深入研究仲裁机制依法维护农民权益

为有效化解农村土地承包的各类纠纷，**市作为国家农业部、省农业厅开展农村土地承包纠纷仲裁试点单位，积极组建仲裁机构，并在部、厅指导下，对仲裁制度建设、规范审理程序、保障办案质量、开展研究培训等方面，进行了认真的探索。经过近两年的实践，已初步摸索出了一条“准司法加准行政”的土地承包纠纷仲裁之路，并先后两次在全国会议上交流经验。

现将有关情况汇报如下：

一、开展农村土地承包纠纷仲裁的必要性

**是全国首批对外开放城市之一，又是全国最早试行包产到户的地方。近年来，随着经济的快速发展和广大农民的权益保护意识的不断增强，农村土地承包纠纷时有出现，并且呈现出群体性、复杂性、多样性等特点，如何积极探索化解农村土地承包纠纷的办法成了摆在各级政府面前一个迫切需要解决的问题。

开展农村土地承包仲裁是现实所迫。土地不但是最基本的生产资料，也是农民当前主要的生活保障。我国实行土地承包到户20多年，在极大提高农村生产力的同时，也因初始阶段缺少统一规范，累积了不少矛盾纠纷。近几年，党中央、国务院相继出台了一系列扶农政策，农业产业结构优化，过去因负担重、收入低而扭曲的土地收益价值得到回归，调动了广大农民发展农业生产的积极性。同时，随着工业化、城市化进程的加快，土地资产价值也大大提升，因此，潜伏的矛盾开始凸显和激化。特别是在象**这样的经济发达地区，土地承包经营纠纷已经成为影响农村社会稳定的热点问题。但是，以往由于政府部门没有法律授权，很难“插手”；让村级组织自行解决，又难以通过“需三分之二以上社员或代表通过”的这道门槛，因此村干部往往不愿意出面代表集体接受调解；法院因土地承包方面的法律不够健全，缺乏受理、审理依据，又常以“农民（社员）个人与村集体之间不属于平等的民事主体”为由，不予受理此类诉讼，以至形成农民对土地承包纠纷“投诉无门”的现象。因此，积极开展农村土地承包仲裁工作，是在现行法律框架内化解上述困境最为便捷和有效的选择。

开展农村土地承包仲裁是稳定所需。根据调查分析，产生土地承包纠纷的主要原因有：一些地方土地承包基础工作不够规范、程序不当，导致不少承包主体、对象、权利义务关系等要件缺失或错位；对土地征用后安置和补偿利益的分配不当，侵害了部分妇女和外出务工、经商农民的合法权益；部分农村基层干部对土地互换、转包、机动地处理不公正等等。这些纠纷有的已有近20年的历史；有的已酿成上百户的群体案件；有的个案争议标的甚至高达近百万元。过去由于不能及时有效地解决此类纠纷，不但影响了农村社会稳定和经济发展，也因大量的越级、重复、涉法上访，给各级党委、政府的日常工作带来很大冲击和压力。因此组建农村土地承包仲裁机构，及时、妥善地化解纠纷，不仅关系到广大农民的合法权益，而且也关系到农村经济社会发展和稳定。

开展农村土地承包仲裁是农民所盼。开展农村土地承包纠纷仲裁工作，是贯彻实施《土地承包法》，稳定和完善双层经营体制的重要内容，是取信于民、保障农民合法权益的一件实事，也是事关广大农民切身利益、民心所向的一件好事。由于现行法律没有规定各级政府对农村土地承包个案有进行审查、纠正的职责和权力，因此，在享受土地承包权益方面，确实存在着部分弱势农民（尤其是妇女）遭受不公平待遇的情况。如外出务工经商或其他原因放弃土地耕作的社员、农嫁非妇女、离婚的妇女或入赘男子、自理口粮落户小城镇的社员、现役士兵、定销户的新增农村家属、出国未迁户口的社员等特殊群体的土地承包权益得不到保护的情况常有出现。依据《农村土地承包法》等法律规定，调解、仲裁农村土地承包纠纷工作是法律赋予农村经济管理部门的职能，同时也是农村经济管理部门的一项重要工作任务。

二、我市开展农村土地承包纠纷仲裁试点的具体做法

（一）成立仲裁机构                     

经**市人民政府批准，市农村土地承包仲裁委员会于2004年7月建立，负责受理市辖3个区的土地承包纠纷案件。仲裁委员会成员由市农业局、林业局、法制办、市妇联等部门的负责人担任，并由市政府发文任命。仲裁委员会首批聘任了34位仲裁员，分别来自市、区农业局、林业局、法制办、妇联等部门及一些执业律师，任期两年。仲裁委员会下设秘书处，目前挂靠在我局政策法规处，负责处理仲裁委的日常工作。

（二）强化业务培训

农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。因此，我们始终把加强仲裁员的培训作为一项重点工作来抓。先后于2005年7月和今年8月举办了两期土地承包仲裁工作培训班，开展了土地承包政策法规与仲裁案例评析、仲裁工作流程以及仲裁案件证据规则及其适用等内容的培训。全市农口相关业务机构负责人、仲裁员和仲裁办工作人员200多人次参加培训和考试，其中不乏市、县两级的资深律师，部分基层法院和外地农业局也派员参与培训。

（三）完善仲裁机制

制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，我们借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照法院民事审判的规则，制订了《**市农村土地承包仲裁试行办法》、《**市农村土地承包仲裁机构组织规则》和《**市农村土地承包仲裁机构办案规则》。鉴于立法权限问题，前两个制度目前仅用于内部参考实施；后一项制度，则已由市农业局、林业局联合行文发布实施。

设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、庭审、合议、调解、仲裁、结案和协助执行等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在不断总结经验教训的基础上，陆续出台了《仲裁员管理办法》、《仲裁工作流程规则》、《仲裁庭审程序规范》等内部规范制度。同时，陆续设计并不断修订完善了50余件法律文书格式。

建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关立法滞后，此前有法可依的主要是《农村土地承包法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，其中相关法律法规31件，政策文件41件，并与鹿城法院作了交流，为依法审理提供了可靠的依据。

（四）依法开展仲裁

1、遵循仲裁原则

坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主，还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。

坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。
　　坚持调解优先的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。
     2、探索制度创新

建立核稿发文制度。所有仲裁文书在该案首席仲裁员正式签发前，均先由秘书处对行文格式、文字语句和裁决条文等进行核稿把关，若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可商请该案仲裁庭重新合议。

试行裁前告知制度。为保障仲裁当事人充分行使知情权和参与权，并使当事人获得一次裁前救济机会，仲裁委参照行政处罚告知模式，对较为复杂的案件试行裁前告知制度。即对经过开庭审理后调解仍有困难的，在仲裁庭作出合议结果后，可以把初步裁决方案口头告知一方或各方当事人，以促使调解结案。对仍不能达成调解意向的，由仲裁委秘书处将仲裁裁决书的征求意见稿发给各方当事人，并给予7～10天时间内让其充分研读论证。如果当事人认为裁决书对己方申请（答辩）观点的引用、证据和案件事实的认定、过错责任分析、适用法律、政策及初步裁决意见等任一方面有不当之处，或文字、计算结果有误的，有权以书面形式向仲裁委提出修改意见，有重大异议的，并可请求仲裁庭重新合议。

开展内部交流评议。要求所有调解书和裁决书都发送到内部统一邮箱，全市所有土地承包仲裁机构的仲裁员都可以上网查看并匿名评议。

裁后回访结果通报。仲裁委对已到法律生效期的案件都要作裁后回访。凡是无法执行或被法院审理后推翻的案件，都要进行内部通报，便于及时吸取教训。

3、重视理论研究

2004年底前，我们在市科技局的支持下，立项开展了**市农村土地承包仲裁软课题研究。主要内容包括：**市农村土地承包20多年积累的纠纷矛盾现状和化解途径、仲裁相关制度研究设计、土地承包仲裁全套法律文书格式设计等。通过一年多理论联系实际的研究，基本上已经达到预期的目标，为整个试点工作的顺利开展，打下了良好的理论基础。

（五）及时扩大试点

市本级试点取得阶段性成果后，我们积极部署有条件的县（市）积极开展仲裁工作。目前，8个县（市）都已经建立了土地承包纠纷仲裁机构。其中，乐清市仲裁办和泰顺县仲裁办各定编2个全额事业编制，文成县仲裁办定编5个全额事业编制。乐清、瑞安、苍南、平阳、永嘉等地已开始审理案件，其中有相当比例为历史遗留的老大难问题。

我们对县（市）的业务指导主要采取以下几种方式：一是派业务骨干兼任各县仲裁委的仲裁员，在开首个示范庭和遇群体、疑难案件时出庭支持，至今共参与审理了十几个案件；二是在“**农业信息网（互联网）”上开设“土地承包仲裁”子网，面向全社会开放，主要内容有相关的政策法规、制度，仲裁信息和申请书格式等；三是专设了“**土地仲裁”专用电子信箱，存有相关政策法规、制度，庭审标准程序、法律文书格式、仲裁示范案例以及内部交流的其它信息，并不定期地补充、更新。全市农村土地承包仲裁机构和仲裁员均可凭密码进入下载或交流；四是设立内部热线电话，由市仲裁委业务骨干提供咨询服务；五是加强业务培训，提高仲裁员整体素质。

三、仲裁试点取得的成效

（一）探索了可行的仲裁机制，破解了投诉无门的“三难”怪圈。我市自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门“很难插手”、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。应该说，农村土地承包仲裁工作开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上的缺陷。到目前为止，市仲裁委已受理仲裁申请130多件，其中已审理结案78件。根据最近的回访情况显示，除了尚未到期生效的案件，大部份都已顺利执行。各县（市）也已审理结案合计70多件。

（二）解决了一批历史遗留问题，维护了弱势农民的合法权益。如苍南县有一个农民因为一直要不到应得的承包地，已经告了20多年的状，从乡镇办事处逐级告到中央，虽然先后有3位县领导曾作过明确批示，协调会、调解会也开了好多次，但一直无法得到妥善解决，上法院又被驳回，与村里关系搞得越来越僵，当事人曾表示绝望。该案被列入省联席会议“四访”件督查、督办的**市3个重点信访案件之一。通过土地仲裁机构的仲裁，得到了承包地。该农民拿到裁决书后，给仲裁委送来了一块牌匾。鹿城区农民胡老汉，与改嫁的媳妇周某为一块土地的承包权发生争议，闹了十多年的纠纷，村委会和乡司法办就对此事进行过多次调解，后来还起诉至鹿城区法院和市中级法院，但问题一直没有解决。市仲裁委受理后，对该案进行了深入的调查和分析，历时数月，终于厘清了完整的证据链，作出了争议地块属胡老汉承包的明确裁决。该案得以顺利执行，胡老汉感动不已，执意送来大红锦旗致谢。

（三）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决难度大。特别由于**人多地少，农村人均还不到3分地，过去妇女基本不下田，外出务工、经商的农民也基本无地，但在土地征用补偿的时候，有些地方将之直接与承包面积挂钩，导致这些农村集体资产共有人的合法权益遭到了严重侵害，此类问题成为社会热点。现在，凡是开始受理土地承包纠纷仲裁案件的地方，此类信访几近绝迹，群体性闹事事件也得以平息。我局前几年受理土地承包越级上访案件一般都在50件以上，而且只能批转各县自己处理。近两年降到只有区区数件，且都很快转到各仲裁委依法受理。乐清、苍南、瑞安仲裁委都曾受理过申请人达上百户的群体案件。瑞安市有一个重点信访案件，涉及174个农户，在仲裁委作出公正裁决后，村民们非常感动，特地送来“清正廉洁树榜样，执政为民传佳话”、“功在千秋万代，尽心为民办事”两面锦旗。可见仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题，及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。

（四）促进了土地二轮承包完善，巩固了党的政策基石。通过仲裁工作的开展，尤其是仲裁结果的执行，促使乡村两级积极解决历史遗留问题，纠正违反法律、政策的规定和做法，补充、完善承包合同，从程序和实体两方面完善土地二轮承包工作，使得农村家庭承包、双层经营这一农村政策基石得到了进一步的巩固。

（五）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依据。我市在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村经济合作组织成员身份界定，村（社）、组（队）所有制相嵌，承包地征收补偿利益分配，仲裁机构的设置、定性等问题，并通过多种方式参与国家和省的立法进程。

（六）培养出一批精通业务的骨干力量，促进了政策法规的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作，不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于为被代理人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当事人或代理案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。

（七）积累了宝贵的经验教训，促进了扩大试点的顺利开展。通过试点，逐步建立健全了各项规章制度，完善了各种法律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为全市各县（市）全面开展仲裁试点工作打下了坚实的基础。目前各县（市）的案件审理质量也不断提高，基本上都能达到预期的标准。乐清、瑞安、苍南处理的群体案件，都做到了既依法裁决，坚决维护弱势群体的合法权益，又采取多种措施，妥善处置，不引发新的社会动乱。

四、目前土地承包仲裁工作存在问题

（一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法可依。浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法出台后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集体经济组织成员身份界定问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的处置，等等。因此亟待加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。

（二）缺乏必要保障。从我市试点的情况看，由于领导重视，除个别地方外，在经费保障方面相对较好，但大部分地方仲裁机构和人员编制尚不落实、业务力量比较薄弱。

（三）司法接轨不畅。虽然**市、县审结的大部分案件都已经自动履行，但由于我国相关立法的滞后，在个别案件的排除妨碍先予执行，诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到法院的有效支持。如某县级法院对村集体应当而且可以履行的职务行为不予执行。此外，对有些土地承包的法规和政策，有些法院和我们的认识差距较大。对此**市中级人民法院和我局都认为很有必要加强沟通和研讨。因此，希望借此次会议的东风，大力推进农村土地承包仲裁具体制度及与司法体制的衔接工作。

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