我国监狱体制改革论文

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    就监狱体制运行的理论而言，深入研究监狱体制运行中的内在矛盾冲突与改革模式的文献较少，探讨其中的内在矛盾具有重要的现实意义。本文在前人规范研究的基础上，把监狱工作的完整性奠定在罪犯劳动的生产职能、监管职能和教育职能的统一上。
    通过对现行监狱体系内企业职能和监狱职能的并重地位进行实证分析，指出企业职能和监狱职能因对风险的偏好不同而互相掣肘，效率不高。进而指出监狱体制改革的方向应当是调整两种职能的并重地位，并提出了另外三种选择：其一，监狱职能居于主导地位；其二，监狱职能和企业职能相分离；其三，企业职能居于主导地位。
关键词：监狱体制改革公共管理

abstract in regard to the theories research of prison system, it has more less
literature which thorough study the prison self-contradict conflict and the
reform mode，this paper tries to study the inside antinomy of the prison system
.first， on thebased ofcriterion research， the paper draw a conclusion that the
integrity prison work include three uniform job ， there areproduce job which
fromcriminal laborand charge job and rectification job . second, study the
inside antinomy of the prison system through demonstration method, which matter
is that the business job and jail job are placed in the same importance degree,
business job inclined to uncertaintybut jail job tend to avoid uncertainty ,they
would be hold down each other ,bothjail efficiency and businessefficiency are
poor . finally, the system reform should be carry on the adjustment of the jail
and business weightiness, have another three choice: jail job is in the
predominance position; jail job and business job are separated; business job is
in the predominance position. key words: prison;system reform;public administer

目录 中文摘要 英文摘要 引言... 1 第一章中国监狱的结构与问题... 3 1.1 中国监狱结构的现状... 3 1.2 中国监狱问题的研究现状... 4
1.2.1监狱工作的理念... 5 1.2.2监狱工作的重点... 5 1.2.3监狱工作的手段... 5 1.2.4关于监狱体制改革... 6 1.3
研究方法或分析框架的界定... 6 1.3.1确立监狱体制改革的价值前提... 7 1.3.2分析现行监狱的体制矛盾... 7
1.3.3提出监狱体制的改革思路... 8 第二章监狱的生产劳动... 9 2.1 罪犯劳动的历史沿革... 9 2.2 劳动对罪犯的改造作用... 10
2.3 罪犯从事有价值劳动的必要性... 10 2.3.1罪犯劳动不应创造价值的观点... 10 2.3.2罪犯劳动应创造价值的观点... 11
2.3.3国外罪犯的生产劳动情况... 12 2.4 罪犯劳动创造价值的可能性... 13 第三章监狱职能和企业职能的矛盾... 14 3.1
对现行监狱职能的认识... 14 3.1.1现行监狱的四项具体职能... 14 3.1.2监狱职能和企业职能... 16 3.2
现行监狱体制下两种职能的并重地位... 16 3.3 对监狱职能与企业职能关系的认识过程... 17 3.4 监狱职能和企业职能并重情况下的内在矛盾... 18
3.4.1 监狱职能低效... 19 3.4.2 监狱运行成本上升... 20 3.4.3 企业职能低效... 21 3.5 监狱体制改革的思路... 22
第四章监狱体制改革不同可能的分析... 23 4.1 监狱职能居于主导地位... 23 4.2 监狱职能和企业职能相分离... 24 4.3
企业职能居于主导地位... 25 结束语... 28 参考文献... 29

引言
以“罪犯劳动改造”为宗旨的监狱制度设计奠定了我国监狱体系的现状：我国绝大多数监狱兼备监狱职能和企业职能。监狱的企业职能既为罪犯的劳动改造创造了必要的物质条件，又在一定程度上弥补了国家监狱经费投入的不足。这种监狱运行模式由解放初延续至今。同一个监狱组织内监狱职能与企业职能并存是我国社会主义监狱体系的特色之一。
随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和社会主义市场体系的深入发展，这种集监狱职能和企业职能于一身的特殊监狱形态开始出现了一些不适应，运行矛盾逐步显现，现行监狱体制已明显制约了监狱效率的提高，无论从监狱本来的职能的角度来看，还是从企业经营管理的角度来看，现行监狱模式都出现了与社会主义法治新阶段不匹配现象。
在监狱体系外的人看来，监狱既有国家经费支持，又可使用罪犯劳动，还享受国家税收和投资等多方面的优惠政策，监狱应该资金充裕、效益上乘。然而，事实并不如此。随着我国经济体制的转轨，现行监狱运行模式出现了很多问题，这些问题在市场经济条件下，像所有现代社会问题一样，以资金问题为中心集中表现出来，就是所谓监狱运行资金紧张。
资金是现代社会组织的血液，资金紧张势必引爆组织内外的各种潜在矛盾。由于资金紧张导致的各种监狱问题包括罪犯改造质量不高，监狱警察权力寻租，监狱职工收入低下，监狱企业亏损严重，等等。虽然国家投入大量资源，然而这些问题的频发却是不争的事实，所有这些现行监狱问题都可归结为一个词汇或术语，即“效率低下”。
正是在这一新的历史背景下，以“监企分开”为中心的我国监狱体制改革被提上议事日程。经司法部党组提议，党中央、国务院提出监狱体制改革的十六字方针，即“全额保障、监企分离、收支分开、规范运行”，[1]于2002年在湖北、陕西等六省区监狱系统进行第一批改革试点，并在出台试点改革方案的同时提倡理论先行，积极倡导广泛深入的监狱问题理论研究。
政策科学的原理告诉我们，一项政策的出台总是在问题出现之后才吸引决策者注意，进而开始研究问题的严重性和深层原因，然后才会出台有关政策。[2]监狱效率问题既促动了国家高层决策者改革监狱体制的决心，又吸引了社会公众对监狱问题的关注，众多专家学者开始从不同角度介入监狱问题的研究。
就中国监狱问题研究而言，它是我国经济体制改革之后才开始起步的，有关“监企分离”的研究尤为如此，虽然文献汗牛充栋，然而总体上尚处于感性认识阶段，大多数研究就事论事，着眼于政策研究或应用研究，缺乏学理上严谨、内在、一贯的逻辑支撑。本文试图在归纳总结前人成果的基础上，从公共管理角度拓展新的研究思路并由此提出解决问题的新方向。

第一章中国监狱的结构与问题
新中国成立以来，经过数十年的发展，我国监狱逐步形成了以对罪犯的“监管改造”、“教育改造”和“劳动改造”三大手段为主的监狱工作体系。而以“劳动改造”为基础的中国监狱体系的企业职能的发挥，使得中国监狱体系成为我国社会主义经济系统中一个独特的组成部分。

1.1 中国监狱结构的现状
中国监狱劳动改造的主要内容是组织罪犯进行生产劳动。这种监狱生产活动的传统运行模式是，监狱通过自身经营活动，把监狱劳动产品转化为社会需要的商品，从而实现其市场价值，而经营所得则直接用于弥补监狱经费的缺口。因此，几乎所有现行中国监狱都兼备监狱职能和企业职能，形成了一个组织两类职能的情况。这种以使用罪犯劳动力为主的企业，一般称之为“监狱企业”。[3]现行监狱内的企业不仅包括上述的“监狱企业”，还包括不使用罪犯劳动力的所谓“工人企业”[4]。这些企业涉及行业广泛，包括农业、采掘、机械制造、建材、冶金、化工、纺织、食品等国民经济的多数行业。近年来，还出现了一种以“来料加工”为内容的监狱生产方式，即为监狱体系外的企业提供罪犯劳动力进行来料加工。
这样，现行监狱的资金来源就有四种主要渠道，即国家拨款、经营监狱企业、经营工人企业和进行来料加工。
此外，许多监狱因不在大中城市内而形成了一个相对独立的社会系统，许多监狱承担了诸如教育、医疗卫生、治安等社会服务。[5]因此，现行监狱包括监狱职能、社会职能、企业职能三类职能。监狱中人员成分也非常复杂，除了警察（公务员）和罪犯之外，既包括生产、生活在监狱内的工人（非公务员），也包括生活在监狱内的家属，还包括到监狱打零工的外来人员，甚至还有刑满释放但滞留监狱的人员。其中，警察和罪犯是监狱永恒的主题和决定监狱职能的主要力量，但也不能排除其他人对监狱职能的影响。
现行监狱体系内的“社会职能”和“工人企业”并非监狱独有，以往国内有关改革对此都有所涉及。如今普遍接受的观点和做法是，监狱应当逐步剥离其社会职能，逐步分离工人企业。因此，本文的研究将剔除这些问题，将监狱结构简化为以警察——罪犯两类主体主导的理论模型，着重论述监狱职能（公共产品生产）和监狱企业（私人产品生产）的关系，着力考察警察——罪犯作为经济人对监狱职能（公共职能）和企业职能的影响。

1.2 中国监狱问题的研究现状
监狱存在和运行所涉及的领域广泛、关系复杂，包括政治、公共管理、历史、伦理、社会、教育、法律、经济、医疗卫生，等等。监狱问题研究所涉及的学科领域多、研究视角广。近年来许多来自不同学科领域的专家学者都曾对监狱问题进行过研究探讨，众说纷纭、角度繁杂，水平不一。
总体看来，这些监狱问题研究可分为规范研究和实证研究两大类。目前规范研究的文献较多，且出现了一批较有水平的研究成果。而从实证角度研究监狱问题的文献较少，多是一些操作性研究，虽然它们就监狱体制改革试点的具体操作总结了一些有益经验，但是深入研究体制矛盾的成果还是较少。
从知识社会学的角度看，从事规范研究的多是学院派，这些学者具有较好的学术素养，基础理论扎实、学理思考严密，内在逻辑清晰，观点和论证较能说服人，他们研究的着力点集中于中国监狱的价值前提，试图回答监狱存在的理由，如何对待罪犯，建设什么样的监狱等问题。而从事实证研究的多是实践派，他们作为监狱工作者，研究多从监狱现状出发，着力点在具体操作，试图回答监狱运行的效率问题，但因缺乏严格的学术训练而致使内在逻辑（包括数据处理问题）从学理上看不够清晰。
通过这些年的研究积累，中国监狱体制研究主要得出了以下几个方面的结论：
1.2.1监狱工作的理念
监狱工作应以现代监狱理念为指导。所谓现代监狱理念，就是指与现代社会及其主流思潮相适应、相协调，反映社会文明、人类进步对监狱的一种信念状态，它是社会主观要求与监狱客观现实的有机统一体。[6]现代监狱理念的核心是现代法治理念，也就是说，要以监狱运行的法治化来统领监狱各项工作，以监狱工作的制度化、规范化和科学化来保障监狱职能（公共职能）的正常发挥，为维护社会稳定服务。现代监狱的制度设计应充分体现法治社会所追求的人道、人权、公正、民主、自由、平等、效率等基本价值理念，合理地控制和维护罪犯的权利，体现刑罚的罪刑法定原则。

1.2.2监狱工作的重点
监狱作为维持阶级统治的暴力工具，其保持社会稳定的职能应落脚在“提高罪犯改造质量”的工作上，也就是说，监狱作为社会公共机构，对其所生产的公共产品的定位应该设定在让罪犯认同社会普遍的价值观、回归社会后能积极适应或基本适应主流社会，成为与主流社会相容相生、洗心革面的“新人”。我国监狱的社会主义性质也决定了监狱工作应以不断提高罪犯改造质量为中心，把工作重心转移到努力提高罪犯改造质量、积极矫正罪犯价值观、稳步促进罪犯行为方式转换，把过去危害社会秩序的罪犯锻造成建设社会的积极公民的工作上来。

1.2.3监狱工作的手段
提高罪犯改造质量主要依靠三大手段。一是监管手段，主要通过限制罪犯的人身自由，强制罪犯遵守监狱规则，从而发挥监狱的威慑作用，强化罪犯的规则意识，维护监狱的安全与稳定。二是教育改造手段，通过教育让罪犯获得更多的知识，全面提高其文化思想素质。三是劳动手段，通过劳动改进其思想素质，提高其劳动技能，达到改造罪犯的目的。这三种手段并非孤立存在，而是互相渗透，互相支持的，某些时候还可以互相替代。
然而，在关于如何让罪犯劳动的问题上，却有针锋相对的争执。一部分观点认为，罪犯的劳动不能创造价值，罪犯劳动只能是一种习艺性的，或者消耗精力的劳动。通过劳动可以让罪犯获得谋生的技能，有利于出狱后适应社会。还可以消耗其精力，防止罪犯在监狱内制造事端，重新犯罪。当然地，持有这种观点的人认为监狱体制改革的主要目标是剔除其企业职能，国家应当对监狱的各项经费给予足够保证，不能从（监狱）企业的经营中获得补充（经费）。另一部分观点认为，罪犯的劳动应当创造价值，只有创造价值的劳动才能达到改造罪犯的目的。笔者持后一种观点，即，罪犯应当从事创造价值的劳动。
总体说来，以上三点涉及的都是规范研究的内容。
1.2.4关于监狱体制改革
在监狱体制改革方面，坚持监狱职能和企业职能的分离。但对于这一问题的研究主要集中在操作层面，对监狱和企业的矛盾滞留于感性认识。简单地认为，监狱和企业性质不同，一个是国家行政机关，一个是自负盈亏的实体，两者应当分开。但对于监狱职能和企业职能之间的对立统一关系几乎没有研究，尚未抓住问题的主要矛盾。所以，虽然总结出一些分离监狱职能和企业职能的方法，但都难以深层次地触及现行监狱的主要矛盾，尚未形成系统成熟的改革理论。当然，监狱体制改革实践中总结出来的经验仍有不少精髓之处，如果加上系统的理论，将能发挥更好的作用。

1.3 研究方法或分析框架的界定
通过对监狱问题研究现状的总结，可以界定出本文的基本结构以及所要回答的基本问题。
1.3.1确立监狱体制改革的价值前提
监狱不单纯是国家的暴力工具，监狱有其存在的价值基础，是价值理性和工具理性的结合体。监狱体制改革的出发点应当是改善其功能、完善其价值、从而决定其性质和结构。监狱体制改革的思路应该是监狱存在的道德价值决定监狱的具体结构，当然不能脱离社会和客观环境。
因此将着力论述以下问题：其一，监狱应当注重效率，要以最少的财政经费等资源投入获得最高的改造质量；其二，罪犯应当从事创造价值的劳动；其三，在保证监狱职能得到正常履行的基础上，要努力提高监狱企业的运行效率。
从监狱的角度看，生产职能的意义是它提供了劳动改造的载体，产出的产品是监狱实施劳动改造的副产品，并不是监狱第一位追求的东西。但是，罪犯劳动力毕竟是整个社会劳动力不可忽视的一个组成部分，他们的生产应尽可能实现价值，不至于让这些罪犯在监狱外危害社会，进入监狱还要由其他社会成员供养，从而体现一种社会公平，需要努力使罪犯劳动改造的副产品实现价值的最大化，这个职能就交给监狱企业履行。

1.3.2分析现行监狱的体制矛盾
接着将采用实证研究的方法，分析当前监狱体系内的监狱职能和企业职能的对立与统一关系，找出其中存在的问题，提出解决问题的思路。
首先，把现行的监狱职能和企业职能进一步细分为四项具体职能，即监管职能、教育职能、生产职能和经营职能。生产职能对于监狱来说是一项具体职能，对企业来说是履行经营职能的前提和基础，生产职能是监狱职能和企业职能的交集。
其次，论述现行监狱效率低下的症结在于监狱职能和企业职能在同一组织内处于并重地位。国家一方面对监狱给予一定的经费支持，另一方面又要求监狱企业搞好生产经营，并将生产经营所得补充监狱经费不足。在实际工作中，监狱资源和企业资源可以实现某种程度的互补和替代。监狱工作的特点是厌恶经营风险的，企业经营的特点是偏好风险的，至少不能回避风险。在监狱职能和企业职能并重的情况下，由于普遍存在的经营风险的作用，人力、物力和财力等各种资源的配置重点在两种职能之间摇摆。现行监狱的监狱职能将因为不得不承受企业职能所带来的风险而降低效率，增加成本，国家不得不承担逐步增长的监狱经费；企业职能将因为监狱职能的掣肘而不能充分接受不确定性的挑战，难以把握市场机遇，降低企业的效率。监狱职能和企业职能就如同跷跷板的两端，在经营风险的作用下此起彼落，两种职能的效率都维持在不理想的水平上。

1.3.3提出监狱体制的改革思路
为了提高监狱职能和企业职能的履行效率，并减少国家的财政负担，需要对现行监狱体制进行改革，提高其效率。现行监狱效率低下的症结在于监狱职能和企业职能在同一组织内处于并重地位，因而其改革应当是对两种职能的并重地位进行重新调整，这就存在另外三种选择：其一，监狱职能居于主导地位；其二，监狱职能和企业职能相分离；其三，企业职能居于主导地位。

[1]
十六字方针所指的“全额保障”是指国家保障监狱所需的各项经费；“监企分离”是指监狱职能和企业职能彻底分开，分别由不同的组织行使相应的职能；“收支分开”是监狱和企业的资金来源和使用互相独立；“规范运行”是指监狱作为国家刑罚执行机关按照其相应规范独立运行，企业按照市场经济条件下企业的规则运行。
[2] 陈振明.政策科学：公共政策分析导论. 2003年.第1版.中国人民大学出版社.第211页
[3]
传统上，一个监狱体系内行使监狱职能和企业职能，对外名称一个是××监狱，一个是××厂。我们通常称后者为监狱企业。本文后面为了叙述方便，避免混淆，需要进一步澄清所涉及的监狱、企业的概念。监狱有两层含义，广义的监狱概念是指监狱职能和企业职能在同一组织的情况，本文称之为现行监狱；还有一个是狭义概念，指不包括企业职能的组织，单称监狱；监狱企业是指与罪犯劳动相关，并行使企业职能的组织。
[4] 工人企业是指在传统监狱体系之内，但不使用罪犯作为劳动力的企业。
[5] 这些公共服务的对象一般不包括罪犯，而是监狱职工、家属及监狱周边群众。
[6] 张晶.现代监狱理念与监狱立法.犯罪与改造研究.2000年第1期.第3页.

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