对监狱生产管理体制改革的经济学分析

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一、中国监狱企业双重目标的矛盾
中国监狱企业自诞生之日起，就要面对双重目标的矛盾。一方面，作为监狱改造与惩罚罪犯手段的载体，惩罚与改造罪犯是监狱企业必须遵循和完成的社会目标，而追求经济效益又是企业生存发展的必要条件。

监狱企业双重目标矛盾的直接表现就是监企不分的管理体制。长期以来，监狱与监狱企业的资产混在一起，责、权、利关系相互重叠矛盾，大部分监狱仍沿用监狱工作中的人事制度、分配制度、劳动用工制度等行政手段直接管理企业，忽视市场经济中企业运行的客观经济规律，使监狱企业始终处于监狱附属物的地位。由于监企合一的管理体制，使监狱企业失去了与国有企业进行同步改革的大好机遇，以致监狱企业在市场竞争中“先天不足”，反过来，监狱企业支持监狱改造的功能（即社会效益）也难以发挥出来。

事实上，在市场经济条件下，中国监狱企业所面临的问题并不是偶然的，世界各国的监狱管理面临同样的问题，甚至，世界各国的“社会规制企业”也面临着同样的问题。
监狱作为国家专政机关，长期以来，各国监狱管理千篇一律地由政府行使其责任，所以，监狱组织可以被归于“公共物品”的范畴，具有一般“社会规制组织”的诸多典型的特征。事实上，监狱管理与监狱企业目前面临的问题，与其他社会规制组织所面临的问题十分相似，因此探讨监狱管理与监狱企业的改革不能离开世界各国社会规制组织改革的大背景。

社会规制组织的普遍特点与问题：
第一，社会规制组织的多目标问题。社会规制组织一般都存在多种目标。例如，自然保护区一方面需要利用其资源尽快创造经济效益，另一方面又要防止资源被破坏；邮政、电信、电力、交通等网络产业既要为社会公众提供最好的服务，同时又要确保自身的经济效益，否则也难以实现其社会效益。同样，如前所述，监狱组织即要保证实现改造、惩罚罪犯的社会目标，又要将企业效益放在一个重要的位置，否则难以保障改造罪犯的条件。

第二，国家垄断。由于社会规制组织的特殊性，其业务一般为国家垄断。监狱企业更是特殊的国有企业，长期一直处于国有独资、监企合一的状态。
第三，国家政策与法律调控。从大多数工业化国家的情况看，对于社会规制组织的政策调控主要体现在实施管制政策和补贴政策两个方面，管制是为了避免重复建设造成资源浪费，同时，规范经营者的行为，防止造成资源配置的扭曲；这些产业经营亏损了，政府也必须给予财政补贴，因为它们属于公用事业和基础设施。法律调控则主要体现在制定有关行业的单行法和反垄断法对该行业的豁免有机的结合。

第四，内在动力与外在压力不足。社会规制组织大多是国有国营，加之政府政策的保护，从而由于体制和经营机制等方面的原因，其内在的经济扩张动力与外在压力明显不足。因而导致在市场经济条件下，企业效率与经济效益低下。监狱管理与监狱企业效率低下，其主要原因也在体制与经营机制等方面。

二、监企分开的本质——以多组织单目标取代单组织多目标
近20年来，在全球范围内，基础设施产业的放松管制运动风起云涌、私有化和竞争的主旋律交相辉映；而且伴随着全球经济的一体化，跨国竞争更是愈演愈烈。各国政府不得不改革原有的管理体系，纷纷通过改善激励管制、私有化和引入竞争促进本国基础设施产业的快速发展，以迎接国际化竞争的挑战。改革的主导方向是打破垄断、引进竞争。

中国自然垄断行业也已经和将要进行改革：电力工业部在1998年的政府机构改革中被撤销，由国家经贸委承担电力工业的政府管理职能。1997年初成立的国家电力公司承担国有资产的经营职能、企业经营管理职能和国有资产保值增值责任。目前省级电力管理体制改革按照“政企分开、省为实体”的原则基本完成，厂网分开、竞价上网的做法正在逐步推开。民航是中国自然垄断行业较早打破国家垄断的行业，中央企业和地方企业共同竞争，航线、机场、飞机保有量和运营总里程等增长速度很快，服务质量也有较快提高，在服务行业中公众的满意率较高。目前，中国的邮政和电信已经分开经营。1998年国务院机构改革中，原邮电部撤销，新组建信息产业部，作为电信行业的主管部门。国务院机构改革前，中国的电信服务由中国电信和中国联通两家经营，联通的经营规模远远不及中国电信，其业务在一定程度上还受制于中国电信。最近，信息产业部根据国务院批准的中国电信的改组方案，根据业务种类将中国电信划分为7个独立的公司。

近10年来，社会规制组织的改革浪潮同时影响着监狱与监狱企业管理模式的变革。
新加坡议会通过了《新加坡矫正更生公司法》，组建新加坡复员技训集团（简称score公司），作为国家批准的法定机构。其主要职责是：经营全国监狱生产，负责各监狱的生产项目、原材料供应、产品销售和技术管理；负责对罪犯的培训；为刑满释放人员介绍职业；协调私人企业在监狱内设工厂，安排罪犯劳动。国家给予score公司不少优惠政策。

加拿大监狱生产的改革比较成功①。80年代后期，加拿大监狱局成立监狱局劳动服务公司（简称corcan）来管理监狱劳动，其有利之处在于，可以通过更透明的社会成本、更具商业化的财务管理、更易于与私人企业建立关系，对市场需求变化的反映能力更强和以更靠近私人企业的标准来培养罪犯的职业技能。corcan已开始对其产品和服务进行改革，以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务。同时，corcan还在越来越多的私营企业主的帮助下，以比以前更系统的方式去开拓新市场。corcan是监狱局的下属机构，但它基本采取市场模式来运作，它与联邦监狱之间并没有从属关系。作为一个专门公司，corcan通常只是为罪犯提供职业培训和工作机会，并负责产品的生产设计和市场销售以及运营盈亏。对于监狱来说，原来监狱劳动的组织、管理和盈亏等工作剥离给corcan统一管理，这无疑对监狱工作人员减轻负担、集中精力去搞好罪犯管理和矫正工作有帮助。corcan还有一个由商界人士、工人代表和市民组成的咨询委员会。在corcan内部，为了方便对不同产品和服务种类的管理，设有农业、建筑业、制造业、纺织品和劳务等5个管理处。

与各国自然垄断行业改革的思路相似，新加坡与加拿大等国监狱生产的改革模式事实上是将一个原本“单组织多目标”组织结构改革成为“多组织单目标”的组织结构，即监狱企业原本承担的双重目标，分别由两个单一的组织（监狱、监狱企业）各自承担。这就是监狱系统人士常常提到的“监企分开”的模式。

三、关于中国监狱生产管理体制改革几种美好愿望的否定
关于中国监狱生产体制管理改革，从事监狱工作的同志们曾设想过多种“美好的模式”。
一曰，“监狱产品应由政府采购”。持这种观点的同志认为，监狱作为政法机关之一，是政府的一个职能部门，它自己拥有的产品或劳务若能满足其需求的情况下，仍向社会采购，就是资源浪费。应该说，这种看法不无道理。欧美国家的监狱产品确实有相当一部分为政府采购所用。但是，我们必须看到政府采购市场化与国际化的趋势。政府采购作为一种国际惯例为参加wto的成员国所普遍采纳。早在1995年12月，江泽民同志在日本大阪举行的亚太经合组织部长级会议和领导人非正式会议上代表我国政府承诺，将于2020年向亚太经合组织成员国对等开放政府采购。鉴于世界各国政府采购制度除了保证公务员廉洁、抵制腐败外，更重要的目的是节约财政支出（提高资源配置的效率），政府采购的原则是依法公开、公正、公平，又称“阳光采购”。政府采购的主要方法是：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等。因而，在公开的社会监督下，监狱企业产品参与政府采购没有特殊可言。

即使是“政府定购”，也不可能脱离上述政府采购的原则，因此，推进监狱企业更多地承担政府采购（或政府定购），决不意味着政府将监狱企业产品大包大揽，监狱企业必须提高产品的竞争力，才能在政府采购（或政府定购）中处于有利的地位。前面所提及的加拿大监狱在corcan成立后，开始对其产品和服务进行改革，以便向更多的部门提供更多的产品和劳务服务，就反映了欧美国家在“社会规制组织”的改革进程中，监狱产品的市场定位所发生的变化。

二曰，“监狱生产应列入国有经济需要控制的行业和领域，近似国家安全的行业，自然垄断行业，提供公共产品和服务的行业。”持这种观点的同志可能并不大了解，监狱组织本身就属于“公共物品”的范畴，长期以来，一直是国有国营。但是，正如前面所阐述的，监狱管理与监狱企业管理长期的低效率已迫使各国监狱不得不进行改革。至于监狱生产应该定位在哪类行业，恐怕那些自然垄断行业（即其他提供公共产品和服务行业，如邮电、电力、铁路、邮政等）并不适合于监狱罪犯。

监狱企业作为国民经济中的特殊行业，历经几代监狱人民警察和职工的艰苦努力，已经发展成为具有相当规模、门类齐全、相对独立的综合性经济行业。监狱企业所在行业一般不属于国家自然垄断行业，在中国市场化进程中，这些行业的市场化程度将会更加深化。

三曰，“产品可以由监狱系统内部消化。”这种观点似乎最有道理。监狱产品内部消化应该是理所应当。山西监狱局就面临着大量的此类问题。如监狱农场产品卖不出去，而本局监狱内的囚粮却到市场上去购买；本局内的冶炼和铸造业务不能互相支持等等。山西监狱局曾考虑过解决此类问题，但一直成效甚微。

问题的本质是监狱系统内部产品的“生产与购买”的选择问题。是靠内部管理权威配置资源，还是靠市场机制配置资源，这是市场经济中企业为提高资源配置效率需不断进行的选择。当靠内部管理权威配置资源效率低下时，通过市场配置资源就是明智的选择。因此，监狱企业产品能否在监狱系统内部使用也没有特殊可言。

四曰，“监狱生产应逐步弱化。”持这类观点的同志认为，《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。”监狱生产只是在国家财政经费不到位的前提下的一种权宜之计。市场经济条件下，监狱生产带来了很多弊端，随着国家财政经费逐步到位，监狱企业也就完成了历史使命。监狱生产只是为罪犯改造提供一个习艺的场所。

从欧美国家监狱管理市场化改革的趋势看，即使国家监狱经费能够到位，也存在如何提高管理效率问题。应该看到，中国监狱管理的问题决不是由于投入不足，也不是由于监狱生产带来的问题，而是世界各国都面临着的政府承接公共物品建设难以克服的低效率问题。新加坡和加拿大监狱企业的经验表明，产权清晰、机制完善、与市场接轨的监狱企业不仅能够提高自身经济效益，而且同样是能够为监狱改造创造更加良好的条件。

以印度、巴西为代表的许多第三世界国家在法律和法规中对监狱劳动目的作了明确的规定。印度阿萨姆邦监狱管理细则明文规定：“监狱劳动的主要目的是要使罪犯改过自新。因此，要避免无目的和非生产性的劳动。应尽一切努力使罪犯在先进的劳动领域，尤其是在监狱开办的生产行业方面，获得最有效的训练，以使在获释之后能自谋生路。”巴西规定：“劳动通常被认为是罪犯的社会义务，并是其人格尊严的象征，劳动除了教育目的和使罪犯重返社会生活外，还是一种生产性活动。”

与市场接轨的生产经营活动为罪犯的思想改造和劳动改造适应市场经济的社会环境打下良好的基础。融入市场经济大环境的监狱生产经营工作为罪犯刑释后适应社会提供了一个真实的情境，罪犯通过融入生产经营活动的劳动改造，可以培养公平竞争意识、效率意识、质量意识、诚实守信意识等等，而这些意识和观念是罪犯立足于社会必然具有的道德意识及价值观念，是监狱对罪犯进行思想教育改造的重要内容。

与市场接轨的生产经营创造的效益是监管改造工作成效的重要体现。国家对罪犯劳动进行的生产资料投入不应该是无效的。纯粹为罪犯学艺、学技而进行的劳动改造不论在现阶段还是在将来，都不是科学的。

四、监企分开的关键与改革的难点
综上所述，作为罪犯劳动改造的主要载体和保障，监企分开后中国监狱企业的使命应定位于“与监狱分离的、与市场经济接轨的经济实体”。新加坡与加拿大监狱生产改革的经验表明，创建与市场接轨的监狱企业与监企分离在方向上是一致的。

（一）监企分开的两个关键点——多元持股与职业经理人队伍建设
监狱与企业分开，必须支持监狱企业多元持股与人员分开。否则，只会流于形式。
多元持股是国外企业机制设计的模式，在产权清晰的前提下，这一模式能够形成制衡机制，提高企业运行效率。在中国国有企业改革中，这一模式对于解决政企不分、母公司对子公司行政干预等问题能够起到积极的作用，在监企分开的改革中，多元持股也是一个关键环节。对于监狱企业来说，多元持股还有另外两重特殊的意义：一是增加融资渠道，拓宽监狱企业融资瓶颈；二是改革监狱产品的“身份”，避免监狱产品在市场竞争中遇到不必要的麻烦。

监狱与企业人员分开是监企分开的另一个关键环节。目前监狱干警既要管改造，又要抓生产，一套班子，两种职能，监狱与企业很难分开。不仅如此，职业经理人队伍的建设还是监狱企业在市场经济中能够立足的必要条件。

（二）监狱体制改革的难点
第一，与市场接轨就必须尊重市场规律，要成为市场竞争中的主体，监狱企业的产权结构与管理机制的变革是最根本的。就中国监狱企业的现状而言，这一改革是异常艰巨的。
第二，监企分开的做法并非监狱管理领域中的独家创造。事实上，在一些多目标的社会规制行业中，以“多组织单目标”结构取代“单组织多目标”结构的做法已经或正在一些领域中展开。如对风景名胜区的管理中，将两个相互矛盾的目标——利用资源尽快创造效益与保护自然资源由两个组织分别承担；又如邮政产业中的“普遍服务”目标与经济效益目标由两个组织分别承担，等等。也就是说，将同一领域中的营利活动与非营利活动通过多组织的形式分开。这种改革方式在许多国家的一些领域中已经取得了成功的经验。然而，当多组织取代了单一组织，单组织多目标的协调问题变为多组织的协调问题。新的协调成本也是不可低估的。特别是当以社会效益为主要目标的非营利组织的管理效率低下时，这一协调成本可能会更大。因此，监狱生产体制改革的问题不仅涉及监狱企业的改革，还要涉及监狱管理本身的改革，同时还要研究当监狱与监狱企业分开之后二者的协调问题。

第三，监狱与监狱企业的改革会对监狱原有的利益格局带来巨大的影响。
首先，监狱企业市场化运作需要建立健全职业经理人队伍，职业经理人无论从干警中产生，还是到社会招聘，都要求现任干警在追求政绩、晋升与追求经济效益中做出选择，放弃一部分利益；其次，多元持股模式的运作使得原来直属于监狱局的监狱生产被剥离出去，监狱局只能作为参股的股东对监狱企业行使权利和承担责任义务。因而监狱企业经济效益的好坏，将成为影响监狱局对实施监狱企业多元持股改革意愿的主要因素；最后，监狱企业的产权结构与管理机制的变革必然涉及监狱企业的产业结构调整与产品结构的定位。这些调整与新的定位也会对现有的利益格局带来变化。

因此，监狱与监狱企业各种利益相关者在战略变革中会持有不同态度与行为。例如，对于是否实行监狱收支两条线、是否实行国有资产委托经营、是否将监狱企业组成一个企业集团，运行状况较好的与较差的监狱与监狱企业的管理者会持有截然不同的态度与行为；又如，负责管教的干警一般更注重改造工作的政绩，偏向于监狱企业与市场脱轨；而负责生产的干警一般更注重企业的经济效益，偏向于建立与市场接轨的监狱企业，等等。在监狱企业的产权结构与管理机制变革中，从提高监狱与监狱企业管理效率的大前提出发，权衡各方的利益，最大限度地兼顾各方利益，是监狱生产管理体制改革的重要保障。
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☆作者邹昭系首都经济贸易大学工商管理学院教授；王文斌系司法部预防犯罪研究所干部。
①资料来源：周勇编译：《加拿大监狱局劳动服务公司——corcan介绍》，载《国外犯罪与监狱信息》，2000年第2期。

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