论监狱企业体制改革

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摘要：随着市场经济体制改革的不断深入，监狱企业作为特殊的经济体，由于体制上的弊端，已干扰了刑罚的正常执行。改造罪犯是一项复杂的社会系统工程。新的形势下，监狱企业改革已是大势所趋。改革后要通过职能重组，将监狱生产经营机构从监狱分离出来，在各省监狱管理局建立国有独资（集团）公司，行使对监狱企业的管理权和经营权，在监狱实行全额保障、监企分开、收支分开、规范运行的新的管理体制。
监管改造罪犯工作是一个严密的执法活动整体。监狱企业作为罪犯劳动改造的载体和场所，几十年来，走过了一条艰难曲折的道路。尤其是随着市场经济改革的推进，监狱企业先天的劣势日益突出，已不能适应市场经济的发展要求。再加上监企合一体制对监狱和罪犯改造带来的负面影响的扩大，监狱企业的体制改革已经势在必行，必须优化群体结构，提高整体功能和效应。
对现有监狱企业管理体制改革是历史发展的必然
（－）对监狱企业发展管理的历史回顾和评价
我国的监狱企业是为了劳动改造罪犯、解决国家经济困难和负担而建立起来的。毛泽东同志指出：“大批应判徒刑的犯人，是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造工作”。据此，第三次全国公安工作会议通过了《关于组织全国犯人劳动改造问题的决议》，决议对劳动改造工作领导体制、生产方向等做出了具体明确的规定。不仅解决了关押场所紧张和罪犯坐吃闲饭的问题，解决了监狱的狱政设施经费和罪犯改造经费不足的困难，而且为监狱和国家创造了可观的经济效益。同时，监狱企业也通过对大量罪犯实行劳动改造，取得了良好的社会效益。
但到20世纪80年代，随着改革开放的不断深入，监狱企业存在的弊端日益显现，经济效益不断下滑，有半数以上的监狱企业无利润上交，监狱企业出现全系统亏损。因此，监狱企业从开始产生，便存在着认识上的偏差。建国初我们对监狱的定位是既是监狱，又是企业。监狱与监狱企业之间的矛盾，由于历史上监狱企业所做出的贡献，加之我国财政保障能力有限等特殊国情，使得这一问题在很长时间内，没有引起人们足够的重视。
虽然监企合一的体制有其历史的局限性，但它在一定程度上适应了我国生产力发展的水平，适应了计划经济时代的要求，为加强监狱的基础设施建设，解决监狱经费困难，保障干警的基本收入，改善罪犯生活条件乃至国家的经济建设做出了突出贡献，发挥了积极的作用。
（二）我国目前监企合一体制带来的弊端
政治功能和经济功能错位，导致顾此失彼。监狱的最终目标是通过惩罚、教育、劳动改造罪犯，转变罪犯的思想，使其重新做人，不再危害社会。而企业是经济实体，其最终目标是追求效益的最大化。企业的性质决定了它在市场经济条件下要放开搞活，实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的生产经营制度。当监狱遇到严重经济困难，国家经费保障不能完全到位，监狱就会自觉不自觉地把加强生产、提高经济效益放在工作的首位，就会动摇监狱工作重心。这样，就出现了以经济利益为重、经济目的大于政治目的的现象，监狱功能发生错位。
监企合一使监狱企业在市场经济下步履维艰。在计划经济时期，企业的权力几乎都由国家掌握，责任和风险几乎都转嫁给了国家，随着经济体制改革的不断深入，监狱企业也直接面向市场参与竞争，固有劣势便充分地暴露出来，如：劳动力素质低下，劳动态度消极，缺乏技术骨干；信息不灵；产品结构单一，产品附加值低和科技含量不高等，这就在很大程度上决定了监狱企业在与社会企业的竞争中，必然处于弱者地位。
监狱的刑罚执行权与企业经营权相结合，使改造工作受到冲击。监狱经费困难，使监狱不得不将主要精力放在生产上，降低了改造工作目标要求，由原来的强化内功，采取多种办法提高改造质量，降为满足于收得下、管得住、跑不了，满足于不发生重大监管安全事故、脱逃、重大伤害等恶性事件，从而导致了罪犯改造质量下降。一些监狱为了追求经济效益而滥用权力，产生违法乱纪行为，亵渎了法律的权威，导致权力“寻租”，将执法权用来为谋取经济利益服务，从而影响到行刑的公正，影响到监狱和国家的形象，影响到社会秩序乃至政权的稳定。因此，必须彻底将监狱的刑罚执行权与企业经营权分离开来。
监狱企业改革的思路和措施
（一）监狱企业改革中几个问题的认识
监狱企业不可或缺。罪犯及其以往的犯罪活动，无疑在社会物质生产方式中起着破坏作用。因此，改变罪犯的社会生存方式，正是改造罪犯的关键。马克思主义劳动理论认为：“劳动创造了人本身”。在罪犯改造过程中，除了惩罚罪犯，应当提供一种“准社会环境”，这就决定了作为为罪犯劳动提供载体和场所的监狱企业也将必然存在。
监狱与监狱企业关系的认识。从法律的角度看，由监狱直接管理经营企业缺乏法律依据。在实践中，监企合一体制下，企业必须直接面对市场。而监狱企业进入市场就等于监狱进入了市场。从本质上讲，监狱和监狱企业是两个不同的实体，监狱企业是为监狱服务的，监狱为监狱企业提供主要劳动力资源，各自应按照自己的规律运行。
改革后监狱企业的定位。监狱企业作为为罪犯提供改造条件的场所，追求适当的效益无可厚非，但不能以牺牲罪犯改造质量为代价。在生产领域上，应是技术含量低的劳动密集型行业。劳动力价格低廉、劳动力资源丰富，是监狱生产的最大优势，所以，农业、建筑业、劳务加工业等均是监狱生产适宜的生存领域。
（二）监狱企业改革的思路和举措
改革后监狱企业应是一个独立的法人实体。为了使监狱企业与监狱这种新型关系在实践中得以实现，必须对各省监狱管理局现有生产经营管理机构职能进行重组，在各省监狱管理局建立国有独资（集团）公司，各监狱的企业成为其子公司。根据市场情况对监狱企业国有资产实行委托经营、破产、重组、租赁等资产运作方式，不断优化资源配置，建立“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的新的管理体制，促进监狱工作的良性发展。
全额保障是监企分开的前提。鉴于国家财力依然有限，可以采取分级财政负担制度，建立多层次的监狱财政保障体制。监企分开是监狱工作改革的关键环节。要做到监企分开，必须做到资产分开、财务分开、人员分开、决策分开。监狱和监狱企业应按不同的方式和机制运行，避免财务活动相互混淆。监企分开必须先将监狱和监狱企业的人员分开，明确各自的身份、职责和待遇。收支分开是监狱体制改革的核心。实行收支分开后，监狱所需经费支出纳入财政预算。在扣除各项成本费用、人员工资等费用、监狱企业生产发展基金后，其余收入上缴财政。监企分开后，监狱的主要精力应放在执行刑罚，惩罚和改造罪犯，建立统一规范、管理严密的刑罚执行制度体系和运行机制。监狱企业应当为罪犯劳动提供安全的环境。《监狱法》第六十四条规定：“监狱应当根据监狱生产和罪犯释放后就业的需要，对罪犯进行职业技术教育。因此，应当形成以监狱为主，监狱企业为辅的罪犯职业技术教育和技能教育培训机制。”
监狱企业体制改革中不容忽视的问题
一是学习实践“三个代表”，为全面建设小康社会创造良好法制环境。新时期的监狱企业面临新的改革机遇，出路在改革，发展在创新。从总体上看，实行收支两条线以后，监狱的财政保障更加坚实，更加有利于监管改造，有利于监狱工作的长远发展。但由于改革的过程中，一些人的既得利益将会失去，一些人将会得到新的利益。因此，对于这场改革所面临的困难，其复杂性、艰巨性必须有足够的清醒认识。必须在学习中实践“三个代表”，在实践中学习“三个代表”，站在讲政治、讲大局和国家安定团结高度，尽可能避免和减少矛盾，防止矛盾激化。
二是正确处理改革、发展、稳定的关系。小平同志讲过：“发展才是硬道理”。要既积极，又稳妥，一手抓改革，一手抓稳定。要循序渐进，先搞好试点。在监狱体制改革中，资金到位是关键，人员分流和安置是难点。要重点确保罪犯改造经费、狱政设施经费、罪犯生活费和警察经费，尽量降低改革的成本。
三是因地制宜，不搞一刀切。注重各地实际及合理要求。发达地区的监狱经费可以由省级财政来负担，中西部欠发达地区和困难地区的监狱经费由省级财政保障为主，中央财政通过转移支付予以必要的补助。对不同的监狱企业，在改革过程中，也可以根据实际情况区别对待。
四是尽快落实监狱体制改革的配套政策。在监狱体制改革过程中，配套政策应该及时到位。如监狱经费保障政策；规范省监狱管理局所属的国有独资（集团）公司、子公司义务的政策；明确监狱企业与监狱关系的政策；分离干警、工人的安置政策；继续扶持监狱企业发展的优惠政策等。同时，要认真落实国家保障监狱生产的设施提供、资本金注入、政策性贷款、贴息、税收减免、返还扶持等政策，切实解决其后顾之忧，为监企分开创造条件，确保监狱完成好维护社会稳定的艰巨使命。

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