深化税收管理员制度之研论

     国家税务总局在认真总结原有征管模式和专管员管理制度经验教训的基础上，提出了实行税收管理员制度，这对于有效解决“疏于管理，淡化责任”的问题以及不断推进税收管理的科学化、精细化必将起到积极的推动作用。去年，我局结合贯彻落实税收管理员制度，积极推行了税收管理责任区制，虽然取得了明显成效，受到省、市局领导的肯定，但由于这项工作刚刚起步，还有很多地方需要不断的充实和完善，有必要静下心来做一些深层次的研究和探讨。

一、落实税收管理员制度的初步实践

2005年，我局针对征管工作存在的问题并结合工作实际，提出了从强化管理责任入手，积极推行税收管理责任区制，通过划分征管责任区、落实征管责任岗，将管理各环节全部纳入征管质量考核范围的思路，实现了在信息、数据平台上管理环节的“无缝隙”链接，促进了征管质量和效能的提高，有效地解决了税收征管中的“淡化责任、疏于管理”的问题。主要做法有以下几个方面：

（一）明确目标责任，合理划分管理范围。从细化管理范围入手，按照因地制宜，属地为主，有利于严密管理、优化服务、提高效率的原则，科学分类划片，以事定岗，以岗择人。一是细化责任区。将全局从局长、管理科所长到一般管理人员分为一、二、三级责任区。局长负全责、为第一责任人，副局长为第二责任人；以管理科（所）为单位划分成6个二级管理责任区，科（所）长为第一责任人；各管理科（所）按照地域（办事处、村）与纳税人类型相结合的方式确定管片，实行各税统管。根据辖区内税源结构、行业特点、征管力量、行政区划、岗位职责等因素共划分出36个三级责任区、责任岗（税收管理员），三级责任区原则上两人一组，组长为第一责任人。二是健全机制。修订完善了《长安区地税局岗位职责及工作规程》，对全局75个工作岗位的职责及工作流程进行了细化、分解和规范，同时建立了征管查联席会议制度，加强了征、管、查各环节的衔接和制约。三是细化和量化职责。制定了《长安地税局管理岗位职责示意图》和《长安地税局税收管理责任区划图》，各管理科所也制定了相应的图示和图表，并将管理职能中的户籍管理、账簿和发票管理、综合治税等8项工作职责共42条具体内容，分解落实到各个责任区、责任岗，同时以图表形式予以公示，极大地方便了纳税人办理涉税事项，增强了工作的透明度，也便于接受内部和纳税人的监督。

（二）健全规章制度，强化工作落实。一是建立税收管理员岗位责任制，明确具体工作内容和目标，要求管理人员努力达到对责任区的情况“一口清”。制定了《长安区地方税务局税收管理员工作职责》，明确了管理人员的日常工作内容和标准。规定管理人员：每月对管理的责任区巡查不少于两次，及时发现漏征漏管户和新办户，及时将税收政策宣传到位，督促办理税务登记，最大限度地减少漏征漏管；对重点税源户每季日常辅导比例要达到100%，强化重点税源监控，及时分析税源变化情况；对停业、注销和非正常户每月清查率要达到100%，防止出现征管漏洞；对连续3个月零申报、零所得的单位核查率达到100%，将偷税降到最低；每月对新办、非正常、停业、注销等纳税人情况和税源、发票等管理情况及时分析、整理，对税源分布情况、纳税户数情况、纳税人性质、纳税情况等做到了如指掌。二是进一步修订完善了《长安区地税局岗位职责及工作规程》，规定下户工作程序和问题处理程序，明确税收管理员下户需要的内部手续、人数、需向纳税人出示的证件以及发现问题处理的权限和移送等内容。三是以强化户籍管理为切入点，重点建立了《巡查巡访制度》和《工作日志》，建立和规范了“两卡、八档”（即：《纳税信息服务卡》、《纳税辅导信息反馈卡》，户籍管理档案、税源档案、发票管理档案、减免税档案、过错追究档案、巡查记录档案、责任区管理考核档案、征管查联席会议档案）。加强与工商、国税等部门的沟通协作，定期交换信息数据，认真搞好比对分析，采取计算机和书面资料分析等案头管理与下户检查等措施，加强税源监控，增强了管理的针对性。

（三）强化学习培训，提升管理素质。一是强化税收业务培训。对税收管理员实行上岗培训，培训的着力点放在政治思想和税收、财会知识上，强化对《行政许可法》和《行政诉讼法》的学习掌握，并以新征管软件的税务管理模块为重点，举办应用软件培训班，开展软件操作竞赛，使管理人员的业务素质有了较大提高。二是强化管理技能培训。聘请心理学专家为基层管理人员授课，剖析纳税人的行为与心理，增强了管理人员的分析能力、沟通能力、协调能力和处理实际问题能力。三是加强党风廉政教育，提高拒腐防变能力。定期对税收管理员进行党风廉政教育，防微杜渐，警钟常鸣，增强其自觉抵制各种腐败风气的侵蚀。

（四）加强监督制约，实施绩效考核。按照“三级管理、两级考核”的思路，加强对税收管理员的考核、监督和制约，积极实施绩效考核。一是完善考核办法。制定了《税收责任区管理考核办法》和《税务干部绩效考核办法》，逐级签订了《税收管理责任书》，主要对税收管理员的日常管理、日常检查、纳税评估、纳税服务等方面进行考核，改扣分制为记（加）分制，由对“量”的考核转变为对“质”的考核，科（所）每月考核一次，局每季考核一次，考核结果与奖惩挂钩。二是以“六率”为主要考核内容，注重“五结合”。重点考核税务登记率、停业注销户清算率、缴销发票审验率、逾期申报户催缴申报率、滞纳金加收率和违章处罚率，采取查验工作日志、巡查记录、税源台账等文档资料与实地检查相结合；征管系统信息与日常掌握的情况相比对，实行人、机考核相结合；考核征管质量与考核纳税服务质量相结合；考核结果与责任追究相结合；考核结果与激励（提拔任用）相结合的方式，既保证了日常征管质量、目标的实现，又促进了各项重点工作的落实。三是按照“双提三效”的要求，加大重点执法监察力度。通过明察暗访、检查走访纳税户等形式及时了解、监督制约税收管理员的行为，加大了对税收管理员的违章处罚力度，有效地遏制了“人情税”、“关系税”及不廉洁行为的发生，促进管理工作的法制化和规范化。

通过实行税收管理责任区制，税收精细化征管取得了初步成效：一是促进了征管查各环节的规范、有序、高效运行，税费收入得到大幅增长。2005年共完成各项税收34910.7万元, 比上年同期增收6332万元，增长22.16％；累计完成社保费4221万元，同比增收1750万元，增长71%。二是促进了征管质量的提高，漏征漏管现象明显减少。由于加强了日常巡查巡管，做到了管事与管户有机结合，漏征漏管现象得到有效遏制，非正常户发生率比上年同期降低3.2个百分点。许多业户在开业时主动上门办理税务登记，税务登记率、纳税申报率均达到98%以上，税款入库率、滞纳金加收率、违章处罚率均达到100%。三是纳税服务更加规范、到位。由于坚持管理与服务并重，在优化服务中加强税收管理，在强化管理中提升服务水平和服务理念，提高了社会满意度和纳税遵从度，税企之间的沟通渠道和良性互动得到优化和完善。

二、目前在落实税收管理员制度中存在的问题

    （一）在落实岗位职责过程中，征、管、查各环节还不够协调

省局《税收业务工作规程》中的征、管、查涵盖了税收工作的主要业务，是一个有机的整体。深化税收管理员制度，必须在贯彻落实省局《税收业务工作规程》框架内操作。首先，从《规程》的设置上看，征、管、查每一个环节都有明确的工作任务、时间要求和工作程序，该征、管、查各环节做的工作，必须按时完成，否则，就会直接影响下一环节。如在征收环节，有的税种业户出现零申报，征收人员必须录入零申报，否则反映到管理环节就是未申报户，管理人员就要履行催报催缴手续。其次，从时间要求上看，《规程》中规定的完税时间和各环节工作完结时间是经过多年税收工作实践而制订的，不仅仅是1、3、5、7、10天，它是对税收入库及工作量的科学界定，在规定的时间内完成所担负的工作。否则，就可能造成很多错误决定。如在征收环节，有的税种，业户出现零申报，征收人员没按规定录入，管理人员在征期结束后2日内按未申报纳税人清册，填制《责令限期改正通知书》送达纳税人，同时也可按《规程》进行税务行政处罚，对限期届满后仍未进行申报，2日内填制《稽查建议书》移交稽查局处理。第三，从传递程序上看，在落实税收管理员制度中征、管、查之间各种手续传递处处存，而且通过传递形成税收工作中信息链和完整资料档案，如不按时准确地传递就会贻误工作，影响征、管、查各环节连续性。综上所述，各岗位必须在规定的程序、时间完成当期工作，但从目前运行情况来看，由于种种原因，每个岗位都或多或少地存在些问题，直接影响了征管质量的提高，同时也增加了工作量。

    （二）从落实科学化、精细化管理的要求来看，税收管理还不够细

    推行税收管理责任区制，较好地解决了“疏于管理，淡化责任”的问题，但实行属地分片管理后，税收管理人员所管理的业户既有国有企业、集体企业，又有私营企业、个体工商业户；既有股份制企业，又有合伙企业等等，由于税务人员税收业务素质参差不齐、各有长短，不可能对各行各业都熟悉、都精通。从目前情况看，对纳税人管是管住了，但每个税务人员对责任区内的不同行业、不同经济类型的企业管深、管细还有差距。

    （三）由于涉税信息掌握不全、不够准确，影响了纳税评估效果

纳税评估工作是税收科学化、精细化管理的必然要求，广泛、准确、完整的涉税信息是做好纳税评估的基础和前提。但从目前掌握的信息数、质量情况来看，要对企业进行正确的纳税评估是远远不够的。首先，从社会信息来看，对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较；其次，从现有税务机关掌握的企业信息来看，申报数据不准确、不完整，征收人员对数据更新不及时、垃圾数据较多；第三，从涉税相关信息来看，与工商、国税等部门信息沟通不及时，造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握，重点行业的生产经营数据无法取得等问题，直接影响区域经济税收形势分析以及对税源实施有效监控，也直接影响了纳税评估的效果。

    （四）税务干部的执法水平和业务素质亟待提高

    落实《税收管理员制度》对原有传统式、粗放式的管理无疑是一次冲击，不仅要求管理人员会管企业、会管个体工商户，而且还要懂财务会计、微机等方面的知识，这就给税收管理人员的综合素质和工作能力提出了更高的要求。但从目前的情况看，最主要的问题是人员的综合素质仍然跟不上，不能适应形势发展的需要。一方面忙于被动应付，工作标准还不够高，缺乏一种认真、执着、精益求精的工作态度。另一方面工作能力和业务素质参差不齐，有的不会管，有的不会看帐或看不懂帐，缺乏从事税收管理的专业型、复合型人才。

三、深化税收管理员制度几点建议

    （一）完善岗责体系，科学定岗定责

以落实省局《税收业务工作规程》为基础，对岗责体系进行规范和完善，建立起“岗责明晰、权责统一”的体系。一是要严密岗位职责与业务规程的对接。根据省局《税收业务工作规程》，对从税源管理到纳税辅导、税款征收、税务检查等要尽量明确具体的工作标准、时限要求，并作为税务工作的行为准则，狠抓落实。真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、责任落实到人、符合工作实际的岗责体系，全面规范工作秩序，实现由“人治”到“制治”。岗位职责设置必须从工作的实际需要出发，与管辖区域大小、辖区纳税户数的多少、税源分布特点相适应，与其他部门的工作相衔接。二是要优化人力资源配置。可根据平时掌握现有人员的特长和工作能力，结合岗位业务考试，确定其所在岗位，做到人尽其才。三是建立AB角制度。按照“双提三效”的要求，可实行对一个岗位设置两名人员的“AB”角制度，即“一岗双责”，设主、副两角，保证本岗位不缺位，确保工作顺利开展。

（二）以分类管理为主线，实行属地管理与分类管理相结合

    根据税收征管的不同情况，有针对性地采取相应措施。其一，要“规范小户”，即对实施“双定”征收的个体户重在户籍管理，严格标准，区分大户和小户，缩小“双定”范围；对确定“双定”征收的个体户核定正常经营期和停歇业期，适当简并征期，推行电子定税、税银联网等控管办法提高征管水平。其二，要“狠抓重点”，将征管重点转移到重点税源户和重点行业上来，对重点税源户，可实行专人、专组管理，并实行以服务为主的管理办法，根据辖区“大企业”帐制健全、核算规范、财务人员素质较高的特点，在加强平时企业有关信息收集、监控、上报的基础上，着重在宣传最新税收政策、帮助做好帐务处理等服务事宜上下功夫，对企业生产经营状况和纳税能力作出综合评价，科学预测税收收入态势，保证主要税源如期转化为税收，实现税收收入与经济发展的健康、稳定、协调增长，避免整体税收收入形势大起大落。对中小企业应实行以管理为主的办法，在督促建帐建制、规范核算的基础上，实行分行业管理，掌握各行业中小企业税源变化规律，通过纵、横对比，强化管理，提高中小企业纳税申报的真实性和准确性。对未建帐或建帐不真实的个体纳税大户可按应税所得税率从高核定征收。其三，要“突出难点”，即对征管中长期没有突破的问题和难点进行攻坚。抓住建帐管理问题，推行税控装置和以票控税措施，督促部分个体大户和小企业主动建帐建制、申报纳税；抓住漏征漏管户普遍存在三假（假个体、假注销、假失踪）屡禁不止的问题，严格登记管理和户籍管理；发挥稽查威力，加大办案力度，对偷逃税纳税人依法追究责任。

    （三）加快信息化建设，提高税务管理的整体水平

实行税收管理员制度，应充分依托信息化这个平台，逐步建立与其他部门信息交换工作机制，不断加强与相关部门的联系，拓展信息来源渠道，充分依靠信息化技术的支撑，强化税源管理，以实现由粗放式管理向科学化、精细化管理的转变，提升税收管理水平。一是要加大硬件投入，在人、财、物方面向基层倾斜。二是要加快信息系统建设速度，对纳税评估、税源管理、执法责任制考核等工作在技术上给予信息化支持，建立起包括征收管理、政务管理、纳税服务等内容的全方位的电子税务管理平台，尽快对每个岗位及其工作过程实施全程监控、电子考核，以促进工作方式转型。三是应充分依托省、市、县（区）三级信息网络和省局税收征管操作系统，以及市局研发的税收管理员软件所掌握的相关数据，打破部门间的信息阻隔，推倒信息隔离墙，建立涉税信息分析（处理）中心，对税源进行科学精细管理，从企业纳税申报资料中精选出与日常税收管理相关的信息，比如纳税人的异常扣除、申报表中的毛所得、同一地区、同一行业、同一类型企业的综合情况等数据制定一定标准，拓展税收管理人员软件，让税收管理员利用该工具软件分析企业纳税申报情况，并从中发现企业是否存在异常纳税，从而为管理员纳税评估提供可参考的相关数据，提高纳税评估和税收管理水平。

（四）加强素质建设，努力培养一支“能征善管”的干部队伍

    一是要提高税务人员的基本素质。采取网上授课、以会代训、干部谈征管、一案一分析等形式，组织计算机知识、法律知识、财务会计、分行业税收政策等培训或开展岗位练兵活动，不断提高干部岗位适应能力和岗位操作技能。二是要加强专业人才的培养。可选拔有工作能力、责任心事业心强、有培养前途的年轻同志到院校深造，或采取聘请专家讲课、短期培训、以老带新等方法，有计划、分层次的培养一批税收管理专业人才和复合型人才。三是要建立约束和激励机制。根据目前税务干部队伍现状，可建立能级管理和轮岗交流制度，激励其追求上进，认真学习、善于学习，在本职岗位上勤奋工作。

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