有资产在运营过程中达到保值，也是实现国有资产体制改革的体现。

上述政府社会经济管理职能和所有者职能分开、国有资产管理与经营职能分开、企业法人所有权与日常经营权分开的原则，具体则表现为设立三个层次的国有资产运营管理架构：

第一层次，设立国有资产管理委员会，作为国有资产所有权的总代表，代表政府对经营性、非经营性、行政事业性、资源性、境外的国有资产行使资产所有权（包括占有、使用、收益和处分四项权能），对国有资产实施宏观的管理和监督。主要职能是审议、制定国有资产的经营管理和发展的重大规划和法规；检查、监督国有资产的运营、收益和使用情况；统筹、协调资产的授权经营，决定资产运营机构的重大人事任免和重大经营管理事项。

第二层次，设立国有资产运营公司。国有资产运营公司是经国有资产管理委员会授权，对授权范围内的国有资产直接行使所有权和运营权的特殊企业法人，具体从事产权经营和资本运作，不行使行业行政及社会事务管理的职能，担负着国有资产保值增值的重任，并直接对国有资产管理委员会负责，接受其监管。国有资产的经营收益由资产运营公司负责组织，缴拨关系直对财政。

第三层次，国有全资企业、国有控股企业、参股企业。对国有资产管理委员会授权占用的国有资产依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业，并根据其法人财产权承担经营责任，是从事具体的产品、商品经营的生产经营者，其主要任务是完善企业内部的经营管理，建立现代企业制度，不断开发新的产品，提高企业的竞争力，以效益最大化为主要目标。

2、政府职能的转变是国有资产管理体制改革成功的保证

在顺德国有资产体制改革这一历史进程中，政府职能能否根据市场经济的要求作相应的转换，将对整个经济体制的转换和市场经济体制的确立起到关键性的作用。政府职能的转换必须建立在企业产权改革的基础上。企业产权制度不改革，企业主管部门就还能够从所管理的企业中获取利益，政府机构改革和职能转变就无从谈起。顺德的实践表明，只有在产权制度改革的基础上，大力推进机构改革，才有可能实现政府职能的根本转变。

政府作为市场主体，这已经被证明是有缺陷的，改革过程中，所有制的改革是全部改革的最后关口③。顺德市从行政机构改革入手，把国有企业产权制度改革同政府经济职能转变有机结合起来，整体配套，协调共进，有效地突破了传统体制的“关隘”，初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架，并使以往政府主导型经济的内在矛盾逐渐得到消解，基本做到了三个“摆脱”：一是企业摆脱了政府的直接行政干预，真正做到了自主经营、自负盈亏，企业在经营管理决策上再也无需看政府的“脸色”，企业亏损不能得到政府的“关照”，企业盈利也不用担心政府“鞭打快牛”；二是政府摆脱了无限风险，国有产权制度改革使政府无需再充当“冤大头”，企业“花钱”政府“买单”负最后责任的体制根源基本消除，政府从税收渠道取得收入；三是政府摆脱了商务纠缠，可以一心一意地做好政府工作，通过加强法制建设、改善投资环境，抓好环境保护、完善社会服务体系，保障社会经济的高速高效协调发展。

顺德政府的自觉，还表现在明确提出“政府不与民争利”，把政府的职能转到为公众服务、为社会服务的正确轨道上来。政府营造一个良好的社会环境，让企业健康发展，让社会各个体和组织充分发挥自己的才干与潜能。顺德的实践表明，通过政企分开、政资分离，政府不仅没有过多的负担，反而以超然的定位对社会进行服务与管理。这种不与民争利的理念正是我国许多地方政府机构和部门所需要强化的一种基本的行政理念。

结论

综上所述，为实现国有资产的有效管理，解决现行管理体制下无法消除的难题，必须对国有资产管理体制进行改革。改革主要有以下两个方面：一是建立国有资产管理专司机构，把分散在不同部门的管理国有资产的权利统一起来，改变现行“五龙治水”的现状，明确国有资产产权主体；二是在此基础上建立起“国有资产管理专司机构――国有资产经营公司――国有企业”三层次国有资产管理架构，使国有资产管理有序、高效进行。同时，为使改革能顺利进行并具有成效，政府职能必须根据市场经济的要求进行转变，把政府作为国有资产所有者和作为宏观经济调整及社会管理者的职能分开，实现政资分离。

注释：

①汪异明韩振国：《实现国有资产管理体制改革的新突破》，《国有资产管理》，2003年第1期，第28页。

②郑竞贤：《理顺产权关系是深化改革的关键》，载《产权管理体制改革》。

③郑年胜：《迈向行政管理现代化－顺德行政体制改革实践》，广东人民出版社，第34页。

参考书目

1、《产权管理体制改革》邢玉久兰铁白主编

2、《国有资产产权管理手册》国家国资局政策法规司

3、《企业体制改革与企业管理》孙效良主编

4、《国有资产产权机制改革》国家国资局科研处

5、《产权改革――中国迈向市场经济的第一步》邓伟根

6、《构建新的国资管理体制必须要考虑的因素》魏杰

7、《试论国有资产产权管理体制改革的途径和方法》王义盛

8、《顺德市企业产权制度改革的启示与思考》张元元

9、《迈向行政管理现代化》郑年胜主编

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