论监狱经济发展中存在的问题和对策思考

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【摘要】随着我国进一步融入世界，随着经济市场化、政治民主化和文化多元化的伟大历史变革，最终使社会发生了结构性变革。然而，当我国的政治、经济、文化逐步融入到世界这个大潮流中，各种思想理念、制度设计冲突不断。这就为监狱经济的改革和发展带来了机遇和挑战。政府行为的规范化将促进监狱工作的法制化，市场经济的优化提供了监狱经济新的发展平台，履行世贸规则也限制了监狱企业发展空间。应对形势变化，在监狱企业的管理方式上要进一步重组生产、经营职能，实现监狱生产专门化管理。积极调整监狱企业产业结构，大力改造传统产业，发展适宜产业，建立满足中国社会现实需要的刑罚执行制度和与之相适应的监狱生产管理体制。

【关键词】司法制度；监狱经济；问题；对策
引言
党的十六大提出推进司法体制改革，这是我国改革开放逐步深入、民主法制日益健全的必然要求。监狱体制改革有利于公正执法、严格执法，有利于强化监狱经费收支管理，提高监狱经费保障水平。我认为必须对监狱经济运行方式进行有效探索，寻求合理的监狱经济运行机制。监狱经济的合理运行，有利于保障监狱基本职能的实现，对确保监狱履行刑罚执行、改造罪犯的职能起到重要作用，是推动监狱体制改革的一项重要措施。
一、监狱经济的属性
监狱属于政治范畴，监狱经济是监狱为改造罪犯之需要，由监狱人民警察依法组织有劳动能力的罪犯，通过一定的组织形式，所进行的物质资料生产和再生产的经济活动。它的特征主要是：具有法定性；由罪犯劳动派生；劳动力主体是监狱人民警察和罪犯；必须借助一定的组织形式；是为改造罪犯之需，具有政治属性；是有效劳动、经济活动，具有经济属性。由监狱经济的内涵可以看出，它具有政治属性和经济属性两个基本属性。两者既对立又统一，政治属性决定经济属性。
二、监狱经济发展的历史回顾
我国的监狱经济是为了劳动改造罪犯、解决国家经济困难和负担而建立起来的。新中国诞生之初，在经济上所继承的是一个十分落后的烂摊子。“1949年在工农业总产值中，现代工业产值只占17%，根据联合国亚洲及太平洋社会委员会统计，1949年中国人均国民收入27美元，不及整个亚洲平均44美元的2/3，不足印度57美元的一半。”建国之初，为了巩固新生的人民政权，一批危害国家安全犯罪反革命罪犯和其他刑事犯罪罪犯被依法判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的刑罚。而被人民民主政权接收的旧监狱其设施破旧不堪，难以解决监狱在押罪犯人数激增的问题。由于监狱在押罪犯人数激增，监狱难以全部解决罪犯劳动生产问题，大批监狱在押罪犯由于无劳动项目而坐吃闲饭。最重要的是监狱在押罪犯不能得到有效改造，难以实现改造罪犯成为新人的目的。在我国当时生产力发展水平极其低下，国家财政极其困难的条件下，让被判处徒刑的罪犯，这“一个很大的劳动力”由国家养起来，在监狱“坐吃闲饭”，既不符合马列主义、毛泽东思想中劳动改造罪犯的理论，也不符合中国的国情要求。为了解决上述问题，于1951年5月10日至15日在北京召开的第三次全国公安会议把组织全国犯人劳动改造问题作为会议的一项重要内容进行了讨论，并通过了《关于组织全国犯人劳动改造问题的决议》。在《决议》中确定了组织全国犯人劳动的生产建设项目。即：“从事大规模的水利、筑路、垦荒、开矿和造屋等生产建设事业”。建国初期，为了恢复国民经济，提高我国的综合国力，国家开始进行大规模的经济建设。其中水利、筑路、垦荒、开矿和造屋等生产建设事业，是国家进行经济建设的重要组成部分之一。这些生产建设项目所需要的劳动力较多，对劳动力的技术素质要求不高，劳动场地集中、便于管理，比较适合作为大规模组织犯人劳动的生产项目。截至1952年底，全国已投入劳动的犯人占全国在押犯的62%，到1953年已占83.7%。与此同时，全国建立大小不等的劳改生产单位4671个。监狱生产创建并逐步发展起来后，不仅解决了监狱在押罪犯“坐吃闲饭”的问题，解决了监狱的狱政设施经费和罪犯改造经费不足的困难，而且解决了实现改造罪犯成为新人的问题和为国家创造了可观的经济效益。监狱生产的收入被1954年制定的《中华人民共和国劳动改造条例》规定为劳动改造机关的经费来源之一。到1965年，全国劳改工业总产值达到17.6亿元，粮食总产量达到18.4亿斤。在取得辉煌的经济效益的同时，监狱企业也通过对大量罪犯实行劳动改造，取得了良好的社会效益。成功地改造了数以万计的包括末代皇帝、侵华日军、伪满战犯等罪犯。监狱生产成为监狱工作的一个重要组成部分。监狱经济的发展，为罪犯改造和国家的经济发展做出了巨大贡献。
随着改革开放的不断深入，监狱经济存在的矛盾和问题日益显现，经济效益不断下滑，有半数以上的监狱企业没有了利润，出现了全系统亏损。到1994年，全国监狱工业生产亏损额达1.5亿元，监狱生产陷入了困境。
现在看来，监狱经济从开始产生，便存在这认识上的偏差。建国初我们对监狱的定位是既是监狱，又是企业。正如毛泽东同志所说的：“我们的监狱不是过去的监狱，我们的监狱其实是学校、工厂或农场。”基于这种认识，1952年7月，中共中央批准的《第一次全国劳动改造罪犯工作会议决定》也指出：“劳改生产，从政治上看，是属于改造罪犯成为新人的一项重要政策。但从经济上看，则是属于国营经济性质的特殊企业。”可以看出，国家从一开始定位就把监狱和监狱企业捆绑在一起，赋予了监狱的二重性。这种定位，随着监狱经济的不断发展，其内在的矛盾也不断暴露出来。如五十、六十年代，一些监狱在组织罪犯劳动过程中，重生产、轻改造，影响了劳动改造罪犯工作的效果。对此，毛泽东同志1962年3月22日在听取原公安部领导汇报时指示：“劳动改造罪犯，生产是手段，主要目的是改造，不要在经济上做许多文章。”
1964年4月12日，毛泽东在审阅公安部党组的有关报告后批示：“你看确有此事吧！有些人只爱物不爱人，只重生产，不重改造。把犯人当劳役，只有压服不行。”
1965年7月1日，毛泽东同志再次对劳改工作作出批示：“改造要紧，不要在经济上做文章，不要想从劳改犯人身上搞多少钱，要抓改造，让他们能寄点回家嘛。”同年8月8日，毛泽东同志在《接见几内亚教育代表团、几内亚检察总长及夫人的谈话》中再次指出：“我们有些干部不懂得把改造人放在第一位，不要把劳动和生产放在第一位。不要赚犯人的钱。”刘少奇同志早在1950年10月中央决定组织罪犯劳动生产之前就指出：“花点本钱也划得来，抢的吃、偷的吃还不都是老百姓的，并且具有破坏性，搞生产要花点本钱，国家也可以出一些钱。”1956年5月，刘少奇在谈到劳改检察工作时指示：“对犯人生活要搞好一点，劳动要少一点，没有这个条件也是改造不好的。”
1962年4月28日，刘少奇同志再次对劳改生产状况提出严厉批评：“这几年不是改造第一，而是生产第一，搞奴隶劳动，越搞越坏，对立情绪很厉害，生产也没有搞好。”“劳改生产，国家不打主意，自己独立核算，不足的补贴一些，以改造为主。”周恩来同志1956年7月15日在《在全国省、市检察长、法院院长、公安厅长联席会议上的讲话》中指出：“劳改的目的，是要把犯人改为新人，政治教育是第一，使他觉悟，劳动是增强他的劳动观点，而不是从犯人身上生产出来的利润办更多的工厂，这还是第二。如果倾向第二种，是有毛病的，结果：忽视政治教育，会使犯人劳动过度，这就不是人道主义。你第一不加强政治教育，他将来不能成为新人，劳动的结果对新政权更加不满，那怎么能改造他呢？刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来，……。”从以上可以看出，虽然多年来，监狱与监狱企业之间的矛盾从来就没有得到调和，但由于历史上监狱所做出的巨大贡献和我国财政保障能力有限等特殊国情，使得这一问题在很长时间内，没有引起人们足够的重视和理论上的深入研究，只是在实践中当这对矛盾非常突出的时候，才予以适当的调正。
三、监狱经济发展的现状
尽管我们监狱系统从上到下尊重罪犯权利的意识提高到了前所未有的程度，革命前辈们不断批评的劳改系统打罪犯主意，做经济文章的现象并没有随着国家改革开放以来在经济及社会方面的巨大进步而消除或者减少，反而在一定程度上随着市场经济的规律、观念和管理机制的引入而加剧了。为了降低生产成本，犯人超时劳动的情况则更具有普遍性了。在个别地区，甚至连作为国家重要组成部分的监狱的形象也顾不上了。有的监狱为了挣到钱，监狱的领导不得不向一些私企老板磕头作揖。有的地区，罪犯在省会城市搞一些不知被转包了几道手的基建工程，我们监狱的女干警在街头支起炉灶，穿起围裙，为犯人们现场做饭，我们搞了几十年的监狱又回到了当年中央决定开始组织劳改犯人进行生产的阶段了，所不同的是，那时这种景象只能在远离大中城市、甚至边远地区的尚未开发的处女田里可以见到，而现在却在省会城市也屡见不鲜了。
如果这种局面不改变，那就真要像刘少奇同志所说的，越改造越坏了。结果也真要像周恩来同志所说的，刑满以后他还是不满，出来后又犯法，结果还是关起来。原因在于：首先，这种状况之下的劳动会使罪犯从根本上丧失对党和政府自新中国监狱制度建立以来就一贯倡导和极力推行的“以改造人为宗旨”的方针、政策的信念。言行不一是当前官场上的一种常见祸患，唱高调干俗事是国人普遍非常厌烦的。罪犯也是人，将他们关在监狱里可以剥夺他们的自由，但是不能桎梏他们的思维。而且，联系到他们犯罪的原因，本来许多人骨子里就存在着对官方的不满、对官员的不满、对涉及个人的政策的不满、对社会和民风的不满。刘少奇同志所预言的“越改造越坏了”的结果和周恩来同志料到的恶性循环的出现，就不足为奇了。其次，久而久之，连我们自己的干警也会对这一政策产生怀疑。如果搞一次匿名问卷调查，真正相信我们的监狱系统在奉行“以改造人为宗旨”的干警的数量不知道会占多大比例。再次，这种形式的劳动组织和管理方式也会从主观和客观两个方面起到降低监狱干警素质的副作用。我们的干警从一定程度上说，已经被降到了农村生产队长和工厂班组长的角色，每天日出而作，日落而息已经成了规律。哪里还有时间，还有精力，还用得着提高素质呢？提高素质又有什么必要呢？这在一定程度上也是监狱系统人才外流的原因之一，待遇过低、条件较差并不是监狱系统留不住人才的唯一原因。最后，这种劳动组织形式实际上也使得干警和罪犯投入到教育改造、特别是有针对性的，也是最见实效的个别教育上的时间和精力大打折扣了。在有些地区，甚至连集体教育和分类教育的场所都被生产现场挤占了。
此外，监狱利用罪犯作为主要劳动力而组织的企业与社会上按照公司法组成的企业之间从表面上也存在着很大程度的不正当竞争，尽管监狱企业内部存在着诸多鲜为该系统之外的人士所难以想象的沉重得难以与社会进行竞争的因素。我们要了从贴息贷款到税收返还等这样或那样的一系列优惠政策，完全依照市场经济的游戏规则，监狱产品还在市场上流通，这是属于一种不平等的竞争，也难怪上至中央有关部门的领导下至普通黎民百姓都对监狱生产收入不能完全养活自己感到不能理解。而且，从全社会的角度看，监狱生产靠各种优惠政策而搞得规模越大，占的市场份额越多，挤占社会企业的市场份额也越大，造成社会上的就业岗位越少，因为在过剩经济情况下，市场份额毕竟是有限的。社会上失业人员增多，也同样会从另外一个角度导致不稳定因素增加。
从历史的角度了解监狱经济的变化。由于历史的原因，新中国成立以后，整个国家的国民经济极度困难，因此我国所设立的监狱，经费开支主要靠监狱组织罪犯生产劳动的收益维持，并持续了计划经济时代全过程。
从监狱经济发展的过程看，监狱经济随着国家经济体制改革的深入和监狱事业的发展，国家方针、政策的调整，以及经济管理体制、财政管理体制和监狱劳教工作管理体制的改革，而不断发生调整、变化。
计划经济时期监狱经济的运行轨迹，使人们渐渐形成这样一个概念，即：“监狱经济，是指我国监狱组织的社会物质资料生产和再生产的活动。”应该承认，在当时的历史条件下，这个定义不无道理，也曾对我国监狱事业的发展产生过积极的影响和作用。但是，随着社会的发展和进步，公众对监狱的职能体现的要求越来越强烈，特别是随着《监狱法》的颁布实施，如果仍固守这一概念，显然已经过时。客观地说，我国的监狱经济从内涵到外延都发生了深刻的变化。
监狱经济的重要组成部份是“监狱企业”。一般企业是“以盈利为目的而从事生产经营活动、向社会提供商品或服务的经济组织。”一般企业应同时具备五个条件：即生产经营上的独立性；占有一定的生产资料和劳动力，并具有自主支配、使用、收益、处分的权力；独立核算、自负盈亏；有某种形式的组织机构；具有法人地位。而“监狱企业”与一般企业有共性，但又有特殊性：一是劳动力主体是不具有人身自由的罪犯和具有公务员身份的监狱人民警察；二是生产经营活动的目标是社会效益最大；三是生产经营决策要根据改造罪犯的需要来进行，没有独立性；四是收入分配除纳税外全部用于改造罪犯。劳动力主体的特殊性是它区别于一般企业最本质的东西。因为“监狱企业”不是一般企业，就不能完全套用一般企业的运行规则，只能结合监狱生产经营的实际，借鉴现代企业制度中可以为“监狱企业”所用的内容，即分清权责、科学管理，而不是建立现代企业制度。
总之，监狱生产作为改造罪犯手段的载体，既承担着改造罪犯的责任，又承担着一定的经济任务。监狱通过组织罪犯参加劳动对罪犯进行改造，罪犯在参加劳动过程中改造犯罪思想、矫正犯罪恶习、学习劳动技能、成为守法公民。这一改造罪犯的过程都是以监狱生产为载体进行的，或者说如果没有监狱生产的存在，劳动改造这一改造罪犯的基本手段难以充分运用。
新中国的监狱生产及逐渐形成“监企合一”的监狱体制在较长时期内一直发展的比较顺利，监狱在组织罪犯生产劳动上取得的上述成就，虽然与党和国家的高度重视、监狱工作方针的指引、监狱人民警察的努力等方面是分不开的，但最主要的原因之一就是社会主义计划经济体制为监狱生产的存在与发展提供了适宜的条件。在计划经济体制下，监狱生产自身存在的一些特点与社会主义计划经济体制对企业生产的要求相适应。监狱生产的原材料和产品的产、供、销由国家负责，监狱主要负责组织罪犯参加生产劳动，并可以集中精力去进行改造罪犯的工作。同时，在计划经济体制下，社会商品生产一直处于短缺状态。监狱生产所进行的生产项目，无论是属于哪一个行业，都不存在市场饱和问题，尤其是监狱生产中的原料产品、初级产品都属于社会上严重短缺的产品。监狱生产的一些优势得到了充分的发挥，并能自我积累进行发展。“监企合一”的监狱体制尽管也曾出现过个别单位“重生产、轻改造”的现象，但是，从总体上看，“监企合一”的监狱管理体制有利于监狱发挥其职能作用。在我国由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，监狱生产及“监企合一”的监狱管理体制逐渐显现出诸多不适应之处。
四、当前我国监狱经济存在的弊端和问题
新中国的监狱实践在为巩固政权和维护社会秩序做出巨大贡献的同时也积累了诸多弊端，特别是在建立社会主义市场经济并随之转换政府职能的改革过程中，这些弊端就显得监狱的现行运作与社会主义市场经济的宏观导向和监狱自身在市场经济体制之下作为国家刑罚执行机关应当发挥的功能或者说法定的功能不适应，也是制约监狱工作进一步发展、尤其是深化的不可逾越的障碍。广泛见诸文字的弊端包括管理体制不顺；财政保障体制不畅；监狱生产定位偏差，国家对监狱生产缺乏宏观管理，监狱生产产业结构不合理，监狱生产经营所受制约因素过多，监狱生产经营指标由作为国家公务员的各级干警承包，公众对监狱生产认识模糊；工人队伍超过干警队伍，难以消化；监狱的设置是为了适应当时国内外阶级斗争的需要而布局的，极为不适应现今市场经济和发挥监狱职能的需要，造成监狱办社会负担沉重，干警生活待遇低下，在子女就学、就业和养老保障等许多方面存在后顾之忧；由于生产经营和安全稳定的巨大压力致使教育改造功能受到严重削弱，改造质量难以保证等。
其中特别值得一提的是，由于法定监狱经费保障的制约，使得一个监狱在各方面的工作水平在很大程度上又取决于其生产经营效益。干警的收入水平、住房状况、娱乐设施多少、立功受奖情况等等，都取决于其所在监狱、甚至其所在监区的生产经营效益；罪犯的伙食状况、居住条件、教育和娱乐设施水平、获奖记功、减刑假释等等，也都取决于其所在监狱、所在监区的生产经营效益和他本人的生产定额完成状况；边远地区监狱所在的社区服务如幼儿园、学校、粮站、商业网点等的水平还得取决于该监狱的生产经营状况。为了监狱的生存，为了监狱的发展，为了提高犯人的物质和文化生活质量，为了满足干警以及监狱系统工人的物质和精神生活两个方面不断增长的需要，为了改善监管改造设施，为了整个监狱总体工作水平不断上新台阶，无论一个监狱现时生产效益如何，都必须大力发展监狱生产。
从现实的角度剖析监狱经济存在的问题。在我国经济和社会不断发展进步的同时，监狱工作中的矛盾表现得越来越突出，集中表现在监狱经济运行适用的规律上，即是适用市场经济规律，还是适用计划经济规律。从我国的情况看主要存在以下几个方面的问题：
一是监狱经济管理体制方面。监狱作为国家的刑罚执行机关，其在刑罚执行上要求高度的集中统一，不允许各行其是。作为根据改造罪犯的需要，组织罪犯生产劳动而建立的监狱生产是适应监狱执行刑罚的要求而进行的。社会主义市场经济条件下要求企业必须成为现代企业，建立现代企业制度。即必须实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的生产经营制度。这就使监狱生产陷入二难之地：一方面监狱生产要适应改造罪犯的需要。改造罪犯的需要是监狱生产产生的基础，否则，监狱生产就失去了存在的基础。另一方面监狱生产要适应社会主义市场经济的要求。社会主义市场经济是监狱生产生命力的源泉，否则，监狱生产就失去了生命力。
在以前的计划经济体制下，用计划经济的方式来解决监狱问题是可行的，那么，随着计划经济的消失和社会主义市场经济的建立，原有概念中的监狱经济已不能适应社会的变革。因为监狱经济运行是不能完全套用市场经济规律的，所谓市场经济就是竞争力经济，监狱经济是没有能力参与竞争的。从监狱经济的独立自主发展来看，当发生监狱生产资不抵债的情况时，当发生监狱生产无力扭转这种亏损局面的情况时，监狱企业是无法宣布破产的，是无法让监狱的所有犯人无工可做的。“监狱经济”的存在使得监狱除了追求罪犯改造质量这一目标的同时，也在为追求监狱企业的经济效益疲于奔命。而且，由于“监狱经济”这一事物与物质利益的紧密联系也使得其在监狱实际工作中的地位已超过了改造，对罪犯的改造这一根本性的工作反而只停留在对罪犯的一般关押与简单说教的层面，满足于将“罪犯改造”融于“监狱经济”所要求的罪犯劳动中去。如此，“改造第一，生产第二”的方针在实践中沉沦为：鉴于改造工作成果的长远性及其与物质利益的相对脱钩，远不如“监狱经济”利益的明显，导致监狱把大部分精力都放在了“监狱经济”所要求的生产上。加之其他因素的决定性影响，监狱企业又陷入了一种令人堪忧的困境，进而恶性循环直接威胁到了监狱的理性价值、甚至是工具价值的实现，成为当代中国监狱的最大问题。监狱生产无疑也要与社会上的普通意义上的生产保持基本的同步，现代工业社会的生产已经不是小作坊意义的生产。现代工业社会越来越讲究生产中的劳动分工，生产中的社会分工越来越细。监狱生产也只能在社会分工中从事比较适合自身特点的生产劳动，也只有如此，监狱生产才有效益可言。
监狱生产虽然也讲求效益，然而，其与一般意义上的社会生产比较而言，最大的区别在于监狱生产的社会效益优位，经济效益次之。监狱可以称之为社会的“新陈代谢”机构，其担负的任务是改造罪犯，这就决定了衡量监狱活动系统成果的只能是社会效益，而不能是经济效益。监狱生产作为监狱行刑系统的一个子系统，体现监狱生产的特殊性，监狱生产的效益也主要是由社会效益来衡量的。社会效益是监狱生产价值理性的表现，只有在满足了这一要求的情况下，监狱生产的经济效益才会更多更好。目前，我国监狱体制方面存在的问题主要是“监企不分”，监狱法人代表与监狱企业法人代表是同一人。监狱警察除承担监狱管理外，很大部份的精力是承担了企业经营者的任务：从引入生产项目--组织产品生产--推销产品--到催讨应收款等等。且监狱的部分投入和警察的部分奖金与企业的经营效益直接挂勾，在这样的管理体制下，客观上会造成了“重生产、轻改造”的状况。获得经济利益不应该是监狱的直接目的，更不是监狱的基本职能。按照监狱工作的总体要求而言，做好监狱工作不是竭力发展监狱经济，获得经济利益不应是监狱工作的必然要求。
二是现有规划布局调整方面。监狱本身是社会的一个组成部分，因此，它的发展与社会的发展应该是同步的，尤其是要随当地社会经济的发展而发展。我国的监狱在现有布局方面的问题：首先是不能适应发展的需要，监狱布局与当地区域发展规划的整体要求结合密切度不够。因为每一所监狱尤其是监狱企业与当地的“区域经济”有着极为密切了相关性，这就必然要求区域特点与监狱本身的特点有机结合。其次是重复建设、超员关押。监狱的基础设施建设没有很好的预期规划，使得面对急增的犯人数或临时建造或超员关押，前项形成重复建设，后项埋藏危险隐患。第三是“监狱办社会”，目前我国的监狱，或多或少拥有学校等这样那样的本应该是政府承担的社会职能，形成一个相对独立的小社会，这样的现状在很大程度上阻碍监狱管理工作的正常运行。
三是生产结构与资源配置问题。市场经济是市场机制在资源配置中起基础性作用的经济。监狱生产中，人力资源的主体是监狱人民警察和罪犯，而两者在资源配置中，市场机制不发生作用。
关于生产结构问题。监狱本身特点要求是“室内”的工作场所，而且目前监狱的特点是刑期长短不一，有的无期，有的有期，并且服刑人员结构复杂，这样的现状无法涉足高科技产业，复杂工种较难胜任，仅适用于劳动密集性高、工艺相对简单的工种。
关于资源配置问题。监狱生产中的劳动力是罪犯。罪犯中的大多数文化素质低下，无生产劳动技术，更无现代科学知识。因此，监狱生产从建立时起就多从事农业中的种植业生产、工业中原材料生产，这一类生产本身所创造的价值就相对较低。监狱生产中进行的一些加工业，也多为附加值较低的简单加工业，缺少附加值较高的高、精、尖加工业，这就使监狱生产在市场经济中难以与社会企业相竞争。此外在生产力要素的配置上也无法按社会主义市场经济的要求进行优化配置。如监狱生产要按照《监狱法》的规定去安排每一个有劳动能力的罪犯去参加劳动，而不能照搬社会上减人增效的方法。
监狱生产目前面临的困难局面已经影响到监狱组织罪犯劳动的正常进行以及劳动改造手段作用的发挥。对此，人们正在积极探索监狱生产改革的途径。随着人们在认识上的不断深化，必将能找到一条既符合监狱工作的特点，又适应社会主义市场经济的监狱生产发展道路，进而充分发挥劳动改造这一改造罪犯基本手段的作用。

关于监狱内的职工问题。由于历史发展过程中的特殊性，各监狱都留有一定数量的职工。如：我区监狱，仅每月支付职工的工资收入就达近数百万元，这些职工总体上年龄大、学历低，很难适应现代社会发展对劳动力的要求。
四是队伍建设方面。监狱经济是国家强制力的产物，发展监狱经济必须通过国家强制力来实现，而不是完全通过市场竞争力来实现。在监狱经济发展中警察队伍建设方面容易出现的主要问题在于：观念问题。一个时期以来，许多干警忽视了“监狱企业”的特殊性，忽视了监狱经济的政治属性，过度追求适应市场经济，运用市场经济规律。在改革开放和建立社会主义市场经济体制的过程中，监狱经济也获得了快速发展。但这个发展多数是在弱化监狱经济的政治功能，是在强调监狱经济按市场经济规律运行，仅将其视为单一的经济问题来实践的情况下获得的，由此导致了对监狱经济发展规律认识上的片面性，并导致了诸多矛盾的出现。廉政问题。在监狱经济完全按适应市场经济的运作中，由于客观存在的多种因素，容易出现的干部队伍廉政方面的问题。在全国的司法界一些触目惊心的事例，如
“湖南邵东监狱案”、“辽宁大连监狱案”、“四川西川监狱案”和“宁夏监狱干警受贿案”都与监狱片面追求经济效益和干警廉洁从政方面有着密切的关联。
五、探索监狱经济运行机制及对策措施
监狱经济应该是：在国家财政保障体制条件下，监狱为了改造罪犯的需要而组织的社会物质资料生产和再生产的活动。因为，现实的情况是靠组织罪犯劳动生产创造的经济能力，已不足以维持监狱的生存与发展，它已失去原来在监狱工作中的主导地位。国家财政保障体制取而代之，成为监狱赖以生存与发展的经济基础。国家财政保障体制的建立，对原有监狱经济的认识提出了质疑与挑战。或者说，监狱经济是指国家对监狱的财政保障与监狱改造罪犯而组织的生产劳动的收益的总和。
从发展的角度探索监狱经济的运行机制。为使监狱充分行使专政机器的职能，规范罪犯生产，就必须寻求科学合理的监狱经济运行机制。监狱经济的运行机制是由监狱性质决定的，是监狱在改造罪犯进行物质资料再生产的经济活动中所形成的，相互协调的经济运行方式。根据监狱经济的特点，我认为要从以下几方面进行有效的探索。
一要合理调整区域规划。将监狱改革纳入社会总体发展规划，从而与社会整体发展水平相适应。监狱的发展是在具体的时空条件下进行的，对监狱发展沿着历史的思路可以帮助我们发掘出监狱产生与发展所依托的历史条件和社会现实。从而在条件与背景的变迁中洞悟监狱发展的历史性。监狱改革的出发点应当是改善其功能，完善其价值，而性质决定功能，由此，各种具体的改革都有赖于我们对监狱性质的重新认识，监狱是什么？这当然是监狱改革的起点与归宿，无论从历史的还是从现实的角度看，不言而喻的是，监狱是国家专门行刑机构而不是企业。从全局的整体的视野来制订规划，监狱规划要充分考虑“地域经济”整体特征，根据掌握的预测资料，以发展的观点，按预测的比例趋势做好中长期规划。现在监狱人满为患，监狱接收这么多犯人有困难，在这种情况下，监狱自身在努力解决问题的同时，依托国家的刑事政策来解决问题，如：申请加大基础投入，要求扩大监狱的管理能力，实行有效的非监禁化，社区改造等等。使监狱能够合理地承担犯人，进而改造犯人，完成好行刑工作。同时也为监狱经济机制运行提供良好的宏观环境。
二要建立相应的管理机构。目前司法部根据中央提出了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革方针，司法系统改革思路之一是：建立统一指导为辅、分级领导为主、个别管理突出的管理体制。从实际出发，各监狱管理局组建一个监狱国有独资公司，现有的为改造罪犯服务的监狱企业，改组为监狱国有独资公司的子公司或分公司，子公司或分公司受监狱国有独资公司领导并对其负责。
实现监狱刑罚执行职能和生产经营管理职能分开，建立两套既独立运行，又有机联系、密切配合、规范运行的新型监狱工作体制。一套是新型监狱管理体制，它的主
要任务是执行刑罚、改造罪犯，按《监狱法》运作。另一套是新型监狱企业管理体制，它的主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产岗位，可参照《公司法》
并结合监狱企业特点进行运作。围绕劳动改造罪犯的共同目标，双方按照各自规律运行的同时，需要密切配合。监狱警察应当按照规定和劳动合同协议组织罪犯到企业去劳动，到生产现场跟班管理，负责监管，负责考核罪犯的劳动改造表现。
三要引入科学的管理监狱模式。合理处理好警察、职工在监狱经济中的不同作用，完成好改造罪犯的根本使命。
一是引入科学的管理监狱模式，实现好管理罪犯的目的，关键要处理好监狱行刑和经济的关系：监狱行刑方面，对罪犯进行劳动改造，这是我国监狱改造罪犯的一个特点，通过劳动这个手段来达到改造罪犯思想这个目的；监狱经济方面，监狱管理需要的费用由国家保障，监狱企业生产应纳入政府采购。从经济学角度来看，目前的监狱企业实际上是承担着“公共物品”提供的职能。服刑人员的强制劳动，不仅仅是法律上的对犯罪行为的惩罚，更是对全社会的安定有序提供间接的教育服务。虽然强制劳动应当仅是教育服刑人员的手段之一，但也无法避免将劳动本身作为改造目的实际社会需求。在此情况下，监狱企业还需要按照一般的劳动生产的要求提供基本的劳动条件（劳动岗位、劳动场所、劳动资料等）因此，在探讨监狱企业如何发展的时候，就必须将其纳入公共产品组织的改革大背景之中。
二是改革监狱生产管理体制，调整产业结构。我国监狱生产的规模过大，行业繁多，产品丰富，在计划经济时代的短缺经济条件下，对补充我国新的国民经济和满足人民的物质生活需要，起到了非常积极的作用。但是，我国已经进入到市场经济并因此促动了“过剩经济”时代的到来，可持续发展已经成为世界潮流而且也被确定为我国的一项基本国策之后，大规模发展监狱经济的时代应当已经过去了。因此，要对产业结构和产业规模进行宏观调整。对于国家限制或淘汰的产业，如破坏环境、消耗资源型的产业，还有国家鼓励发展的产业，如信息产业、高科技产业、房地产业和服务产业等。均不适宜监狱企业发展。前一类产业属于国家产业政策要淘汰和限制的，监狱行业不能因为自己不太受国家行业管理和封闭生产的特殊地位来破坏国家大政方针的落实。后一类产业的竞争特别激烈，监狱不具备竞争的优势。而且，从长远考虑，国家鼓励这些产业发展的初衷也绝不是鼓励监狱行业来发展它们。如青海监狱系统抓住省国有企业经济结构调整的机遇，从2000年5月起，全面启动了监狱企业经济结构调整工作，用了近3年的时间，先后对系统内15个资不抵债、扭亏无望的企业依法实施了破产，并重组了一批公司制企业，初步建立了企业法人治理结构。通过经济结构调整，监狱企业解除了债务包袱，消除了主要亏损源，处置了不良资产，分离了企业办社会负担，资产负债率大幅度下降，制约青海监狱经济发展的一些主要矛盾基本得到解决，并且从此步入了良性发展的轨道，更为“十五”监狱经济可持续发展奠定了坚实的基础。目前，青海监狱系统的工业企业已由2000年亏损2500余万元，发展到2004年盈利近2000万元；工业增加值达到4600万元，比“九五”末增长14.5%；资产贡献率由“九五”末的-11.3%提高到2004年的10.2%。通过青海监狱监狱系统的结构调整模式分析，我认为还应采取以下措施：首先要对现有产业产品结构进行调整，引导工业单位果断淘汰市场前景不佳的亏损生产项目以及低效砖瓦建材等生产项目，增加适销对路产品的生产，并鼓励开发市场需求的新产品。其次要依靠技术进步，推动产业产品结构调整。对主要产品生产项目及时实施技改，并对新上生产项目进行严格论证和把关，避免投资失误，确保生产发展的需要。第三是大力发展供销两头在外加工项目。鼓励监狱发挥生产组织管理及罪犯劳动力资源优势，以本地区优势资源及产业项目为依托，积极开拓市场，从而培育一批具有相对稳定性的优势加工项目。同时通过加强内部节能降耗，挖掘内部潜力等措施，使产业产品结构得到优化，市场占有率得到进一步巩固，经济运行质量得到进一步提高。
三是合理解决好职工问题，随着监企体制的分离，可采取以下办法：首先对工龄较长（确定较为合理年限）的职工给予一定的政策倾斜，按现行待遇办理退休、退养手续；其次对年纪较轻、工龄较短的职工，根据监狱企业实际需要确定岗位，竞争上岗；再次对剩余人员进行社会分流。监狱劳动是改造罪犯的重要手段，监狱的根本使命是改造罪犯，离开这一使命，监狱就无存在的必要了。
四要加强队伍建设。当今时代，科学技术突飞猛进，要跟上快速发展的时代步伐，必须加强干警队伍建设，使全体干警提高自身素质，重点学习研究犯罪心理学、教育学方面的知识，使工作重心回到主题上来：即改造罪犯，维护社会稳定。干警队伍在内部流动的前提下，要加大外部流动力度，跨行业引进管理干部，使行刑管理更上水平。体制理顺后的监狱企业可向社会公开招聘企业人才，对监狱企业的职工可采用合同制的形式。监狱如果不能够很好地完成它的刑罚使命，那么监狱就失去了它存在的必要性、合理性，要使每一位干警明确认识：监狱工作的重点应定位于解决服刑罪犯的思想教育、技能培训和回归后的适应能力上。
五要推进行刑社会化。监狱经济还可以和行刑社会化相结合，行刑社会化是一种世界趋势，可借鉴国外行刑的一些做法：如英国在传统封闭式监狱的基础上设立了部分开放式监狱，用以关押短刑犯或即将刑满释放的长刑犯。开放式监狱里的罪犯白天到社会上的劳动场所与普通人一样参加劳动，自由交际，晚上回到监狱服刑。美国监狱则实行一种特殊放假制，白天让犯人到监狱外面的学校学习，晚上回到监狱，以期使罪犯逐步接触社会，并提高生产技能和增长知识，另外，在欧美国家普遍实行开放制度，即在不影响刑罚执行的情况下，通过取消监狱围墙、电网等形式，减少对罪犯自由的限制程度，加大对罪犯的信任，以利于罪犯增强自尊、找回自信，并培养对家庭和社会的责任感。我们可以结合监狱企业的劳动项目，做好与社会企业的衔接，在此领域开展行刑社会化的尝试。
六、结束语
发展监狱经济是一个系统工程，按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的总体要求，建立监狱刑罚执行管理和生产经营管理、执法经费支出和监狱生产收入分开的规范运行的监狱管理体制需要每个人的献谋、献智、添砖加瓦，尤其是法律工作者、学者等中坚力量的努力。在这个过程中，我们需要的是一种理性的思考，正视现实，做出贡献；是寻找积极可行的道路，并一步步去努力实现。
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