非现场执法中遇到的问题办法

自从《道路交通安全法》实施以来，交通技术监控开始普遍运用到交通管理工作当中，“电子警察”一词也逐渐进入人们的视野，被越来越多的人熟知。“电子警察”作为一种现代科技管理交通手段，提高了交通管理的科技化含量，节省了大量的人力和物力，能有效地解决警力不足的问题，全天24小时监控路面，对交通违法者起到了巨大的威慑作用；对预防事故起到积极的作用。因此得到了越来越广泛的应用。但是总体来说，国内“电子警察”大规模的建设应用都还处于起步阶段，建设没有统一的规范，应用中也有许多实际问题需要解决。“电子警察”这一新事物的普遍运用与法律、法规上寥寥几句的规定形成强大的反差，给交警部门执法带来难点。今年出现的“杜宝良事件”，也突显出“电子警察”在法律上存在的问题。我支队“电子警察”的建设应用同样也处在刚起步阶段。因此，笔者想结合工作实际，谈谈当前“电子警察”执法中遇到的一些实际问题及对策。

一、“电子警察”执法过程中存在的实际问题
（一）建设刚刚起步，应用水平差距悬殊。总体说来，我省高速公路的的“电子警察”建设仍处于起步阶段。主要以移动电子警察为主，同时配有少量固定电子警察。而从应用上来说，各大队差距明显，非现场执法开展较好，而现场执法效果相对较差。
（二）本身技术仍有待发展完善。目前，针对交通技术监控设备“电子警察”没有国家技术标准，各地使用的监控设备技术状况各异，甚至完全没有标准可言。也没有权威认证、检测机构，产品质量参差不齐。笔者认为，不管对固定于各路段的监控设备，还对由车载移动或者由民警手持的监控设备，都应制定国家技术标准。固定的监控设备详细规定包括记录闯红灯车辆的感应设备的感应时间应为几秒、监控设备像素为多大、监控设备多长时间进行检修、准确显示时间等等，民警手持的监控设备除规定监控设备像素为多大、准确显示时间等外，还应对民警拍摄的具体情况做出规定，如拍摄违法停放的车辆需具备哪些要素，包括路段上的禁停标志标线、车牌和车型的清晰程度、车辆位于何路段等等。
从使用中的技术情况来看，主要的问题表现为六点：
一是采集图像质量高低参差不起。良好光照条件下，图像还比较清晰，但是夜间、逆光情况下，车辆颜色和牌照号码模糊。
二是达不到标称的号牌识别率。表现为(1)汉字难于识别；(2)低对比度条件下拍摄的车牌难于识别；(3)高速运动条件下，车牌难于识别；(4)在灯光直射下或闪烁灯光下拍摄的车牌难于识别。
三是漏拍车辆。“电子警察”本身处理能力不足、检测方式存在的缺陷、摄像机的设备存在死角等，都易造成车流量大时或车辆不规范行驶（跨、压线行驶）时漏拍或拍摄不全；照相机的设备存在着场面过大，图片过大问题。
四是抓拍图片指认性差。“电子警察”应达到这样的要求：抓拍图像中的被检测车道有一台机动车辆时，应能通过图像直接反映该车违法。抓拍图像中的被检测车道有多台机动车辆时，应能直观地反映某一辆机动车违法。有的产品在遇到多车道、大流量时，一张图像里几辆车，根本无法反映是哪辆车在超速。
五是集成度不高，稳定性与可靠性不强。早期投入使用的公路交通治安卡口设备需要在路边有监控室来安装工控机，给建设使用带来很大限制。现用的移动“电子警察”的摄像机系统的部件过多，一来安装、调校麻烦，二来也容易出故障。稳定性与可靠性不高还表现在防雷、防尘、防湿、抗高、低温等措施不够，所采用软件、操作系统经常出错、死机，自诊断与自动恢复措施表现不佳等，平均无故障连续运行时间过低；照相机系统的还算好一点，但是相机的寿命有限，需经常更换。
六是厂商自身实力不足，维修服务没有保障。有的厂商产品投建后达不到原定的运行标准，维修服务没有及时跟上，这都会给“电子警察”的建设、应用带来很大影响。
（三）与现有信息管理系统衔接不好。主要表现在两个方面：一是车辆信息查询。现在用的“电子警察”普遍没有与我们的交警业务系统连接起来。抓拍的违法车辆信息，只能靠最原始的手工查询一条一条来查，没有完全与各类查询绑定在一起效率很低。二是道路交通信息运用方面。“电子警察”实时获得大量的实时道路交通信息（视频及交通流量、交通违法率等），但要将这部分信息全部传送到交通指挥中心，用于实时指挥调度，还存在一个信息传输、处理、存储与系统整合问题。目前，这部分工作还有待进一步加强。
（四）规定“电子警察”告知的方式尚不明确。以何种方式将违法行为及处理程序告知违法当事人，在《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》中没有明确规定，在《公安机关办理行政案件程序规定》第三十一条对公安机关送达法律文书有这样的规定:“送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；如果本人不在，可以交给其成年家属或者所在单位的负责人代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名或者盖章的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，把文书留在受送达人处，在送达回执上记明拒绝的事由、送达日期，由送达人和见证人签名，即视为送达。无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日。”根据交通管理工作的具体情况，目前主要采取邮寄、登报、手机短信、建立互联网查询系统等方式，各有弊端。
一是直接告知不可行。一个基层大队每天通过“电子警察”记录的交通违法行为多则上百条，少则数十条，如果直接送达，这些违法记录的车辆车主的联系方式记录不全，无法一一查找，全支队500多名民警只此一项工作就忙不过来。
二是邮寄告知遭退信。自从“杜宝良事件”后，许多交警部门采取邮寄的方式告知，但是由于驾驶证、行驶证地址与实际居住地不一致，相当一部分当事人无法收到邮寄的通知书。
三是登报、广播电台、手机短信、建立互联网查询系统均不是一对一的告知方式，需要当事人主动查询才能知晓。
笔者认为应规定“电子警察”告知的确切方式，规定当事人必须自行查询违法信息，并根据科技的发展和人们生活方式的改变，定期对告知方式进行修改，将机动车所有人的信息及时更新。
（五）处罚适当的问题。“电子警察”毕竟是一种机械电子化的东西，而实际中许多情况要灵活处理。比如测超速，限80公里，就是只超过1公里它也照抓。测速本身存在的误差不算，相信大部分人靠感觉和汽车的仪表是无法判断出这超出的1公里的。碰到这种情况，完全按“电子警察”记录来处罚显然不妥甚至是错误的，需要人工干预。但是民警的灵活度过大，又会带来管理上的漏洞。因此，需要有一个规范来解决处罚适当的问题。另外，群众反映较多的还有禁令标志、标线设置不清楚、不合理，限速不合理等问题，这些问题也很突出。
（六）证据有效性的问题。“电子警察”获得的是一种电子证据，对这种证据的提取、保存目前也无统一的规定。如不及早规范，可能会在行政诉讼中引起败诉。
（七）规避“电子警察”的违法行为有所抬头。“电子警察”的应用有效提高了车主、驾驶员守法驾驶的自觉性，但是也有一些人仍是我行我素，漠视自己和他人的交通安全，和“电子警察”打起了对抗战。有的车主故意在车牌上粘贴饰物，遮挡号牌；有的则把车牌号码添笔加划，或者干脆涂成一团，让号码无法识别；有的打起了“高科技战”，装上“电子狗”，号牌加贴透明反光膜；有的则玩起“变脸”魔术，使用“自动翻牌器”、“可拆缺号牌架”；还有的使用假号牌，甚至干脆就无牌，种种花样，不一而足。如果不对这些违法行为开展严厉打击，“电子警察”的有效性就会大打折扣。
（八）“电子警察”执法中的处罚环节存在难点。根据《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”笔者认为处罚存在难度，例如交警部门对机动车所有人或者管理人采用各种告知方式，机动车所有人或者管理人不来处理，交警部门又如何对其进行处罚。有观点认为直接开出处罚决定书。根据《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”交警部门如直接开出处罚决定书，未听取当事人的意见，剥夺了当事人陈述和申辩的权利，不符合法律程序。目前，部分驾驶证不需年审，六年一换，若不能作出处罚决定，就不能对当事人进行记分或吊销驾证，也不能阻止当事人六年后正常换证。而“不让违法车辆年检”的观点，我也不能赞成，因为笔者认为因法律没有规定通过技术监控记录的违法车辆不能年检，没有法律支持。
通过法律规定告知方式，及接受处罚的期限，超过一定期限不接受处罚即视为当事人放弃陈述和申辩的权利或者通过技术监控记录的违法车辆不能年检。

二、对上述问题的解决对策与建议
（一）加大“电子警察”建设投入力度
1、更新观念，充分认识到“电子警察”对现代交通管理的重要性。随着经济、社会的快速发展，原有的交通安全管理模式的局限性日益凸显：交通流量巨大，而警力有限，仅靠“路上站、车上巡”己无法达到安全监管和指挥的要求。而“电子警察”做为一种现代交通管理手段，不仅能有效解决警力与管理重任之间的矛盾，实现全天候监控，提高交通参与者自觉守法意识，而且有效地规范了执法行为、促进执法公正，为打击规避年检、肇事逃逸、盗抢车辆等违法犯罪行为也提供了有力的侦察手段。从应用实践来看，“电子警察”绝不是一种“科技秀”，而是一种确实有效的“科技强警”手段。
2、拓宽思路，保证“电子警察”建设资金。资金投入是“电子警察”建设的一大难题，许多地方不是不想上项目，而是投入资金没有保障。解决资金问题最主要还是要靠政府投入，要借近年来政府对道路交通安全倍加重视的东风，多加汇报，算清投入产出两笔帐，算清安全效益、社会效益帐，争取政府投入。另外，不少公司对投资“电子警察”建设也很有兴趣，一些地方也有实例做法，只要合作形式合理、合法，引入公司投资建设，不失为一个改革新思路。
3、加强移动式“电子警察”配备。移动式“电子警察”具有投资少，使用灵活的优点。移动式与固定式互相配合，才能发挥“电子警察”的最大效能；最后做到使广大的司机根本就不知道也不清楚那里有，哪里没有，只要违法了就会被抓到从跟上杜绝侥幸心理。
（二）加强统筹规划，严把建设质量
1、建设“电子警察”应进行统筹规划。交警部门应认真做好对“电子警察”建设的调查研究，做好经验总结，统筹制定本地区、本部门“电子警察”建设的总体规划和具体可行的工作计划、长治久安，从大局着眼，组织制定有关建设及其应用的规范与技术标准，对大队的“电子警察”建设要进行及时、充分的业务指导。
2、招标要选择有资质和实力的公司。因为目前“电子警察”还没有全国统一的规范标准，而东西又都是现成的，检测器、摄像机、工控机、电源买来，再加上一套不知从何途径弄来的软件装上就行，造成目前市场上比较混乱，三、五个人的公司也做工程，资金少、技术低、信誉差，这种产品很难受到信任，使用中必定会出现问题。我们在建设“电子警察”中，要注意避免这一点，注意选择有一定资金规模，有自主研发力量，有稳定工程、售后网络队伍，产品经过权威部门认证，己在其他地区稳定使用成功案例的公司，并要进行实地考察、现场测试。
3、根据实际需要进行产品选型。如在检测技术的选型上，目前普遍采用的有两种技术：视频检测技术和地感线圈技术。根据资料统计，目前大部分基于视频检测技术的共同缺点是夜晚无法有效防止汽车大灯强光干扰，从而造成部分误拍和漏拍、及车型识别的错误。采用地感线圈技术检测车辆的特点是准确度高、可靠性高，但需要切割道路施工，场地固定。因此，如果是固定式的“电子警察”，最好的方案还是采用地感线圈技术，而如果是移动式的，则可以考虑视频检测技术。
4、根据应用抓住关键技术指标。比如卡口系统要求：车辆图像抓拍率：≥99%。能够清晰地反映车辆相对位置。当照度≥0.3Lux（F1.4）时，能够人工辨别所拍摄机动车辆的车型清晰可辨，车身颜色，图像色彩还原逼真；车牌图像抓拍率：≥95%。以能够人工辨别所拍摄机动车辆牌照号码的所有字符为准；测速范围：10~200km/h，测速误差：<±5%，应取得省、部级计量部门出具的检测报告等等。对这些技术指标，在建设时要坚决把握好，不降低要求。而对车牌号码识别，虽然也很需要，但因现有技术水平限制，国内现有卡口系统完整车牌的准确识别率往往不足55%；车型的准确识别率基本上不超过50%，根本达不到产品所标称的指标（在实验室条件下取得）。因此，在车牌号码识别的问题上则不必过于强调高识别率。如某厂商对于车牌号码识别确有独到之处，要通过实测来证实。
5、抓好互联互通。在“电子警察”进行招标建设时，还要注意抓好两个问题的解决：一是各监控设备与指挥监控中心的互通；二是监控设备获取的信息与现有交通信息管理系统的衔接、互用。
（三）规范“电子警察”执法过程
目前，各地陆续出台了一些“电子警察”执法规范。如乌鲁木齐市交管部门专门出台并公布了《非现场执法规范》，要求交警部门所属技术部门每季度要对未接受处理的驾驶人情况进行清理，并以书面形式通知各执勤大队和车辆管理所，并再次向驾驶人发布信息或告知。交通管理部门在进行机动车检验和驾驶证审验时，必须先核实有无违法行为、未接受处理等情况，并口头或书面告知驾驶人先到违法行为发生地交警大队接受处理后，再办理上述相关事宜。交警部门采取非现场方式记录的交通违法行为，无特殊情况，两年内未向驾驶人告知的，交警部门不再对此违法行为予以行政处罚。同时，乌市各交警执勤大队对违反本《规范》规定，不履行通知、告知义务或者不及时处理违法行为的，将依照公安局交警支队相关考核规定，对责任人予以责任认定和处理。驾驶人对电子技术监控记录有异议的，可以到违法行为发生地执勤大队查询并接受处理。浙江省交通管理局也出台了一个规定，要求同一道路上两个测速点(包括固定和流动)距离不能短于三公里，同一大队管辖下的两个测速点的间隔不能少于六公里。此外，该规定还要求各交通部门在三个工作日之内发出处罚通知书，方便司机尽快接受处理。在全国统一的执法规范没有出台前，我们应充分借签这些规定，抓住当前存在的问题，从取证、处罚、告知、复议几个环节入手，制定符合本地实际的“电子警察”执法规范。

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