浅谈乡财县管改革

乡镇财政对促进农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层组织政权建设起着重要作用。但随着公共财政体制改革的不断深化和农村税费改革的不断深入，乡镇财政管理职能发生了很大变化，也暴露出了一些深层次的矛盾和问题，如乡镇财政困难、债务负担过重、财政事权不对称、收支不规范等。如果这些问题不能得到解决，农民负担就会反弹、加重，乡村经济发展就会受到影响。

在新的形式下如何才能进一步规范乡镇财政行为，建立起适应形势变化的新型运行机制，是摆在财政工作者面前的重要课题，2002年国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〈2002〉26号）明确提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。为缓解乡镇财政困难，遏制乡镇债务，应按照国务院的要求，有计划、有组织、有步骤地对乡镇财政实行乡财县管改革。

一、“乡财县管”的指导思想。

适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”。通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排预算支出，控制财政供养人员的不合理增长，防范和化解乡镇债务风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会政治稳定，促进县域经济和社会事业健康发展。

二、“乡财县管”的基本原则。

（一）因地制宜、全面实施原则。结合本县实际情况，在全面推行改革的基础上，区分乡镇不同情况，合理制定方案，统一组织实施。
   （二）预算管理权不变原则。按照《预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算。乡镇政府在县财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。

（三）资金所有权和使用权、财务审批权不变原则。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有县级人民政府和财政部门不得挪用乡镇财政资金；乡镇原有各项债权、债务仍由乡镇享有和承担；属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。确保乡镇利益不受侵害。
   （四）促进经济发展原则。方案设计要有利于调动乡镇积极性，建立激励机制，促进县乡经济同步协调发展。
  （五）有利于提高效率原则。按照深化财政体制改革的要求，简化审批环节和程序，提高政府行政效率，降低行政成本。

三、改革的主要内容。

以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。
   （一）预算共编。县财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要和可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见；乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级综合财政预算草案并按程序报批。
   （二）账户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务,相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县财政局在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”和“支出专户”三类。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等先缴入结算专户，其中应上解财政收入再通过“结算专户”上缴县级国库。乡镇所有工资性支出通过县级国库或“结算专户”拨到“工资专户”，专门用于乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放。工资以外的其他支出通过县级国库或“结算专户”拨到“支出专户”，由乡镇按规定开支。
    （三）集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县级国库，由县财政进行核算。按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。公务费支出由乡镇行政事业单位编制季度财务收支计划，经乡镇领导签批后报县财政审批。村级财政补助资金，由县级财政部门拨入村级资金专户，确保村级资金专款专用。
   （四）采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县财政部门按照预算审核后，按政府采购有关法规统一办理，采购资金由县财政部门直接拨付供应商。
  （五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票核收，严禁坐收坐支，严禁转移、隐匿各项收入。  

同时，调整乡镇财政所管理体制和职能。乡财政所上划县财政部门，实行县财政对乡镇财政所的垂直管理。县财政局负责乡镇财政所的岗位设置、人事安排、业务管理考核等。乡镇党委、政府负责乡镇财政所干部日常学习教育、工作协调和相关工作考核等。乡镇财政所干部年终考评由县财政局和乡镇党委、政府共同进行。各乡镇设置报账员管理乡镇预算和报账。

四、具体要求

（一）加强组织领导。“乡财县管”改革工作应实行统一领导、分级管理。财政部门负责会同有关部门制订“乡财县管”改革工作实施方案和相关管理制度。各级监察、人事、国税、地税、人民银行等部门和单位要齐心协力，密切配合，共同做好“乡财县管”改革的组织实施工作。
   （二）完善县财政管理体制。按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政管理体制,加大对困难乡镇的扶持力度，尽可能增加乡镇可用财力。制定激励措施，强化目标管理，调动和保护乡镇发展经济和组织收入的积极性。
   （三）规范乡镇财政支出管理。统一工资和津贴、补贴发放标准。根据乡镇收支规模和实际情况，分类制定公务费定额。明确乡镇支出范围，健全各项开支标准，完善财务审批程序。按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，严格控制会议、招待、小车、电话等费用开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。
   （四）清理乡镇财政供给人员。由人事、编办、财政等部门共同组织进行。严格乡镇人员编制管理，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员。对于清理清退范围的各类超编人员、不在编人员和自聘人员，财政不得供给经费。
   （五）核实乡镇各项债权债务。全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真清理核实乡镇债权债务，并逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，采取积极有效措施，努力消化现有债务。在确保人员工资和必要运转经费的前提下，应安排一定资金用于偿还债务。
   （六）积极推广应用网络技术。要适应乡镇财政管理方式改革的需要，应用财务管理软件，实现县财政部门与乡镇财政所联网，逐步实现乡镇收入网上报解，收支计划网上申请和审核，提高财政管理水平和工作效率。

五、主要作用。

（一）规范了收入征管，挖掘了收入潜力。实行“乡财县管”，不仅规范了农村税费改革后的农业税收征管，而且有效遏制乡镇财政支出需求的膨胀，明显减少了乡镇不合理不合规的支出，从而从根本上治理了乱收费，减轻了农民负担，进一步巩固了农村税费改革成果。同时，通过加强账户、票据的管理，实施综合财政预算，将“票款同行”、“以票管税(费)”、“收支两条线”管理落到实处，既从源头上杜绝了乱收费、乱摊派现象的发生，又有效防止了乡镇截留挪用、坐收坐支和滥收滥支。在此基础上，通过实施综合预算，统筹安排乡镇预算内外财力，有效保证了乡镇的基本支出需要，很大程度上弥补了乡镇预算内财力的不足。
　　（二）加强了支出管理，确保了工资发放。通过实行“乡财县管”，使公共财政支出改革进一步延伸到乡镇，在乡镇初步建立了符合公共财政体制要求的财政管理框架。通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，加强了支出管理，规范了支出行为，乡镇支出有据可依，财务核算规范透明，审批制度约束有力。支出应严格按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出，保障乡镇工资正常发放，杜绝出现拖欠工资的现象。实行乡财县管后，在加强支出管理的同时，严格控制乡镇财政供给人员，乡镇不仅不能随意进人，还对原有的不在编人员进行了清理清退,清退人员财政一律不再供给。　　

（三）有效遏制了乡镇债务，缓解了乡镇财政困难。乡镇财政困难的一个重要原因，就是债务负担太重、窟窿太大。实行“乡财县管”后，乡镇不能随意举债，有效扎住了乡镇“举债”的口子，为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。改革后，通过彻底清查乡镇债务，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，可以遏制债务膨胀。

（四）堵富了管理漏洞，提高了管理水平。实行乡财县管改革，在坚持乡镇“三权”不变的前提下，能够实现 “四个管住”，即管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱进入、管住了乡镇乱举债，从根本上堵塞了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，扎住了乡镇进入和举债的口子，极大地提高了县乡财政管理水平。将改革前乡镇财政管理水平比较低，收入无预算，支出无标准，票据不合规，账户不规范，财务不透明，特别是乡村财务管理尤为混乱的状况扭转，不仅加强了乡镇财政管理，还规范了村级的财务管理，节约了财政资金，收到了良好的社会效益。

六、实施改革应解决的问题。

（一）必须纠正乡镇错误的“权力”观。实施“乡财县管乡用”改革，不少乡镇可能会认为剥夺了乡镇的资金管理“权”，对于这个实际存在的问题，要认真作好宣传解释工作，讲清“乡财县管乡用”改革主要目的是规范乡镇财政管理，提高乡镇财政运行水平，同时通过改革，加大转移支付力度，实现县级财政“反哺”财政困难乡镇，增强乡镇财政的保障能力，使乡镇认识到推行改革“有利可图”。其次，在“乡财县管乡用”改革的实施方案中，明确了“三权”不变的原则，即乡镇的资金所有权、使用权、审批权不变，乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇，县财政坚决不集中、不挤占、不平调。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批，让乡镇的党政领导吃了一颗“定心丸”。有力纠正了那些认为改革会揽“权”夺“力”的错误思想。

（二）必须解决“一级政府一级财政”的问题。实施“乡财县管乡用”改革，县财政把乡镇的收入和支出都管起来了，有些人会产生错觉，认为“一级政府、一级财政”的体制无法实现。解决这一问题。一是明确应乡镇财政预算仍然由乡镇财政编制，县财政只是对乡镇预算编制起到指导、审核、监督的作用。二是在乡镇财政仍然保留了政府单位会计，乡镇的公用经费支出仍由乡镇财政管理、核算。三是明确财税收入仍由乡镇组织，乡镇的债权债务仍由乡镇享有和承担，原列在总预算会计账户和农税会计账户的往来，除“与上级往来”转入县级“结算专户”外，其余转入乡镇“支出专户”。

（三）必须解决收入及时入账的问题。实施“乡财县管乡用”改革，首先必须管住乡镇的收入，那么如何保证乡镇收入及时进入县乡“结算专户”，确保收入及时入账呢？我们主要采取了以下措施：一是国地税部门征收的各项税款由税务部门直接上解县级国库；二是明确规定乡镇取得的除税收以外的收入（包括乡镇在本地的借入款）必须在两日内缴入乡镇“结算专户”，并由乡镇财政结算员及时缴入国库，以便县局及时了解乡镇收入情况。三是管住票据，乡镇使用的所有收费票据全部上收到县财政局管理，实行“限量领用、定期缴销、票单同行”的管理办法。四是对截留、隐匿、转移收入的，制定严厉的处罚和制约措施。

（四）必须解决严控支出的问题。实施“乡财县管乡用”改革以后，要充分发挥县财政的管理监督作用，明确财政支出顺序，规范财政支出行为，确保乡镇重点支出到位。一是对人员工资、社保缴费和发给个人的津贴、补助，一律从县国库或“结算专户”直接拨付到相关机构计入个人账户。二是对支付给农民的种粮补贴、良种补贴、退耕还林补助、农村低保补助、对计生家庭的奖励、农机具补助、救灾补助、优抚补助等国家对农民个人的补助，实施财政直补资金“一卡通”工程，由县级“结算专户”直接通过信用社发放到农民个人。三是对上级安排给乡镇的农田水利、公共设施、设备购置等专项支出实行报账制。四是对金额较大的支出采取单独申报、单独审批的办法。五是合理界定乡镇负责人的资金审批权限，实行“一支笔”审批制度。六是实行拨款按计划、用钱按申报的制度。

（五）必须解决改革运行成本问题。由于我县乡镇一般的距县城都有几十公里，最远的有100多公里。实行“乡财县管乡用”改革，如果频繁往返县城批钱、报账，运行成本势必增加，改革将难以体现实效。为解决这一问题，应进一步加强县乡财政信息网络建设，配强计算机软硬件，并实现了 “网上申报、网上审批、网上查询”的目标。同时，简化工作流程，收入凭证每月分两次带交县局审核，支出凭证每月统一到县局审核一次，减少了原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。另外，把乡镇的乡级“结算专户”和“支出专户”都设在当地信用社，方便了乡镇的收支管理。

（六）必须解决工作落实的问题。任何一项改革，如果仅仅停留在口头上，停留在纸上，停留在形式上很容易，但真正要落到实处却相当难，不抓落实，改革就会流于形式，没有任何效果。同样，“乡财县管乡用”改革涉及乡镇财政管理权限的调整，必然要触及某些团体和个人的利益，情况复杂，有一定的阻力，如果没有过硬的制度和机制来抓落实，改革就很可能流于形式，甚至流产。在工作中，财政部门应通过争取领导重视，充分发挥职能，制定有力措施，就用制度促使乡镇党政领导不仅要抓改革，而且要重点抓，下力气抓，使改革不折不扣地落到实处。

乡财县管乡用改革，根本目的是为了规范乡镇财政收支管理、提高乡镇财政运行质量。要实现这个目标，关键在于建立有效控管乡镇财政收支的规范、安全、科学的管理体系，而会计集中核算与国库集中支付的有机结合，是力助改革成功的两大支点，可以实现真正意义上的源头控管收支。在改革中应充分用好了这两大支点：通过推行乡镇总预算会计业务的集中核算，实现乡镇所有预算内外收入、上级补助收入等全部缴入总预算会计的“结算专户”综合反映，这是推行国库集中支付的前提和条件。通过推行国库集中支付，可以实现规范乡镇财政支出行为、严格支出顺序、防止铺张浪费的目标。所以的改革思路应是：只有先管住财政收入，才能保障财政支出，只有规范了支出行为，才能明确支出顺序，从而实现乡镇财政保工资福利、保政权运转、保社会稳定的功能，充分体现财政改革方向。

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