论推行税收执法责任制工作中存在的问题与对策

［摘要］  随着我国社会主义市场经济、法治政府目标的确立发展，依法治税已成为一个必然的趋势，全面推行税收执法责任制，成为全国税务系统今后一段时期工作的重要内容，各级税务机关根据总局的要求，坚持以依法治税作为税收工作的灵魂，认真贯彻“内外并举、重在治内、以内促外”的工作方针，积极探索通过税收执法责任制来创新税收管理新机制，取得了明显成效，为全面规范税收执法，改善税收执法环境，加强干部队伍建设，充分发挥税收筹集国家财政收入、调节经济和调节分配的作用，为实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的目标作出新贡献。

[关键词]  税收执法责任制；问题；对策

依法治税是税收工作的灵魂，是依法治国的重要组成部分，深入推行税收执法责任制，是全面提升依法治税水平的必然要求，对推进税收科学化、精细化管理，提高税收征管质量和效率发挥了重要作用。近年来各级国税部门按照关于深入推行税收执法责任制工作的意见，采取切实有效的措施，积极探索建立与税收执法责任制相应的配套机制，包括内外监督制、行政管理责任制、执法激励机制等。本文将对推行税收执法责任制工作中存在的问题及对策作一些粗浅的探析。

推行税收执法责任制工作中存在的主要问题

一、税务执法要求与税收法制环境存在差距。

（一）税收执法中人为因素使执法过错时有发生。

1、地方政府的行政干预，影响了税务机关正常的依法行政活动；

2、部门考核机制不合理，税收收入任务完成与否、征管质量指标考核是否达标、排名是否靠前等对税务机关来说都是意义重大，常此影响，为了不影响大局，税务机关变通执法也就是不得已而为之的事情；

3、个别领导“以言代法”、“以权代法”， 使税务执法失去了其应有的严肃性；

4、部分税务执法人员执法不过硬， “人性化”执法过浓。

（二）税务执法要求与税务人员业务素质存在偏差。

部分税务机关执法人员业务素质不能适应新形势下税收工作的要求，对程序法、实体法不能熟练运用，“怕打官司”，不敢从严执法，在税收执法中心存顾虑、缩手缩脚，导致税收执法不到位；还有的税务执法人员自身素质不高，法制观念和服务观念淡薄，违规执法；在法律、法的学习和宣传方面，流于形式，存在不深不实的问题。从现有基层税务人员结构上看，精通税收政策、财务会计知识、税收相关法律以及电脑知识的比例不高，且年龄呈日趋老龄化。

（三）纳税人的法律意识不强，税收违法行为普遍存在。

如果严格执行税收征管法，纳税人的税收违法行为在各地是无时不有，无处不在，如果对所有诸如：“应收而未收”、“应处罚而不处罚”等，一律追究税务人员责任的话，可能没有不被追究的税务执法干部，过错也难以彻底追查清楚。
    二、有的税务机关认识不到位，对这项工作不够重视

从领导层面上看，有些领导没有能从依法治税的高度理解与认识深入推行税收执法责任制的重大意义，认为推行税收执法责任制是一场内部的革命，会削弱自己的权利，会缚住自己的手脚，同时也怕得罪人，怕过错追究影响形象和稳定，从而被动应付，消极敷衍，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象；从干部层面上看，基层执法岗位人员业务量大、工作繁重，特别是强调精细化管理之后，没有适当考虑到一线执法人员的劳动强度，各项工作各项管理要求，通常超过一线执法人员的负荷，出现了忙碌中出错的现象，并且工作量愈大，出错愈多。因此有人认为，一线执法人员付出或贡献大，可以弥补执法中的过失。也有些人认为，税收执法责任制追究的是执法岗位人员，而行政管理人员却相对超脱，没有这种责任风险，是一种不公平、不合理的制度。正是认识上不到位，有的税务机关对落实税收执法责任制只停留学习文件的形式而已，没有很好的组织领导和管理方式，也没有很好的开展税收执法责任制检查和过错责任追究。

三、岗责设置不合理，权责不对等

（一）由于执法岗位职数的定位与现有的在编人数不完全相一致，难免存在“一人多岗”和“一岗多人”的问题，在人员配岗中由于考虑的因素不全面造成在人员工作量不等、忙闲不均，出现做多错多，被追究责任多的现象；

（二）在人员素质普遍不高的单位，领导为了工作好开展，在人员配岗中容易对会做事的人安排在执法岗位、多安排岗责、安排重要的岗责、安排责任风险大的岗责，而对不怎么会做事的人，则安排次要岗责、不容易出错的岗责，因此容易会出现极不公正的结果，也就是“执法的”不如“不执法的”、“做事多的”不如“不做事的”、业务能力强的不如无业务能力的、搞稽查的不如搞管理、搞管理的不如搞征收、搞征收的不如搞后勤。如此以来，执法水平高、业务能力强的，反倒成了被打击的重点对象，极大挫伤执法人员执法的积极性和主动性；

（三）岗位设置过多、分工过细、程序繁琐、流程太长，与征管改革和高效优质服务不相适应，影响工作效率的提升；

（四）部门间合作与协调不力，工作扯皮现象不断。

四、评议考核机制不够科学、合理。

（一）考核手段落后。

目前，**国税系统主要是以人工考核为主，而人工考核存在不及时、不全面、不公平、不科学，主观性、随意性较大等弊端。在当前尚不能实现对执法质量“自动考核”，而须实施自下而上的人工测评、考核审核，工作量相当大，要保证考核质量也无从谈起，考核将最终流于形式，走过场。

（二）评议考核的对象不全面

评议考核的对象主要针对执法岗位人员，对非执法岗位人员缺乏明确的岗责要求及具体的考核指标，这种失衡造成部分执法干部一定程度上的思想波动。

（三）基层国税机关没有专门的考核组织机构，执法责任制日常化考核没有办法落实到位。

特别是基层分局工作千头万绪，要按时按质按量完成执法考核，难度很大，逼紧了，必然会马虎应付、草率了事；执法责任制考核人员也多是临时从其它部门抽调组成，政治素质、业务素质和工作能力等参差不齐，不能有效保证考核质量及考核的公平合理。

（四）有些考核指标难量化，同等考核有失公平。

如岗责体系中个体税收管理岗比企业税收管理岗工作量相对较少而且发生的执法差错会相对较小些，被责任追究的次数也要少，但两个岗位的总分值相同，这就造成了“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的现象发生。

（五）考核结果的使用上，个人待遇与执法质量发生错位。

税收执法责任制要求相对应的分配制度是按工作实绩（即工作差错率大小），而目前税务机关执行的是国家公务员工资制度，从现有的工资待遇分配基本上还是停留在吃“大锅饭”，“论资排辈”拿工资，与个人的业务能力、执法水平关系不大，责任人不但感受不到其努力带来的回报与尊重，相反还要承担执法过错的风险与责任，从而淡化了税务机关和税务人员对执法质量的重视程度。

五、责任追究难以到位。

（一）经济惩戒标准难统一。

由于基层税务机关之间工作条件、工作人数、工作任务等均有所不同，考核计酬系数大小也不一样，税收执法责任制考核只是整个考核中的一个部分，整体统一难，部分统一就更难；

（二）执法过错责任难发现。

当前，税收执法监督领域的信息化程度较低，尚不能实现对税收执法的完全监控。同时，内部各执法环节间的工作衔接有时不够紧密，信息传递不及时，导致一些过错行为不能及时发现，或者是发现不了；

（三）执法过错责任难区分。

随着税收执法权的逐步分解，一项具体税收执法行为可能划分为多个执法环节，涉及若干人员，一旦出现过错，很难分别界定每个人的过错责任、情节轻重和责任大小；

（四）执法考核重追究轻激励。

执法责任制的考核与目标责任制管理考核、公务员年终考核等缺乏有机结合，没有明确的激励机制，激励无据可依，特别是经费困难的单位，更是缺乏奖励经费的来源。

完善税收执法责任制的对策

一、转变思想、提高认识、加强组织领导。

推行执法责任制，关键在于领导重视不重视，支持不支持。推行税收执法责任制是推进依法治税的一项重要工作，各级国税领导应高度重视，各单位主要领导应是本单位推行执法责任制第一负责人，要将其作为“一把手工程”来抓，成立领导小组和办公室，政策法规部门牵头，征管、税政、人教、监察、信息中心等部门参与，把工作任务分解、落实到岗位和个人，形成既分工明确，各司其责，又密切配合，良性互动的良好工作局面。

二、加强培训，提高税务队伍的执法水平
　　税务执法机关要在实行执法责任制过程中，采取得力措施，切实抓好执法队伍建设，下大气力提高税务机关整体执法水平。要抓好执法人员的理想信念教育，使之树立起正确的世界观、人生观和价值观，具有良好的职业道德，正确行使手中的权力；要对税务干部进行全面系统的法制教育，增强执法人员的法律意识和法制观念；要深入搞好业务培训，使执法人员精通业务，适应执法的需要；要教育和督促执法人员端正执法思想，自觉抵制各种不正之风的侵蚀，坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格公正执法。通过学习、培训和教育，造就一支高素质的执法队伍。　

三、以规范执法为基本点，完善岗责体系和工作流程。

定岗定责是税收执法责任制推行中的关键环节。在岗位设置方面，要以现行的法律法规为依据，与现行的征管模式相适应，与现行的实际情况相吻合。应遵循法定、从实际出发、以事定岗、依法定责、权责相当、互不交叉重叠、廉洁与高效相统一的基本原则，具体到税务分局，还必须考虑到工作量、执法人数等相关因素。要根据实际情况科学、合理地设立岗责体系。解决“一人多岗”等问题，必须对执法岗位进行适当取舍，对岗位职责进行相应简并，科学整合岗位和职责。确需“一人多岗”的，前后两个紧密相连环节的岗位职责也必须由不同的税收执法人员承担，以保证执法岗位和执法人员之间环环相扣，相互监督，相互制约。各地在实行税收执法责任制时，应以国家税务总局制定的全国国税范本和办法作为基本标准，同时结合实际工作中碰到的新情况、新问题，按照征管改革的要求及时进行修改和完善，在具体人员配岗配责中可采取设定岗位系数的办法，以体现现各工作岗位间工作量、工作难度、岗位技术含量、风险责任等因素上的差异。

四、以计算机管理为依托点，完善“人机结合”考核机制。

完善考核评议应当考虑以下几个条件：一是公平性；二是合法性；三是针对性；四是客观实在性；五是可行性。具体可从以下方面开展工作：

（一）尽快推广应用“税收执法管理信息系统”。

目前，国家税务总局已试运行以‘省级集中’模式应用的“税收执法管理信息系统”，**国税系统首先加大信息化在执法责任制中的支持度，应尽快创造条件，推广应用这个自动考核软件，实行计算机对税收执法信息的自动生成、自动考核，以其客观、公正、透明、高效和规范的监督，从而摆脱了传统“人盯人”、“人管人”的种种局限；

（二）采用人机结合的办法进行考核。

信息化是一种手段，它制约人也受制于人，所以，推行计算机考核也不能抛弃人机结合的原则，不能完全利用计算机考核结果。应当由考核人员在计算机海量信息分析的辅助下，结合客观情况，作出正确的回归分析结论。要充分运用税收信息化成果，依托计算机管理实施有效的过程控制，通过CTAIS等应用系统的推行，将税务登记、税务审批、税款征收等各个执法环节逐步纳入计算机监控范围，依据岗位职责，授予税收执法人员不同的操作权限和口令，对税收执法中的越权行为进行有效限制；

（三）根据各部门、各岗位承担责任的大小，以及工作量的繁重，难易程序，制定一个科学合理的考核分值系数，增强可操作性，并拉开差距，加大与经济利益挂钩的比重，切实解决多劳少得的矛盾。

五、完善过错责任追究。

税收执法的过错责任追究是执法责任制的重要环节，是实现执法责任的具体措施。认真贯彻落实总局《税收执法过错责任追究办法》和当地国税主管部门制定《税收执法过错责任追究实施细则》，对执法过错行为应严格追究过错的责任，确保执法责任制落到实处。要明确责任划分标准，区分不同性质的过错责任，分别适用批评教育、警示诫勉直至行政处分等不同的追究形式，确保追究结果公平公正、过罚适当。要按照教育与惩戒相结合的原则，加大对违法、违规行为的整治力度，最大限度地预防执法过错的发生，达到保护和教育干部的目的。

要建立责任追究与激励措施并重的机制。一是将执法岗位及非执法岗位，根据不同的业务量、技能和工作风险实行岗位级别管理，直接与补贴、奖金挂钩，实现责、权、利的统一。有条件的地方，还可建立专项税收执法责任制奖惩基金；二是定期对执法成效显著的单位和个人，给予精神和物质的奖励；三是积极探索执法人员的能级管理机制。

六、建立健全组织考核体制，严格考核制度。

在县（市）级国税局，考核机构应独立出来，相对超脱，要组建一支精良的考核队伍，考核机构将考核作为日常工作有计划的开展，实行一级抓一级，一级对一级负责，有问题要监督检查，对检查出来的执法过错现场予以严格责任追究，对下级考核机构有错不“究”、徇私舞弊的追究考核人员的过错责任，使执法检查人员真正充分发挥领导“千里眼”的作用，监督税务机关和税务人员的执法。

七、增强执法透明度，提高外部评议的份量。

（一）推行公示制度。

及时向纳税人公告税收政策和征管改革信息等，使纳税人和社会各界了解税务机关的体制建设情况；

（二）增强执法公开透明度。

除公开执法依据、程序外，重要的是公开执法结果（包括定税结果和处罚结果等）。真正实现阳光作业，不留阴影，提供公平竞争的环境。让纳税人明白自己应享有的知情权、监督权。

八、结合实际情况制定配套制度、措施。

（一）制定适应税收执法责任制的配套管理制度，使税收执法更有章可循。我们可以对某方面工作进行税收执法责任制的深入探索实践。例如，就如何明确税收管理员责任问题，国家税务总局在深入调查研究，总结各地经验基础上制定了《国家税务总局关于印发〈税收管理员制度（试行）〉的通知》（国税发[2005]40号），**区国税局结合**征管实际制定的《**国税系统税收管理员制度细则》。这也是对税收执法责任制的完善和补充；

（二）把行政管理责任制作为税收执法责任制的有机统一来进行执法责任的完善和延伸。**河池市国税系统从2005年1月起就把行政管理责任制作为税收执法责任制的有机统一体一起推行，从该系统的推行情况看，行政管理责任制对税收执法责任制是有推动和完善作用的，相得益彰；

（三）结合新《中华人民共和国公务员法》的贯彻落实，不断完善考核办法和责任追究办法，实行岗位责任制度，增强干部职工的紧迫感和责任感，促进税收执法的不断规范和工作效率的提高。

推行税收执法责任制是一项长期而又艰巨的系统工程。各级税务机关应立足长远，坚持不懈，让执法责任制深入人心，成为一种习惯。同时，让我们广大税务干部明白，税收执法责任制的价值不是最大限度的追求对税收执法行为错误结果的追究，而是最大限度地追求把错误的税收执法行为阻隔和消除在执法行为运行过程中，解决税收执法的过程监督问题，增强税务机关自我纠错能力，更好地维护纳税人的合法权益，构建社会主义和谐社会、和谐税收。总之，推行税收执法责任制是一项艰巨的工作，有一个从认识、实践、再认识、再实践的过程，特别需要在实践中不断探索和完善。

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