按入论罚构建交通处罚规则体系

2004年2月13日《环球时报》第11版题为《维护交通从严治富收入越高交钱越多芬兰富翁超速罚款17万》一文中报道，家产数亿欧元的芬兰“香肠世家”继承人，27岁的尤西•萨洛诺亚因在首都赫尔辛基市中心一段限速40公里的路段上以80公里的时速超速行驶被当地的警察当场查获，警方直接与国税局取得联系，了解到尤西•萨洛诺亚2002年收为700万欧元，根据芬兰的交通处罚实行与违法者的收入挂钩的交通处罚办法，向尤西•萨洛诺亚开出一张17万欧元的天价罚单。报道中还提到，“按入论罚”的交通处罚办法一度在芬兰议会和全国引起了激烈的辩论，有相当一部分人认为它有悖于“法律面前人人平等”的原则，但议会仍然宣布它继续有效。通过此案笔者认为，芬兰“按入论罚”的交通处罚办法之所以在有极大争议的情况下仍然有效实行，有其自身的合理性、合法性、实用性等因素。对照芬国，对于当前国民交通意识普通低下、交通状况日益复杂、交通事故连年大幅上升的中国来说，有着深远的借鉴意义。     一、我国建立“按入论罚”交通处罚规则体系的必要性。     “按入论罚”的交通处罚办法是根据交通法律关系主体即交通参与者的违法情节的轻重，综合考虑其社会支付能力，按照相同比例乘以交通法律关系主体的总资产进行处罚，以求实现真正意义上的平等。该交通处罚原则以及相关规则体系的构建将在事实层面和法律框架等领域对中国当前社会产生重要影响。     （一）从实证的角度。我国早在1978年党的十一届三中全会中就明确提出，鼓励一部地区和一部分人通过合法途径先富起来。十多年来，中国通过采取所有制改革，实行家庭联产承包责任制，社会主义市场经济体系建设，有步骤实施对外开放，走工业化道路，产业结构、地区结构和城乡结构的调整等一系列有力措施，国民经济得到了飞速发展，人民群众的生活水平得到了质的提高,同时也加大了工农、城乡、地区之间的差别。据国内有关权威机构统计，2005年上半年，国内部分省（直辖市）城镇居民家庭和农村居民家庭的人均可支配收入如下表： 2005年上半年国内省（直辖市）人均可支配收入一览表 序号    省份   城市居民（元）  农村居民（元）   倍数   1     上海     9657             5361          1.8   2     浙江     8921             4279          2.1   3     北京     8845             4607          1.9   4     广东     7828             2686          2.9   5     福建     6472             2160          3.0   6     江苏     6371             2830          2.3   7     天津     6189             4493          2.2   8     山东     5358             2102          2.5     通过计算，可以得出，上述省份城镇居民的平均收入是农村居民的2.3倍之多；上海的城市居民可支配收入则是山东农村居民的4.6倍。考虑医疗保险、社会保障等非货币因素，城乡收入的差距将达到5-6倍。这些因素决定了我国贫富差距的客观存在，并随着改革开放的深入有日益明显的趋势。目前，我国尚处在社会主义初级阶段,这是我国的基本国情。党的十五大报告指出，社会主义初级阶段至少需要一百年时间，甚至更长，需要几代人，十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。这就意味着在今后一段相当长的时期内，我国的贫富差距依然客观存在。“按入论罚”的交通处罚办法以社会贫富差距的存在为前提，它在使交通法律关系主体得到公正平等处罚的同时，将更加有利于国家引导和集中先富者的优势资金，加大对交通基础设施的投入，改善交通环境。有助于充分发挥市场的调节作用，促进人、财、物的有效流动，加快中国社会经济的全面发展。为有效压缩贫富差距，最终实现共同富裕目标，提供了一条公正、合法的途径。“按入论罚”交通处罚规定正是以科学的目光正视了公民贫富差距的客观存在，体现了求真务实、客观公正的依法治国战略，同时也符合我国的基本国情。     （二）从法律的角度。《中华人民共和国宪法》中明确指出，公民在法律面前一律平等，中国公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都一律平等享有宪法和法律规定的权利，平等地履行宪法和法律规定的义务。任何人的合法权益都平等地受到保护，任何违法行为都要依法追究，行政机关和司法机关在适用法律上一律平等。在法律面前，不允许任何公民享有法律以外的特权，任何人不得强迫任何公民承担法律以外的义务，不得使公民受到法律以外的处罚。笔者认为，在中国实行“按入论罚”的交通处罚办法，并没有与上述的宪法精神相违背。其理由有五：     1、“按入论罚”的交通处罚办法并没有改变中国现有交通管理法律关系中的四大要素。交通法律关系可分为主体、客体、主观方面、客观方面等四个要素。在“按入论罚”的交通处罚办法中，交通法律关系的主体仍是指中华人民共和国境内的车辆、驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、居住期限一律平等对待。只是在处罚中根据交通法律关系主体财产状况的不同，以相同的比例加以区别对待，实现真正意义上的平等，而交通法律关系客体、主观方面、客观方面仍是指交通安全秩序、非故意性和交通违法事实。     2、“按入论罚”的交通处罚办法更加体现宪法上的公正平等原则。相同的交通违法行为，对每个交通管理法律关系主体都以一个数额标准加以处罚，其实是有失公允的。例如，某富人甲，日收入500元，某穷人乙，日收入50元，同一交通违法行为都罚款5元，是穷人一天收入的10%，是富人来一天收入的1%。这样对穷人来说是收到了处罚的目的——教育作用，而对于富人来说，因为只是一天收入的1%，根本起不了教育惩戒的作用。若按照“按入论罚”的交通处罚办法加以处罚，对同样的交通违法行为，分别以交通管理的法律主体一天或一年收入的百分比来加以计算，这样既体现了法律的公平性和公正性，又能收到处罚最佳的处罚效果。     3、“按入论罚”的交通处罚办法适用相同的法律法规。只要是中华人民共和国境内的交通法律关系主体，同一交通违法行为，都适用相同的法律法规，不存在富人适用此条文，穷人适用彼条文。只是在处罚的计量方法上有所区别，处罚的金额大小上有所不同，因交通法律关系主体的社会支付能力而异。从另一个角度阐述，富者多罚、穷者少罚的处罚办法，并不是因为富者罚多一点，穷者罚少一点，就意味着法律对富者处罚相对较重，而对穷者处罚则相对较轻，所适用的法律条文就不一样。其实，“按入论罚”的交通处罚办法对同一交通违法行为都是根据相同的法律条文，以相同的处罚标准——社会支付能力的百分比来计算处罚数额，不存在适用法律上不同的现象。     4、有效的规制交通执法主体自由裁量权的滥用。从2004年5月1日开始实施的《中华人民共和国道路交通安全法》，从第八十七条开始到一百一十八条，不断有“二十元以上二百元以下罚款”、“二百元以上二千元以下罚款”、“五百元以上五千元以下罚款”等内容出现，交通管理执法主体可以在二十元至二百元、二百元至二千元以及五百元至五千元之间自由裁量，处罚的具体数量不同程度地掺杂着交通管理执法主体的主观因素，极易产生权力腐败、以法谋私等现象。“按入论罚”的交通处罚办法以交通法律关系主体社会给付能力为标准，以处罚后使交通法律关系主体深受教育为目的，罚多罚少因人而异，在根本上规制了交通管理执法主体自由裁量权的滥用，真正体现了法律公正公平的原则。     5、现有中国的法律、法规部分条文已经体现了“按入论罚”的思想。法是从习惯逐渐演变为习惯法，再发展到成文法，即广义的立法。“按入论罚”的概念虽然没有在我国的立法原则中明确规定，但“按入论罚”的思想一直以来都体现在部分具体的法律条文中。如《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条规定：“公路客运车辆载客超过额定乘员的，处二百元以上五百元以下罚款……运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定情形，……对直接主管人员处二千元以上五千元以下罚款。”在其他法律法规中，相似的条文还有不少。作为单位和个人，都拥有平等的法律地位，平等地享受法律赋予权利，履行法律规定的义务。在有关法律法规中，对单位处罚相对多一点，个人则少一点，正是充分考虑到一般单位的社会支付能力大于个人的社会支付能力。如果采用相同数额的处罚，对于单位来说则太轻，达不到处罚所应该起到的惩戒作用，而对于大部分个人来说则显得太重，承担不起，失去了处罚的意义。所以说，这种区别对待、高低不同的处罚办法，与“按入论罚”的交通处罚办法体现的是同一种思想理念。2006年6月1日，《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》开始实施，其中许多处罚细则均高于《安全法》规定的下限，其中一项重要的因素就是考虑到浙江省的整体经济发展水平。这也是“按入论罚”精神的体现。     二、构建“按入论罚”交通处罚规则体系的现实意义     纵观芬兰、新加坡等世界各地成功的交通管理经验，加大交通违法行为的处罚力度是一个行之有效的途径。对于拥有13亿人口，南北、东西贫富差距相对较大的中国来说，“按入论罚”的交通处罚办法更加值得借鉴。此方法有助于每个交通法律关系主体都能感到交通违法处罚所带来的压力，体现交通法律法规的强制性和权威性。     （一）充分体现“人性化”的现化交通管理理念，有助于密切干群关系。“按入论罚”的交通处罚办法其实是一种“量体裁衣”的处罚办法，既使每个交通法律关系主体感受到自己行为的严重性，也使他们有能力给付罚款，不至于交不起或是交了以后影响他的基本生计，体现的是一种“人性化”的管理理念。同时也使人民群众深刻地感受到交通管理部门拳拳的爱民之心，进一步密切干群关系，更加有助于政府各项工作的顺利开展。     （二）有效解决当前交通管理工作中“留钱走人”的无奈。在一小部份群众印象中，交通管理部门采取的是强盗管理模式，他们认为一线交通管理者执勤的潜台词就是“要从此路过，留下买路钱”，所以部份富人不怕违法和处罚，反复违法，屡教不改。笔者作为一名基层交警，切身体味过这种无奈。当交警拦车进行检查时，驾驶员主动问及交警，“这次要多少钱，你说好了”，令人哭笑不得。“按入论罚”的交通处罚办法将有效解决这个问题，它根据交通法律关系主体的社会支付能力进行处罚，收入越高交钱越多，使部份富人和穷人一样被罚到痛处，触到深处，在交通法律关系主体的思想根源上杜绝违法行为反复发生。     （三）有效弥补当前交通管理机关忽视对行人和非机动车管理所形成的死角。衣食住行，是每一个人无时不刻所必须面对的事情，而出行占据了一个人大部份的时间。中国拥有13亿多的人口，占世界总人数的五分之一以上，每一个人随时都有可能以一个行人的角色参与到交通管理法律关系中来。我国素有“自行车王国”之美誉，光在北京就有400万辆自行车。机动车与非机动车、行人发生事故造成人员死亡的概率极高，以浙江省台州市仙居县公安局2005年统计数据为例，2005年仙居县交通管理部门共受理上报道路交通事故136起，死亡54人，受伤137人。其中，机动车与非机动车发生事故死亡15人、受伤36人，机动车与行人发生事故死亡15人、受伤68人，均占交通事故死亡人数的27.8%，两者相加，占全年交通事故死亡总数为55.6%。另外，行人和非机动车是交通参与者的弱势群体，大凡发生交通事故，非死即伤，死伤率大大高于机动车驾驶员。这些充分说明了加强对行人和非机动车有效管理的重要性。在日常的交通管理工作中，交通管理部门对机动车、机动车驾驶员及与交通活动有关的单位进行了严格的管理，往往忽视了数量最大的交通参与者——行人，以及非机动车，对行人和非机动车只停留在宣传交通法规、举办交通公共活动等层面上，缺乏有效的管理途径和办法。在现行的《中华人民共和国道路交通安全法》中，也只有在第八十九条对行人及非机动车交通违法行为的处罚有一定的明确。“按入论罚”的交通处罚办法可以有效弥补这一死角和难点，对所有参与交通活动的行人和非机动车进行有效处罚和教育，有利于全体公民的交通安全意识的提高。     三、构建“按入论罚”交通处罚规则体系的可行性分析     当然，“按入论罚”的交通处罚办法虽然有其存在的合理性、合法性和实用性，同时也存在一定的缺陷。主要体现在以下四个方面：首先，它必须建立在完善的公民信息管理系统的基础上，如美国等西方国家实行的信用卡管理制度，每个人都有相对的、唯一的信用卡号，记录着收入、支出、纳税等情况。而我国到目前为止这块内容尚处于一片空白状态。其次，对部分“零收入者”或“负收入者”缺乏约束力。再次，跟现行的道路交通法规形成一种冲突。实施“按入论罚”的交通处罚办法必需对现有的法律法规处罚部份进行适当调整。第四，国民素质相对较低，部分公民包括部分交通管理人员对“按入论罚”的交通处罚办法一时很难适应和接受。     凡事预则立，不预则废。虽然“按入论罚”的交通处罚办法对当前的中国社会有着许多不适用的地方，但其被事实证明不失为一种行之有效的交通管理办法。当然，要实行“按入论罚”的交通处罚办法必须先有效解决当前所遇到的困难。笔者认为，应该着重从以下几个方面努力：     （一）加强和完善人口信息管理。当前政府的人口管理工作职能比较分散，每个部门都按照各自工作的需要设计相应的管理内容，缺乏统一、完善、健全的人口信息管理系统。比如，计生部门只管理人口数、育龄人口数、人口的增长率等；公安部门人口管理注重社会治安效益，对人口的住址、家庭情况、有无犯罪前科、有无作案嫌疑等信息进行登记管理；税务部门只收录部分人口缴纳税款、收入等情况。由于部门间缺乏必要的沟通和网络化管理，使人口管理工作陷入各自为战、重复投入，人人可管、没人肯管的被动局面。可以说，当前的人口管理工作最缺乏的并不是人口信息来源问题，而是如何对现有各部门人口信息资源进行有效整合、加工的问题。所以笔者认为，政府部门只要以此次发放第二代居民身份证为契机，在充分整合社会现有各部门人口信息资源的基础上，略加完善和健全，“按入论罚”的交通处罚办法所依赖的人口信息这一壁垒，将不攻自破。     （二）制定和完善现有法律法规。“按入论罚”的交通处罚办法对有一定收入的公民具有威慑力，但对部份“零收入者”或“负收入者”缺乏约束力，这是一个不争的事实。最近人民网上以搞笑的形式报导了芬兰、美国、澳大利亚等国家在对交通违法者花样百出的处罚，如到幼儿园玩碰碰车，穿背上写有我是违法者等字样的T恤衫等，这些处罚虽然可笑，但却十分有效。笔者认为，玩碰碰车、穿字样T恤等处罚办法在我国实行起来较为困难，但对“零收入者”或“负收入者”的交通违法者可以实行义务劳动、协助交通管理等一系列具有教育、宣传、惩戒作用处罚，并写入现有的法律法规进中去，使之合法化，以弥补“按入论罚”的交通处罚办法在这方面的缺陷。     （三）寻求和拓展教育宣传途径。一个城市的交通管理状况，以及对新生事物的接受能力，与市民的综合素质高低有着很大的关联。由于当前中国的教育水平相对偏低，国民的综合素质还有待进一步提高，这对“按入论罚”的交通处罚办法的实施带来了一定的困难。目前，交通管理部门开展的交通安全意识、交通法律法规等宣传工作，对提高公民的交通意识起到了一定作用，但这并不是治本的有效办法。交通管理部门要积极争取党委政府的重视，充分形成“党政统一领导，部门齐抓共管”的工作格局，通过广播、电视、网络等有效途径，组织开展全民综合素质教育，以求有效提高公民的综合素质，为“按入论罚”的交通处罚办法顺利实施打下扎实的基础。

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