浅议涉法上访问题成因及息诉工作思路

    近几年来，随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，公民的法律意识正在逐步提高，越来越多的人们开始懂得拿起法律的武器，捍卫自己的权利，上访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道。涉法上访则使司法部门成为各种社会矛盾与纠纷的聚焦点，如何做好涉法上访息诉工作，已成为司法部门的重中之重。在开展集中处理涉法上访问题工作以来，各地按照中共中央部署和要求认真落实各项工作措施，真抓实干，取得明显成效。集中处理涉法上访案件是一项复杂而艰巨的工作，各级政法部门要攻坚克难，迎难而上，以高度的责任感、使命感带着对人民群众的深厚感情，办好每一起涉法上访案件。笔者通过在长沙市政法委了解，２００４年２—１０月份，全市摸排出来的６８４起涉法上访案件，已息访息诉６３６起，占９３％。大量的上访案件，已经对司法权威提出了严峻的考验和挑战。笔者认为：涉法上访，是指那些在已经或应当被执法机关和司法机关受理，或者是在已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉或者寻求法律程序之外的请愿活动。
    息诉工作应当为维护司法权威和社会稳定服务，对公民的上访申诉，应找准申诉人上访的真实原因，采取措施，讲究策略，做好说服疏导工作。
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    一、涉法上访问题的成因

    裁判决定不公正，当事人不服气可能是涉法上访的主要原因，目前我国司法裁判大部分是正确的，但是仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上程序上都存在这样那样的问题。对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百，他要通过各种各样的手段进行反映。这些上访事件的存在，既增加了上访当事人的经济、精神负担，也严重影响了国家机关正常的工作秩序，既有损法院的形象，也影响党和政府的形象，更损害了司法权威。

    （一）涉法上访的特点

    广义上的涉法上访，包括涉及到法院、检察院、公安等部门与法律相关的各类上访，狭义的涉法上访仅指涉及到法院的上访。本文从狭义的角度进行讨论。当前涉法上访呈现出一些特点，主要表现在：

    １、涉法上访的数量不断上升。在各类上访案件中，涉及到与人民法院各类裁判有关的上访居高不下，有的甚至达到３０％。其中不少当事人越级上访，有的一上访就到北京，以期问题迅速解决。有的反复上访、重复上访，有的到多个机关、部门上访，有的互相结合形成上访团体，息诉难度大。

    ２、上访的对抗性明显增强。法院所面临的社会矛盾总体来说属于人民内部矛盾，但它的对抗性色彩却越来越明显。有的当事人在上访中采取闹事的方式以期引起注意，如长期纠缠、冲击机关、阻碍交通等，有的打横幅、竖标语、呼口号，有的身穿“冤”字白衣在机关门口喊冤纠缠，拦截领导车辆；有的直接采用暴力手段，如爆炸、投毒、毁容、自杀或他杀。

    ３、群体性涉法上访增多。一些案件由于涉及的不是个别人的利益而带有明显的群体性。如破产企业职工安置问题、农村集体诉讼问题、国有资产流失问题。群体性事件往往具有较大的社会破坏性，影响生产生活秩序、法院乃至行政机关的工作秩序，有的还会采取一些过激的行为，有的还聘请律师、寻求媒体支持，把经济问题政治化。

    （二）涉法上访的成因

    造成涉法上访不断增加的原因是多方面的，其中主要表现在：

    １、社会治理方式的变化。随着依法治国进程的加快，法院在解决矛盾中的地位日益突出。过去有很多通过行政手段解决的事，现在逐步由法律手段来调整。法院处理的纠纷、矛盾越多，产生上访的可能性也就越大。之所以涉法上访的绝对总量在上升，就在于法院处理的案件、矛盾比以前多了。涉法上访中，许多其实并不是法院的问题，只是矛盾最后到了法院。相反，过去主要通过行政途径解决纠纷，涉法上访当然也就减少。

    ２、法治观念尚未植根。人们的思想观念尚未完全转移到法治轨道上来，遇事找政府仍是习惯做法。加上行政权的扩张，司法权威不足，既判力得不到尊重，客观上也助长了一些人通过上访来解决问题。上访就其实质来讲，是当事人之间矛盾的体现。由于现行的司法权威尚未得到足够的尊重，解决问题的渠道并不通畅，就导致人们更多选择上访作为解决问题的对策。

    ３、社会利益调整的结果。改革开放以来，特别是在市场经济体制在逐步完善的过程中，每项改革措施的推行，必然会触动一些人的利益。比如在企业改制、破产的过程中，有一些企业在出售、产权转让、破产的过程中，对原有职工的安置工作未能妥善解决，或者拖欠职工工资、养老金、劳动保险、医疗保险费用等，引发职工群体上访。其他如征地拆迁安置问题、农村土地调整、村组债务等问题，在法院受理的相关案件中，都容易产生上访。

    ４、法院没有正确处理好裁判与调解的关系。在推进审判方式改革中一味强调提高当庭宣判率，重判轻调，认为只有当庭宣判才规范，才符合“公正与效率”要求；调解是过时做法，不符合现代司法理念，未能建立和完善激励调解工作的有效机制。忽视了依法调解同样可以实现公正与高效，成功调解更能实现法律效果与社会效果的有机统一。

    ５、法官司法为民的意识不强。特别是对一些婚姻、赡养、相邻关系、人身损害赔偿、借贷、合伙、土地承包等纠纷，只要事实清楚、证据充分，能判则判，“不服上诉去”，缺少耐心，怕麻烦，不愿意做过细的调解工作，导致一些案件“官了民不了”，有的甚至激化了矛盾。同时，一些执行案件久拖不执，特别是“涉府”、“涉村”案件执行难问题仍未解决，损害了人民群众的合法权益。

    ６、当事人诉讼能力较低。基层人民法院面临的绝大部分当事人是农民群众，文化水平低，观念较落后，法律意识薄弱，对法院审判方式改革不能适应和理解，特别是对《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》更不适应，尽管基层法院采取多种方法宣传法律、指导诉讼、履行释明义务，但是当事人仍觉得取证难、举证难、打官司难。加上当事人缺乏必要的证据意识、诉讼风险意识，稍有不满，就会上访。当事人对上访存在错误认识，寄于过高希望，也是造成上访的重要原因。有的案件由于客观原因没有执行到位，这本属于正常的诉讼风险，但当事人却把责任归咎于法院。也有的案件本身处理正确，但当事人认为其权益未得到保护，于是反复上访，要求推翻原裁判文书。有的上访当事人本来是有理上访，却提出许多无理要求。

    ７、法院接访处存在推、拖现象。当事人对法院的判决不服，采取上访的方法为自己讨说法，在接待这样的上访问题时，法院认为对判决不服应当按法律程序处理，又不上诉、申诉而到处上访，错不在法院，是当事人自身原因造成的，一审法院不好处理；另一方面，上级法院接待这样的上访，常常一转了之，仍交给下级法院处理；还有的答复复查的，往往几个月都没有回音，导致当事人上访不休。

    ８、一些法官的业务水平不高。在审判工作中，有的法院对案件事实认定不清、案件定性把握不准，有的还违反程序，有的案件质量不高，这些极易引发当事人的不满情绪，导致上访。

    ９、信访处理机制不完善。在上访群众中有的是有理上访，也有的是无理上访，错误地认为“地方党委政府都怕上访，不管有理无理，反正跑跑，只有好处没有坏处”。而事实上也是如此，有些地方由于害怕进京去省上访，不是依法处理信访问题，对无理缠访的人也不敢处理，害怕造成不好影响，一味妥协迁就，使得无理上访人尝到些甜头，掌握其心理，动辄以上访相要挟；对涉诉上访人以同样方法处理，有的地方还以此考核、评价法院，使法院陷入被动局面。

    针对以上问题，笔者认为要减少涉诉上访，解决涉诉上访问题，不是一蹴而就的事，法院除了坚持党的领导，积极主动争取地方党政和人大的支持外，还需在诸多的方面狠下功夫。

    二、如何做好涉法上访息诉工作

    （一）依法息诉是做好息诉工作、维护长久稳定的根本出路

    ２００４年二月份以来，我们在市委政法委统一领导下，转变观念，进一步强化依法息诉的意识，通过对长沙市公检法涉法上访案件摸底并集中处理好息诉工作，从已裁判的申诉案件中，法院的裁判绝大多数都是正确的，因此做好上访人服判息诉工作始终是我们的一项重要工作，要充分认识到息诉工作对维护司法权威，维护社会稳定的重要作用，认真抓好“四变”，落实“三不放过”，增强责任意识，恪尽职守，坚决杜绝因我们办案工作中的差错而发生影响社会稳定的事件，全力把矛盾化解在萌芽状态，把息诉工作完成在基层。

    （二）把握上访人的真实心态和上访原因是做好息诉工作的前提

    上访人的真实目的，往往掩藏在表面的上访理由之中，只有通过深入的交流、调查等方式才能掌握，息诉工作才能有的放矢、对症下药地进行，并起到事半功倍的效果。否则，就会出现“对牛弹琴”、“话不投机半句多”的状况，造成涉法上访的原因，除了涉及切身利益这一根本原因之外，概括而言，大致有以下几种：

    １、“人治”大于“法治”，也就是权大于法。上访，实质上讲就是对司法的现实否定，体现着“人治”的思想。上访者不辞万里奔波之苦，离乡背井之累，就是希望代表行政权力的“领导们”的一句话、一个指示，他们宁可碰运气的遇上“清官”、“包公”，也不愿依赖司法权力，要求一个公平的判决。中国是强行政者，弱司法者，司法权并未真正独立于行政权。中国民众是讲求实效的生存群体，他们的传统智慧使他们最信赖从社会现实中获得的经验和教训，当自身或他人经历使他们得知哪种行为模式更有利于自己的利益时，不需其他外界的宣传和引导，他们会自觉地去实行。就我国现实国情而言、存在司法权威不足的情况，在社会治理方式中，更加依靠行政性的控制，数千年的官本位思想氛围不同厚薄程度地弥漫于各个领域，地方行政官员的一句话就可轻易地在事实上改变司法机关历经两审对争议事项所做的判决。因此，当感到自身权益受到侵害，处于弱势地位的民众渴求权力的保护和救济时，自然地，无可指责地，他们会向最强有力的权力诉求。

    ２、审判改革的“超前性”与申诉人观念的“滞后性”之间的矛盾。我国民事审判方式的改革已有多年，改革的目的在于消除腐败，实现司法公正。例如，实行“谁主张，谁举证”，司法认知和推定的运用等正在逐步引入审判实践之中。然而令人遗憾的是，群众的文化水平和法律修养并未同步得到提高，他们的接受能力仍然停留在传统的观念上，认为只要有理，法院就应该查清事实，从而忽略了自己的举证责任。观念上的冲突，导致上访人对法院裁判的种种误解，以致上访不断。

    ３、少数办案人员的基本素质不高和工作方法上存在问题成为申诉人上访的理由。有些办案人员对待当事人态度生硬，庭审中常常不耐烦地打断当事人的陈述，随意限制法庭辩论时间，变相施压进行调解，裁判文书简单粗略等。加之社会舆论对司法腐败议论较多，故上访人感到冤枉，想当然地认为办案人员偏袒对方当事人，导致认为对自己不公而上访。

    ４、个别部门对缠诉对象无原因的迁就助长了缠诉现象的增多。俗话说“会吵的孩子有奶喝”，极少数申诉人明知其诉求无理，但为实现非分要求，不惜以偏激的言辞和极端的方式四处上访纠缠不休，给有关部门施加压力。而个别部门迫于维护社会稳定的重压，为息事宁人满足了缠诉者部分无理要求，使群众错误的认为：只要无休止的缠闹，政府就会妥协让步，这也是当前无理缠诉增多且“蛮劲十足”的原因之一。

    （三）解决涉法上访，做好息诉工作的具体对策和措施

    １、依法治国，依法治访。割除“家长式”领导的政府独裁统治，摒弃那种以个别领导人物的好恶和是非标准评判是非的人治方式。任何领导个人都无权改变法律和凌驾于法律之上。牢固树立法治观念，严格依法办事，对案件处理中产生的矛盾和问题，及时通过法律事实、法律政策对当事人进行教育疏导，使当事人赢在其理，输也明其理。特别是对民事纠纷，坚持把调解作为办案的必经程序，把耐心细致的思想工作贯穿于案件全过程，有效避免民转刑案件的发生。

    ２、看菜吃饭，释法周全。上访人为了自己的切身利益，往往将对自己有利的理由不恰当地夸大，而对法院的裁判则“攻其一点，不及其余”。另一方面，法院的部分裁判文书确有不足之处。例如，对双方当事人提供的证据和诉辩理由的取舍论证往往较为简单，甚至省略，使当事人看不懂，不知道究竟输在哪里，于是感到自己花钱打官司，观点都没得到应有的重视，心中有气。因此，我们的释法工作，实际是对裁判文书的注释、补白。故应尽量用通俗易懂的语言帮助他们找出成败的原因，积极引导上访者依法解决问题，避免重复上访。

    ３、尊重理解，以诚相待。一杯清茶，一声请坐，体现了办案人员与上访人的平等和对他们的尊重。而认真、耐心倾听上访人的陈述，可以使他们感觉到办案人员对案件的重视。双方从感情上取得了认同与信任，就为息诉打下了良好的基础。例如，龙海清与程为刚合伙纠纷一案，法院作出了判决，按理宣判了就意味着结案，只要给当事人交待上诉权利，并尽量做一些说服教育工作，法官就尽了职责，但承办法官为了以法服人，以情感人，无数次锲而不舍，不惜牺牲休息时间，有理有据的进行调解，双方终于达成了和解协议，并全部履行完毕。至此，持续三年，历经两次诉讼有可能民转刑的涉法上访案件划上了圆满的句号。

    ４、坚持原则，不枉不纵。目前，在息诉工作中，干警最感困扰的是，极少数上访人明知理亏，却一面向司法机关申诉，一方面又四处告状，动辄扬言游行、上访进行要挟。一旦矛盾激化，发生意外事件，将影响司法机关的声誉。另外，这些上访人往往固执己见，听不进或不愿听取对他不利的意见，死缠硬磨，不堪其扰。对这类上访对象，应采取如下措施：一是不怕要挟。不要一听到上访，心里就发毛，不敢理直气壮地做工作。我们认为，控告、申诉是宪法赋予公民的民主权利，过分的劝阻、安抚、无原则的迁就，会使其产生是我们理亏的错觉，从而缠诉不休。因此，在息诉过程中，对其无理的要求，应当坚决地予以拒绝，不给其留下任何不切实际的幻想空间。二是工作要做深做透。应该做的工作不留死角。三是及时沟通协调。对上访人的要挟“宁可信其有，不可信其无”，争取得到其他部门的支持。

    三、涉法上访问题防范机制构建

    首先应切实加强涉法上访调处机构建设，以社会治安综合治理的思路和架构来解决涉法上访。党的十六大报告中提出要“正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面。”党中央和国务院领导同志近期对信访工作的一系列重要批示，也要求必须高度重视信访工作，必须带着深厚感情做工作，必须坚决贯彻党的政策，必须加强协调配合。因此建议各行政执法、司法和信访部门发挥解决涉法上访案件的联动功能，在当地政法委组织下，成立相应的机构，建立市民投诉中心，实现多部门联动、合署办公、协调立场、打破条块分割，由各单位信访、控申部门派员联合会诊、就地办公，谋求问题的“一缆子”解决，实现“一站式服务”。

    二是夯实信访工作基础，完善基层防范机制。逐步实现信访调处进基层，在街道、乡镇和社区，实现人民调解、信访办理、矛盾调处与法律援助“一条龙服务”，充分发挥基层组织“定纷止争”的作用，实现司法、信访功能整合、优势互补的目标。长沙市正在实施信访“网底工程”即在完善基层防范机制方面下功夫，有利于增强基层和部门工作体系建设，在村级设立信访民调组织，配备信访信息员，在社区明确信访工作人员，在乡镇配齐专职信访办主任，在部门、单位健全负责信访工作的业务科室，实现信访工作重心下移和责任下移，便于从源头上减少大量不安定因素。

    三是建议行政执法部门、司法部门及信访部门合作，设立“人民来访法律咨询”机制，利用电话、网络答复群众咨询和当面答复咨询等方式，为上访群众提供快捷、优质的法律服务。通过加强依法上访教育，提供法律援助，使群众明白采取何种方式才能有效维护自身合法权益，避免采取盲目上访的方式。

    四是完善矛盾排查化解工作机制，各级行政执法机关和司法机关都应成立矛盾排查化解工作组织，能够做到级级有人抓矛盾排查化解工作，搞好排查、预测、预报和预防。在此基础上，各级政法委应成立矛盾排查化解工作信息中心，切实提高各行政执法机关和司法机关的信息资源共享，及时了解涉法上访的动态，把问题解决在萌芽状态。

    五是进一步畅通渠道，拓宽联系群众的方式。建立党政一把手公开答询和电话答询制度，通过办信、接访、公开电话、征求意见等形式，倾听群众的呼声。建立起处理信访绿色通道，加快来访来信的处理效率。避免以往那种对群众上访采取“躲、推、堵、哄”的办法。

    六是建立预警处理机制。涉法上访具有可预见性，因此应充分利用其自身特点，建立超前防范机制，防止和减少涉法上访的发生。建立“早发现，早报告，早控制”的预警处理机制，对有可能发生的涉法上访问题和动向及时、全面和准确地掌握。建议同级行政执法部门、司法部门与信访部门微机联网，使上访人的自然情况、上访事由、责任单位、处理意见、反馈情况一目了然，整合各部门的资源，及时沟通信息，逐步实现“网上控访”。

    七是建立诉讼风险预先告知制度。涉法上访案件，很大一部分是由于当事人承担了一定诉讼风险后引起的。因此司法机关在立案处理的同时，应将必要的诉讼风险一并告知当事人，让其对诉讼结果有个大致了解，从源头上减少涉法上访案件。

    八是进一步完善人民调解制度。我国现行的人民调解制度在维护社会稳定、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献，承担着涉法上访“第一道防线”的作用。但随着形势的发展，我国民间纠纷发生了新的变化，出现了许多新的特点，人民调解的工作范围、组织形式等许多方面已不能完全适应新的形势，必须与时俱进，改革创新，逐步完善。积极探索人民调解与民事诉讼的衔接和协调，建立层次丰富、形式多样而又协调一致的社会矛盾纠纷解决体系，形成维护社会稳定的长效机制。

    九是健全监督制约机制。强化案件办理监督制约机制，增强工作透明度，严格违法违纪责任追究，确保案件公正处理，预防因执法不公引发涉法上访案件。推行涉法上访案件责任追究制度，严格按照“谁主管、谁负责”的原则，认真落实定时间、定人员、定案件的包案工作制度。对有上访苗头的案件，组织人员及时排查、吃透案情、快速疏导，将矛盾解决在萌芽状态。对因办案不规范、不负责任等引发的越级上访，要追究领导干部及相关人员的责任。建立严格的、具有针对性与可操作性的执法质量考评体系，追究那些因故意或过失行为而影响办案质量的行政执法人员和司法人员的责任，从源头上堵塞可能出现的涉法上访诱因。

    十是依法接访，发挥信访工作的示范作用，减少涉法上访隐患。各级各部门在执法过程中，对群众反映的问题要认真对待，抓好处理工作，避免因工作方式方法的原因产生新的上访。信访工作的示范作用很强，信访工作应当在引导群众理性上访的同时，注意依法、理性接访并注意宣传舆论导向，积极探索解决信访问题的新途径，避免产生负面效果。２００４年３月１４日温家宝总理在十届人大二次会议结束答记者问中，谈到要靠制度、政策和法律来解决群众上访问题。因此，对于上访人的赔偿或补偿，应以存在过错和责任追究为前提，不能单纯地为了息访而赔偿，防止助长一部分上访人员产生不良心理。同时，也要从客观实际出发建立必要的属于社会保障性质的救济机构，对因客观因素无法执行的案件，或确有困难的上访人给予适当的经济救助，从而减少社会不稳定因素。

结 束 语

    总之，涉法上访问题，由来已久，绝非一朝一夕能够解决。近期，有人评论中国遭遇上访洪峰。群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，并且上访组织性增强，甚至有一些集体上访有幕后组织者和策划者，有的出现不同地区乃至全国性的串联。不少上访群众专门选择重大政治活动及节日等敏感时期越级进京上访，给党委政府施压。在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定。上述情况的出现并不是偶然的，而是一些长期沉积问题的暴露，也是我们依法治国进程中不可避免的、必须面对的。社会的和谐稳定，不能靠压制甚至试图消灭上访来实现，这其中有的涉及司法的公正与效率的关系问题、诉讼成本问题、社会矛盾与纠纷的解决机制问题，也有的涉及提高执法人员的职业素质、普及法律知识、防止当事人诉权滥用等等问题，是一项庞大的系统工程。涉法上访制度，作为中国最基本的民意表达制度，在新中国成立后的历史上曾经发挥了重要作用。而现在涌现的上访高潮表明，这一民意管道堵塞程度严重。因此，解决群众涉法上访绝不能再沿用过去治标不治本的做法，应探索建立长效的舒缓社会矛盾的超前防范机制。

参考文献：

    １ 黄  毅、徐秀义：《宪法学教程》，中央党校函授学院。

    ２ 刘志远：《民事审判监督程序论》，北京师范大学出版社。

    ３ 刘志远：《民事审判新问题研究》，北京师范大学出版社。

    ４ 徐瑞柏、汤树华、蒋志培：《民事案件司法程序实务》，新时代出版社。

    ５ 最高人民检察院法律政策研究室：《中华人民共和国现行法律法规及司法解释大全》，中国方正出版社。

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