关于城乡饮用水源地保护情况的调查思考

    根据年度工作安排，从6月上旬开始，我委在常委会分管主任的带领下，结合省人大开展的全省水污染防治法执法检查，对我市城乡饮用水源地保护情况进行了调研，先后组织了各县（市）水源地保护工作的自查自纠，重点抽查了仪征、江都两市饮用水源地保护工作情况，实地察看了部分现场，并分别召开了县（市）人大和市相关部门座谈会议，听取对饮用水源地保护的意见和建议。现将有关情况整理汇报如下：
    一、城乡饮用水源地保护的基本情况
    近几年来，我市市、县两级政府认真贯彻实施《水污染防治法》、《江苏省长江流域水污染防治条例》、《生活饮用水水源保护区污染防治管理规定》等相关法律法规，坚持以推进生态市建设为抓手，以项目建设和开展专项活动为载体，全面开展水污染防治，城乡饮用水源地保护工作取得显著成绩，得到了上级有关部门的充分肯定。目前全市城乡共有集中式饮用水源地484个，市区及各县（市）城区饮用水源水质较好，水质达标率稳定保持在98%以上。但由于历史陈欠和客观条件的制约，全市饮用水源地特别是农村的饮用水面临着严峻形势，总体情况是：
    1、水环境逐年改善，但饮用水安全隐患依然存在。几年来，全市始终把做好水文章、营造水环境作为生态市建设的工作重点，不断加大投入，积极实施水环境保护、水污染治理和水生态修复，综合整治城乡水环境。近年来全市新建污水处理厂9座，形成生活污水处理能力43万吨，市区及各县（市）城区生活污水出路问题得到初步解决，区域水环境承载力得到明显提升。全市生活污水处理率从“九五”末的14.4%提高到目前的71%。全市各地结合农村八件实事和新农村建设，实施“碧水工程”，对乡村河道普遍实施了清淤整治，水环境质量得到有效改善。为切实加强饮用水源地保护工作，在全市范围内相继开展了集中式饮用水源地专项整治行动，对排查出的13个水源地的55个重点问题，逐一整改，同时依法取缔了水源保护区内有污染的企业、垃圾场、围网养殖场和砂石码头8个。但就总体而言，我市饮用水源地仍存在一定的安全隐患，主要是生活污染、工业污染和环境污染带来的威胁，[找材料 到大-秘-书-网-www.da mishu.com-网上服务最好的文秘资料站点]特别是造船、码头污染，船舶运输污染以及面广量大的农业面源污染。全市主要集中式饮用水源地取水口500米范围内仍然有码头22个，其中某市二水厂水源地取水口500米范围内就有4家砂石码头和5家造船企业，直接威胁饮用水卫生安全。近几年由于农作物病虫害影响加重，全市农药施用量没有得到有效控制，2004年和2005年农药施用量（折纯）分别达1378吨和1366吨，比2003年增加200吨左右。大量未被吸收的农药、化肥流失到河道、湖泊，已对农村地表水、地下水产生严重影响。
    2、水质状况逐年提高，但饮用水卫生状况令人担忧。市政府重视和落实环保优先方针，坚持以规划环评为先导，加强对建设项目的环境管理，严把饮用水源地项目建设审批关，从源头上有效保护了水环境，防止了水污染。据统计，全市几年来依法否决和劝阻布局不合理、治理难达标的污染项目201个，为进一步改善水环境，提高水体质量起到了积极有效的作用。据对全市农村416条河流的普查，水质优于国家地表水三类标准的有173条，占41.6%，符合四类水标准的有164条，占39.4%，比“九五”期末有较大幅度地提高。全市列入地表水功能区划的64条河流（湖泊）109个水质断面达标率已从“九五” 期末的30%提高到目前的70%，其中国家控制的3个断面水质达标率从2001年的44.4%上升至2005年的83.3%，干流水质明显改善。我市境内南水北调水质优于三类水标准，主要指标符合二类水标准，不仅满足了我市饮用水需求，同时也保证了南水北调水质安全。为彻底解决雨季行洪时，上游淮河来水对市区廖家沟取水口的影响，市政府投入资金在廖家沟水源厂增设了粉末活性碳投加工艺，从根本上消除了客水对市区供水水质的影响。但从目前情况看，全市484家水厂供水水质普遍存在城市好于农村、规模大的好于规模小的、公办的好于私营的状况，特别是在农村，尽管政府多年来致力于农村改水工程，但因水源地水质普遍较差，供水卫生安全难以保证。从今年3月城乡集中式饮用水源地水质报告中可以看出，全市日供水500吨以上的159个水源地水质，城市水质达标率为100%，农村水质超标率为17.5%。其中以地表水为水源的乡镇水源，水质超标率宝应达50%，邗江达80%，而以地下水为水源的乡镇水源，水质超标率仪征达50%以上，水源水质具有明显的区域性特点。而日供水量在500吨以下的村级水厂水质达标率更低。据某县级市卫生部门对市域内村级水厂出水水质的跟踪检测，结果发现，2004年采集的62份水样中水质合格的只有18份，合格率为20.3%，2005年采集的80份水样中水质合格的只有11份，合格率为13.75%，今年1-5月共采集35份水样,合格水样只有5份,合格率为14.92%。
    3、区域供水力度逐年加大，但农村区域供水相对滞后。近几年来市政府高度重视区域供水工作，成立领导机构，召开专门会议进行动员部署，下发区域供水实施意见，组织编制区域供水规划和年度实施计划，区域供水工作取得阶段性成果。市区概算投入1.9亿元的区域供水工程，目前已辐射至汊河、施桥、八里、平山、蒋王、杨庙、城北、西湖、朴席等9个乡镇，受益人口达20多万人。按照工程实施计划，2007年底广陵、维扬、邗江所有乡镇都将与市区并网供水，三区所有农民都将喝上安全、优质、合格的长江水。但从调研情况看，我市的区域供水整体推进力度还不够，区域供水进展情况与加强城乡统筹发展、建设社会主义新农村要求相比还有较大差距，区域供水目前除市区进展情况较好外，面广量大的农村区域供水工作尚未摆上议事日程。全市城乡484个水厂中，就有乡镇水厂140个，村级水厂337个。而以地表水为水源的农村水厂，总磷、氨氮等时有超标，以地下水为水源的农村水厂，总大肠菌群、氨氮超标现象更为严重。相当多的村级水厂只起了动力提升泵站作用，不经消毒处理和检测直接供水，有些根本就无检测设备和技术，也无运行记录，不具备供水的基本条件。这些农村水厂不仅水质难以保障，而且造成投资上的浪费，增加了运行成本和管理难度，再加上供水管网老化，渗漏严重，以及水厂改制后管理缺失等因素，给群众饮水安全卫生带来了隐患。
    4、水质监测工作逐年加强，但有效监管机制尚未形成。为进一步加强城乡饮用水源地保护工作，市环保、水利等部门逐年加大了对水源地水质的监管力度。市水利部门每月对全市30个重点水功能区的36个监测断面进行监测。市环保部门在南水北调东线源头和市级水源地建立自动监测系统，取水口安装了自动监控装置，实行24小时监控，及时、准确地把握水情动态，并从今年起对159个日供水500吨以上的集中式饮用水源地水质实行定期监测，增加监测种类，向社会公布监测结果。同时注重强化控制排污总量、整治污染源等方面工作，建设、交通、卫生、农业等部门也为水源地保护作出了积极努力。但通过调研，我们也感到，全市城乡饮用水源地保护的有效管理机制还没有真正的形成，存在着职能不够清晰，职责不够明确，步调不够一致的情况。调研中，我们碰到了这样几个问题：一是水源地保护责任主体是谁？保护区如何划定？尚未找不到确切答案。二是某企业反映，在用水过程中出现几个部门同时检查监督的情况。三是政府在水源保护区内组织对码头、造船企业进行整治、搬迁的同时，某县（市）一主管部门又在主要水厂取水口一级保护区内擅自批准兴建造船厂。四是面广量大的村级水厂改制后应该如何监管，目前尚处于缺位状态。我们认为，饮用水源保护和管理是一个庞大的系统工程，如何逐步纳入统一、规范和有效的管理轨道，需要作进一步的研究和解决。
    二、对加强城乡饮用水源地保护的几点建议
    饮用水是人类的基本需求。确保城乡饮用水安全，让人民群众喝上安全、卫生、放心水，是坚持以人为本，实现城乡协调发展的重要举措，是全面建设小康社会的重要内容，也是建设社会主义新农村的必然要求。为切实做好城乡饮用水源地保护工作，我委建议：
    1、要进一步加强对城乡饮用水源地保护工作的领导。建议市、县人民政府要把城乡饮用水安全保障工作纳入重要议事日程，建立政府任期目标责任制，进一步明确职责，理顺关系，合理确定和分解水源地保护工作的目标和任务，层层落实领导责任制；要研究制定城乡饮用水源地保护管理办法，建立城乡饮用水源地保护的统一监管机制，尽快形成区域全覆盖、管理全过程的城乡饮用水水源保护和安全监管体系，系统地、有计划地组织开展城乡饮用水源保护和建设活动，不断改善城乡饮用水条件，保障饮用水需求,确保饮用水安全；要组织编制饮用水源地保护专项规划，合理规划水源地布局，明确保护区域和范围，规范水源保护区标志，建立严格的保护制度，实施严格的管理；要重视区域性战略储备水源建设，制定水污染事故突发情况下区域水资源配置和供水调度方案，建立健全饮用水安全保障应急机制；要加强部门协调，形成合力，市水利、环保、建设、农业、卫生等部门要按照各自职责，密切配合，齐抓共管，不断加大工作力度，共同做好城乡饮用水安全保障工作。
    2、要进一步强化污染源源头控制。要以保障饮用水水源安全为重点，进一步加大水资源保护和水污染防治工作力度。
    一是要认真制定和落实饮用水源地保护区的各项管理制度。在一级保护区内，要禁止一切排污行为和可能污染水体的行为。在二级保护区内，要禁止超标排放污染物，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，禁止设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头，改建项目必须削减污染物排放量。对保护区内违法设立的码头、畜禽养殖场、围网养殖等污染设施要加以整治取缔。要严格项目审批管理，凡在水源保护区内兴建的项目，必须经规划、水利、建设、国土、环保等相关职能部门联合会审，防止和杜绝因局部利益损害全局和长远利益。
    二是要积极有效地防治建设性的水污染。严格建设项目环境管理，所有项目建设都要认真做好环境影响评价工作，环保部门要严把项目审批关，从源头上有效防止水污染。要大力推行污染物排放总量控制，严格实施排污许可证制度，落实好各地、各部门、各单位的水环境保护责任。要加强对排污企业的监控，确保污染治理设施正常运转和达标排放，并创造条件扩大在线联网监控覆盖面。要继续加大对重点区域、重点行业、重点企业的污染整治，对严重污染环境、治理达标无望的企业坚决予以关闭。同时要积极推进循环经济，大力推行清洁生产，加快发展生态环保型产业，保护水环境，防止水污染。
    三是要切实做好农业面源污染防治工作。要积极推广化肥农药减量技术，提倡和鼓励使用有机肥、生物肥和配方施肥，严禁使用剧毒、高残留农药。在水源保护区内要优先发展高效益、低污染的生态农业，建立无公害农产品、绿色食品和有机食品生产基地，积极研究和推广生态养殖技术、秸杆综合利用技术、畜禽养殖场污染防治技术，最大限度地降低农业对生态环境的影响。
    3、要进一步加快基础设施建设步伐。一是要加快污水管网建设。我市已建有污水处理厂9座，形成污水处理能力43万吨，而目前实际处理量仅为10多万吨。处理量不足最主要的原因是污水管网与污水处理厂未能同步建设，造成目前一方面污水处理厂吃不饱、开不足，影响效益发挥，而另一方面污水横流漫溢，影响水体环境。要通过协调和督促，加快污水管网配套建设，充分发挥已建污水处理设施应有的作用。二是要加速供水管网改造。据市有关部门统计，我市目前城镇水厂供水管网漏损率为20-30%（国家规定的允许基准值为12%），而乡镇水厂供水管网漏损率高达30-60%。供水管网漏损率高不仅造成了水资源的严重浪费，增加群众负担，而且极易造成供水水质的二次污染，威胁供水安全。建议市、县政府和相关部门重视和抓好城乡供水管网改造工作，有效地节约供水成本，提高供水效率，满足供水要求。三是要尽快确定市区长江第二水源地。目前市区有长江瓜洲段和廖家沟2个水源地，日供水能力达40万吨。按照新一轮城市总体规划，至2010年满足市区所有人口用水需求，日供水能力将达75万吨，建议市政府按照总体规划要求，尽快确立长江第二水源地，并着手抓好水源区保护工作，一方面积极应对城市发展和区域供水需要，另一方面可作为城市应急备用水源，增加城市供水安全系数，确保城市供水安全。
    4、要进一步加大区域供水推进力度。
    一是要实行区域供水目标责任制。区域供水的实施主体是各级人民政府，市、县、乡三级政府都负有相应的责任。市区推进区域供水的实践表明，实施区域供水伴随着全局与局部、眼前与长远、企业与群众之间利益的调整，其难度不亚于第一次农村改水，如果没有强有力的行政支撑，工作很难奏效。建议市政府要统一各级领导的认识，将推进区域供水纳入政府年度工作目标，县（市、区）、乡政府都要明确一名负责同志具体抓，做到责任明确，措施落实，通过目标考核和激励机制，有计划、分阶段地推进全市区域供水工作的开展。
    二是要对供水水源进行合理规划。目前全市城乡共有集中式饮用水源地484个，其中乡镇水厂140个，村级水厂337个，规模偏小，数量偏多，为便于管理，提高城乡供水保障能力和水平，建议市政府按照统筹规划、合理布局、城乡并网、安全有效的总体原则，以长江、高邮湖、大运河、三阳河等为主要水源，以市、县（市）自来水公司为龙头，对全市的供水水源地进行统一规划，重视发挥集中供水设施的规模效应，提高供水质量和供水效率，有效降低投资和运行成本。
    三是要出台区域供水相关政策。实施区域供水必然对乡镇、村级现有水厂产生影响，带来县与乡、乡与村、村与村以及大水厂与小水厂之间的矛盾，再加上绝大多数水厂已经改制，区域供水工作必然遇到一定的困难和阻力，建议市政府研究制定兼并、联营等相关政策意见，大力扶持，积极引导，确保区域供水的平稳过渡。同时，要从区域供水项目的公益性质和建设投入量相对较大这一实际出发，在企业税费管理、土地供应等方面给予政策优惠。要严格规范和控制地下水的开采，我市局部地域由于地下水的过量开采，已经给地面沉降带来一定的影响，要通过政策引导，让一些以地下水为水源的供水企业逐步退出或转向利用地表水，推进区域供水工作更快、更好地实施。
    5、要进一步严格城乡饮用水源地监督管理。要对饮用水取水、制水、供水水质实施全过程监管。进一步细化、分解各相关职能部门的职责、目标、任务和工作要求，加大考核力度，实行严格的岗位责任制和责任追究制。要重视建立预警制度，加强检测检验工作，建立正常的水源水质定期报告制度和信息公开制度，及时准确地报告和发布水源水质信息。及时查处城乡饮用水日常监测和专项检查中发现的问题。要加强执法检查，采取明查暗访、抽查、突击检查以及专项整治等方法，切实解决社会关注的热点问题以及重点区域、重点行业、重点企业存在的突出问题，做到发现一起，依法查处一起，及时纠正一起。要进一步加大执法力度，依法查处和打击非法排污行为，对依法取缔的“十五”小企业和责令关停的企业要进行“回头看”，对“死灰复燃”的要予以严肃查处。要进一步加强环保队伍建设，加大对环保事业的投入，提高环保装备水平和监测能力，提升现代化管理水平，以适应形势发展的要求。要重视加强对村级小水厂的监管，这些小水厂是历史的产物，在农村改水期间曾发挥过积极作用，从目前情况看，实行全市区域供水有一个相当的过程，现有小水厂将会在今后一段时期内存在，各级政府和相关部门应重视和加强管理，切实履行政府的监管职能，帮助他们树立正确的经营理念，规范经营行为，采取积极有效措施，帮助落实净化消毒工艺和水质监控措施，确保供水水质的安全、卫生。

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