企业化管理事业单位改革现状的调研报告

企业化管理事业单位改革现状的调研报告
一、企业化管理事业单位的改革发展动向
一）、事业单位前期改革成就  
改革开放以来，为适应经济等体制改革、促进社会事业发展、提高事业单位的活力，国家对事业单位及管理体制进行了一系列改革。其中，第一阶段为1978年至1988年，是事业单位改革的探索阶段，主要对人事制度进行了改革的尝试和摸索；第二阶段1988至1993年，是事业单位改革的逐步推进阶段，主要改革了事业单位统一管理的模式；第三阶段1993至1998年，是事业单位改革的全面推进阶段，主要是建立与市场经济体制相配套的事业单位管理体制，事业单位的法人地位得到明确，部分事业单位走向市场，实行企业化管理（宜宾路桥公司属此类）；第四阶段1998年至今，是事业单位改革的加快推进阶段，主要进行裁员、推行聘用制度、建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督制度等方面进行了改革，目的是激发事业单位自身的活力。

这一系列改革逐步改变了高度集中统一的事业单位体制及管理模式，将事业单位改革、发展与社会经济发展更好的结合起来，幷初步改变了事业资源配置手段单一、事业机构效率低下等问题。20多年积极探索与实践，中国事业单位改革取得了很大的成就，也积累了宝贵的经验。事业单位的管理体系也由传统的单一管理体系变成了目前的形式多样、运行机制各异、管理水平参差不齐、发展状况大相径庭的庞大的事业单位管理体系。表现在：

1、提出了事业单位改革的方向和原则。1993年3月在八届人大一次会议上的《政府工作报告》指出：事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》再次明确指出：事业单位的改革“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。改革方向和原则的明确，有利于事业单位改革在目标导引下系统设计，在原则规范下稳步推进，从而提高改革的效率，降低改革的成本。

2、扩大自主权，转变经营机制。扩大、落实事业单位的经营管理自主权，改变事业单位财政供给范围与方式，转换事业单位经营机制，促使事业单位走向独立。主要措施：推行行政首长负责制；改变财政供给模式；转变经营机制。

3、引入竞争机制，推进人事制度改革。建立符合各类人才工作特点与成长规律的管理机制，激活各类人才的活力就成了中国事业单位改革的一项重要内容。主要措施有：将事业单位人事管理制度从政事一体化中剥离出来，建立体现事业单位性质与特点的人事分类与管理制度；在事业单位领导人的任用方式上，改变了过去的单一委任制，采取委任、聘任、招标等灵活多样的任用方式，或者面向社会公开招聘事业单位行政管理人员，或者在事业单位内部通过竞争上岗确定领导干部人选；深化职称制度改革，推行专业技术职务聘任制，解决专业技术人员一次评定终身、能上不能下等弊端；推行聘任合同制，变国家用人为单位用人，推进事业单位人才的社会化，解决能进不能出人浮于事等问题；改革分配机制，搞活事业单位内部分配，实行向优秀人才、关键岗位倾斜的分配政策，幷将按劳分配与按生产力要素分配结合起来，强化工资分配的激励机制，调动了工作人员的积极性和创造性，幷为优秀人才脱颖而出创造了条件。

4、         打破条块分割、面向社会服务。国家积极推进事业单位打破条块分割、部门封锁，面向社会服务；依据就近服务、区域覆盖原则，调整事业单位布局，通过区域规划合理配置事业资源；提倡事业单位相互开放、相互协作、资源共享、互通有无。这些措施改变了事业单位条块分割、重复建设、自我封闭、各自为战的状态，优化了事业资源配置，调整了事业单位布局，提高了事业单位的服务能力与经营水平。

5、    提倡社会事业社会办，打破公有制一统天下的格局。国家逐步放宽了所有制限制，打破了政府包办事业单位的做法，积极倡导社会事业社会办的方针，引导社会力量进入事业领域，实行国家、集体、个人一起上，从而拓宽了事业资金的来源。

6、          加强法制建设，初步形成法规体系。依法管理、依法改革，力求将事业单位管理和改革纳入法制化轨道，既是改革开放以来中国事业改革的一个突出特点，也是社会事业发展与事业单位改革的努力方向。

二）事业单位前期改革的局限

纵观20多年来事业单位改革的发展和事业单位的演变，可以看出，改革在取得令人瞩目的成就的同时，依然存在很多问题没有得到及时解决，幷且在新的形势下还产生了一些新的严重问题。从总体看，中国事业单位改革滞后于经济体制改革，事业单位与社会经济发展不适应的问题尚未彻底解决，对事业、事业单位的性质的认识还存在许多模糊之处，政事不分、政事难分等问题依然十分严重，投资与举办主体多元化、社会事业社会办的局面还没有形成，事业机构设置不合理、效率低下、人浮于事等问题十分突出，事业单位企业化管理的职能定位和发展方向没有明确，产生事企业难分等不利发展的新问题。表现在：

1、         消极应对多，主动探索少。中国改革是以经济改革为先导，属于经济始发型改革。经济改革导致经济的发展与经济体制的转轨，经济发展与体制转轨要求政治、社会、文化诸多领域的变革、发展与之相适应。事业单位改革就是在这一宏观背景下展开的。这在很大程度上决定了事业单位改革最初是以适应、被动应对的姿态出现。事业单位特别企业化管理单位面对激烈市场竞争仍按照成熟一个、研究一个、改革一个、先修渠、再放水思路，设想事业单位改制方案、考虑人员如何分流等问题。其间，事业单位不但坐失发展良机而且成为了其它组织分流人员的“分洪”渠道。

2、局部试点多，总体设计少。由于事业单位改革的被动应对，使得事业单位改革常常局限于某个局部、某个行业、某个事项上，总是缺乏通盘考虑、系统设计。尽管1996年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（这是迄今为止中国有关部门事业单位改革最系统全面的文件），比较系统地对事业单位体制改革、发展方向等深层次问题进行了分析、提出了建议，但从实践看，该《意见》存在明显不足：首先，提出的改革与发展思路、措施主要集中在国有事业单位，未涵盖全部事业领域。其次改革目标主要集中在机构问题，其它问题没有涉及。再次尽管在改革过程中也提出要将机构、人事、分配等改革与行业特点、行业要求结合起来，但是就如何结合，结合后亏损或赢利怎么办等问题幷没有在理论与实践中解决好。最后，是改革目标不清晰、配套措施缺乏，有些思路和措施考虑不周，过于强调行政控制。实际上，该文件真正落实主要是调查研究、搞好试点、先易后难及防止一刀切、齐步走等方面。

2、          行业推进多、体制变革少。事业单位涉及众多的行业，各个行业都有自身的特点，各个行业都有自己遇到的特殊问题、自身发展的特殊规律。因此，事业单位改革与发展必须结合行业特点、遵守行业发展规律特别是市场规律。1985后中共中央、国务院发布了一系列社会事业行业性的改革政策与文件，推进科技、教育、文化、体育、卫生、交通等事业的改革与发展。但是社会事业作为一项事业、事业单位组织作为一类组织，除了行业特点、行业规律、行业体制外，还存在共有的、深层次、整体性的特点、规律、体制，它包括和市场经济结合的产权及派生产权制度、财政关系、组织机构、人事制度、监督控制多方面。正是由于对这些共性的、深层次、整体性的问题研究不深、探索不够、创新不足造成了很多问题：现行改革难以触及体制深处，只能停留在行业特点甚至枝节问题上，难以使改革向纵深推进；改革不涉及事业单位体制，不符合投入市场的企业化管理的事业单位实际情况，由此恶化了政事不分、事企难分等现实问题，这部分单位的最终属性尚未形成明确思路幷为中国理论工作者与实践工作者所认同；改革以局部展开，分行业、分地方推进方式进行，造成了改革的不平衡，各行业、各地方、各系统强调各自特点、自身规律，出台的政策大相径庭，前后不一致，左右差距大，不利于社会事业改革的平稳过渡、整体推进。

4、体制内改革得多、体制外改革得少。1956年中国完成三大社会主义改造任务，事业单位几乎完全进入体制之内，形成国家包办、国家包揽、公有制一统天下的局面。改革开放之后，有关事业单位的改革主要集中在体制内进行，也就是说事业单位改革几乎成了社会事业改革的代名词。体制外事业单位的发展、改革更加缓慢。尽管1988年国务院发布《民办非企业单位登记条例》，第一次给了民办事业（过去叫民办事业单位）一个名份，但对其相关问题如：人事、财务、税收等规定模糊，歧视仍然存在。名称本身不科学不仅不能揭示这类组织的内涵，而且也无法与社会团体区分，因为社会团体具有民办、非企业特征，但显然和民办非企业单位不是一类组织。体制内改革多，体制外改革少造成的问题是：首先，将事业单位分成两块，不利于事业单位及社会事业改革总体目标的设定与改革的整体推进。其次，改革不自觉给了体制内过多的考虑、过多的优惠，不利于事业单位改革的深入，也给体制外民办事业单位二等国民地位待遇。

三）事业单位改革滞后的成因

尽管中国改革总体上是全方位的、整体性的，但是改革最迟缓似乎就在中国社会规模巨大、作用重要的一个领域：事业单位。

事业单位是在计划经济体制下形成、发展起来幷至今依然保留浓厚计划经济色彩的社会组织。中国改革开放后，计划经济退出历史舞台，但在计划体制基础上形成的事业单位不仅将其性质功能、组织特征、管理体制基本保留下来，而且其机构在新的条件下还快速膨胀。事业单位改革远远落后于政府机构改革、国有企业改革，这已经为大多数学者和大部分实践工作者认同。由于改革滞后导致事业单位机构不断膨胀，财政负担不断加重、效率提高缓慢、事业服务供给不足，影响了教育、科技、文化、卫生、交通乃至整个国民经济和社会事业的发展。从某种意义上说，事业单位是计划体制在当今中国依然比较完整保有的最后一块阵地、最后一方“净土”。130万个事业单位，近3000万事业单位工作人员的绝大多数依然在计划体制色彩浓厚、高度集中的管理体制下运行和工作。

事业单位改革滞后的现实成因是：在中国改革总体次序选择上，确定以经济改革先行、政府机构改革紧密配合、事业单位跟随适应的推进顺序；在改革方式上，主要以问题应对方式应对社会事业发展中显现、突出出来的问题，使改革缺乏前瞻性、整体性、系统性，正如有的学者指出：国家迄今为止尚未推出一个关于事业单位管理体制改革的总体方案(1)；在改革实施上采取点上试行、局部推进的方式，使改革相对分散乃至分割在机构、人事、财政供给、产权等方面，以及

教育、卫生、文化、交通等行业；在改革的价值取向上，过分突出事

(1)郑国安等：《非营利组织与中国事业单位体制改革》，机械工业出版社2002年第45页。

业单位稳定的价值，事业单位长期作为社会系统的“稳定器”、政府改革和企业改革的“后花园”，不仅改革的力度始终落后与企业改革和政府改革，而且把事业单位作为分摊改革成本的主要场所(2)；在改革的决策上，政策设计的理论基础不够明确，事业单位、专家、社会公众、参与不够充分，特别是事业单位职工没能参与，政策实施缺乏制度化检验、评估机制，从而影响决策的民主化、科学化。

改革滞后的理论成因是：支撑有关事业单位改革理论探讨的学科基础分别来自经济学（特别是财政学和发展经济学）、政治学、社会学、公共管理学等，各个学科往往从各自角度分别进行研究，理论基

础、分析方法、研究结论存在较大差异；对事业单位的定性，从政府

组织、公务法人(3)、到第三部门、非营利组织(4)在到市场主体等等，尚未能形成一致的看法；有关部门事业单位改革的方向探讨不够深入，得出的结论是产业化、社会化(5)、非政府组织化、现代事业制度等等，众说纷纭，莫衷一是；理论与现实缺乏有机结合，理论研究尚未系统介入改革的政策研究、政策设计、政策实施、政策评估等环节中，因此难以为事业单位现实改革提供科学的理论支撑，而理论本身也无法从丰富的改革与发展中获取更多更坚实的现实经验。

(2)周翼虎等：《中国事业单位制度》，中国经济出版2002年版，第40页、第296页。

(3)国家事业单位登记管理局、国务院法制办政法劳动司遍：《事业单位登记管理须知》，团出版社1992年出版，第6页。

(4)成思危主编《中国事业单位改革-——模式选择与分类引导》，民主与建设出版社2000年版，第11-17页。

(5)1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》指出：事业单位的改革“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。

二、企业化管理事业单位的特殊性

一）企业化管理事业单位的困难处境

中国企业化管理事业单位中存在着体制不顺、产权呆滞、激励失

效、约束乏力，人归上级管、事由上级定，政事不分、事企难分，机

构臃肿、人浮于事、机制僵化、发展乏力等情况。面对发展机遇和竞争对手时无法真正竞争，养懒了一批本来勤劳的人，荒废了一批能干好的人，流失了一批非常优秀的人，留下了一批不应留的人。从宜宾路桥公司的改革发展实践中深切感到：如果对事业单位的性质、企业化管理的要求、事业与企业职能定位不清楚；对事业单位实行企业化管理的体制弊端认识不清；直接用企业化管理来经营事业单位，将会进一步损害企业化管理事业单位整体。纵然可以针对现有问题进行一些“头痛医头、脚痛医脚”的管理改革，也会导致企业化管理事业

单位逐渐丧失生命活力。

2001年中国加入WTO，进一步加快了中国与世界经济全球化的过程，进一步推动中国经济走向全球竞争，任何一家参与市场竞争的单位，没有核心竞争力，就无法迎接全球化的挑战。企业化管理事位，没有核心竞争力，就无法迎接全球化的挑战。企业化管理事业单位面临着良好机遇和重大挑战，首先要熟悉幷面对外国企业的竞争压力，其次最重要的是理清管理思路培养自身的生命活力，然后才是与各类企业展开竞争，才有可能抓住机遇。从宜宾路桥公司的实践看，要想抓住机遇积极应对挑战，必须进一步改革体制、理顺机制。但目前无论是在立法上，还是在政策上，都很难找到对企业化管理事业单位改革发展的导向性说法，如果长期不能在发展策略上有所作为，将使宜宾路桥公司不能持久的生存。其资本不具有流动性无法和社会资本融合，最终丧失生命力后难逃“不改革等死，要改革找死”厄运。单位的生存发展状况如何，将直接影响经营管理者和所有职工命运，也自然制约着行业的稳定和发展。

 
 
二）行政体制改革为事业单位的改革导向

以公共服务为中心推进政府改革,是”十一五”期间中国整个改革的中心和重点之一,这是2004年中国城市论坛上首发的<中国城市”十一五”核心问题研究报告>提出的一个重要观点。2005年的中共第“十六届五中全会”及中共中央关于制定国民经济“第十一个五年规划”的建议均明确提出了“着力推进行政管理体制改革”的指导方针。深化行政体制改革，加大政府管理体制创新力度，已成为各级政府的一项重要任务。随着中国经济体制的转轨和社会结构的全面转型，政府的治理模式以及包括社会保障、教育等在内的公共服务体系都面临着结构性调整。在政府治理模式上，中国开始由“全能型”政府向“有限”政府、“服务型”政府转变，政府机构的规模日趋小型化，政府作用的范围逐步收缩。在这种制度背景下，作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者，事业单位的地位和作用更加受到全社会的广泛关注。

中国“十一五”期间,与行政体制改革同时进行的国家经济体制改革仍然处于攻坚阶段。金融体制改革、大型国企改革等等，都是下一步改革面临的难题。但从总体来看，无论金融体制改革、大型国有企业改革的滞后都与政府治理改革不到位分不开。企业化管理的公路事业单位的改革，与国有企业改革实践相比还有很大差距。改革基本停留在改革事业单位用工制度、创新事业单位分配制度、改制研讨等层面上。不管从改革的政策规定，还是从各级地方政府的改革实践，大家都对企业化管理事业单位的研究远远弱于国有企业。使得企业化管理事业单位改革缺乏操作理论依据，也缺乏改革实践经验。2004年中国第九届人大一次会议提出，事业单位除了教育和基础科研部门外，其它都要通过改革，三年内走向市场。2005年中国共产党的十六届五中全会又明确指出，要深化事业单位人事制度改革，引入竞争激励机制。强调“坚持用改革的办法解决前进中遇到的问题，一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”这些指向为宜宾路桥公司改革发展提出了要求也指出了前进方向。

三）企业化管理事业单位困难的特殊性

事业单位是中国国民经济和社会发展的重要社会基层组织。它是中国第二大类组织，是中国人才资源的重要聚集地，统计显示，目前中国有各类事业单位130多万个，有工作人员2900多万人；它拥有国有资产近3000亿元；中国70%以上的科研人员、95%以上的医生和教师都集中在由各级政府出资举办的各类事业单位，其各项事业费用支出占财政支出的30%以上。事业单位肩负社会主义物质、政治、精神和社会建设的等多种责任，为中国社会主义事业发展做出了重要贡献。

企业化管理事业单位是事业单位中一支重要力量。以事业单位的社会功能为标准可分为以下几类：行政执法型事业单位、政事兼容型事业单位、社会公益型事业单位、研究型事业单位、生产型事业单位。这些功能种类中，部分研究型和绝大部分生产型的事业单位是企业化管理事业单位。它们先天性质是事业单位，与其它事业单位不同的是，在中国经济走市场经济的道路以后，它们按照企业管理的要求从事经营活动，发展一段时间后究竟符合事业单位性质还是符合企业性质就成了一个问题。

如此众多企业化管理的事业单位，在市场经济的条件下被确定走入市场后，确实为执行企业化管理已经采取了人事改革、分配制度调整等手段。这些调整和改革，在一定程度上缓解了脑体倒挂现象，缓和了一些企业管理与事业单位属性的尖锐矛盾。在调整和改革的初期也确实起到了调动积极性的作用，但这种折衷的手段很快就引发了负面的效果，激励失效和约束不力；单位没有人事权和决策权；分配要向其它事业单位看齐等等。旧病未除又添新伤，管理目标无法定位、管理的原则走向模糊，管理工作更加被动，其事业单位方面的公益性与企业赢利性难以兼顾，管理变形加剧。每个企业化管理的事业单位的窘境在具有各自特点的同时，又都带有某些普遍性的特殊原因，具有某种“制度化生产的”性质。

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