论财政税收的可持续发展问题

 财政税收是整个财政的一个重要组成部分，财政税收发展直接影响着整个财政的发展。目前，因地方财政税收之间发展不平衡致使部分区域地方财政税收发展越来越艰难，因此加快地方财政税收的持续快速发展，是当前财政工作急需解决的问题之一，本文拟对此作一探讨。

一、当前地方财政税收发展现状。

自从实行分税制以来，由于调动了地方各区域理财的主动性和积极性，使区域财政获得了一定发展，各区域财政的规模均有了不同程序的提高。但同时也该看到，因区域财政之间发展越来越不平衡，落差不断拉大，致使部分区域财政发展越来越艰难，已经陷入“发展难”的困境中。从其表现来看，主要有以下四个方面：

（一）财政收支名高实低，地方财政税收发展中的注水现象严重。一些地方性的区域财政往往不顾本地经济发展的客观实际，过重地加大地方经济负担，不仅使本地经济发展陷入积贫积弱状态，甚至不惜以征收过头税，以贷款充税和搞财政收支“账面空转”的数字游戏方式来显示其财政发展业绩，导致区域财政发展中水分较大。这种区域财政发展中的注水现象，不仅空抬了增长基数，也为未来财政收支的实际增长埋下了隐患，使地方财政税收难以实现真实意义上的可持续发展。

（二）历史包袱越背越重，收支矛盾更加尖锐。对一些历史包袱较为沉重的县乡财政而言，不仅以往年度累积下来的历史欠账、财政挂账和借入周转金呆坏账根本无法消化，导致其财政包袱越来越重，而且因财政收支矛盾尖锐和实际可用财力严重不足，又不断产生新的财政欠款。不仅用于改善经济发展环境和拉动经济增长的支出已寥寥无几，就连发放公教人员工资和安排必要的办公经费也十分困难，出现了公用经费安排无着落和大面积拖欠公教人员工资现象，使财政陷入有增长、无发展，财政日子越来越紧的境地。

（三）财政收支运行质量差，导致财政风险不断累积和扩大。地方财政税收发展中的收支运行质量差，是财政收支运行不规范，一方面是财政日子紧，另一方面却存在着疏于约束的花钱大手大脚现象，致使县乡财政的运行风险不断加大，有些地方财政税收已经处于事实上的高风险运行状态，严重影响了财政的可持续发展。

（四）财源发展严重落后，地方财政税收发展缺乏后劲。近年来，由于受客观条件、体制转轨和市场供求矛盾等多种因素的影响，我县乡经济在激烈的市场竞争中，不仅未能培育起后续发展财源，而且已有财源由于受经济效益滑坡的影响，有些传统财源已经处于“空壳”状态，无法为财政持续发展提供相应的支持，使地方财政税收发展无法实现可持续化。

 二、影响地方财政税收可持续发展的主要原因

 当前地方财政税收发展面临的上述问题，正在影响着地方财政税收的可持续发展。究其原因，概括起来，主要有以下十大成因：

（一）历史包袱负担过重，导致地方财政税收负重运行和积重难返。从80年代中后期以来，我国财政就开始陷入发展困境，并且财政困难主要体现在中央财政和县级财政方面，实行以中央适度集中财力为主要内容的分税制财政体制以来，虽然中央财政困难得到了一定程度的缓解，但地方性区域财政困难不仅未能减轻，反而有所加重，致使部分县级财政年复一年地背上了沉重的挂账、欠账包袱，并且由于财政负重运行，发展困难，致使负担过重的地方财政税收陷入积重难返的境地。

（二）经济发展的基础资源条件差，财源结构不合理，财源发展不稳固。从总体上看，区域财政发展困难主要集中在资源条件相对较差和经济发展相对落后的地方。由于这些地方普遍存在着思想观念落后、教育和科技发展水平低、信息封闭、交通不便和自然条件恶劣的不利因素，因而导致其经济发展起点低、进步慢，财源结构单一和财政发展基础脆弱，在国家经济结构和产业结构调整过程中最容易受到冲击，一旦原有财源受到影响，财政发展就极为艰难。

（三）指导思想转换不到位，影响了地方财政税收的健康发展。一是某些县乡领导存在着计划经济沿袭下来的等、靠、要的思想，遇事向上级财政部门伸手要钱和借钱，缺乏分级财政体制下的主动开拓精神和独立发展意识。二是在有些县乡领导和思想观念老化，不顾社会经济发展实际，单纯强调财政分配的规模和任务，导致财政超量“抽血”，影响财政经济的良性循环与健康发展。

（四）分级财政管理体制的完善拉大了区域财政间的贫富差距，使相对困难的区域财政发展更加困难。目前，我国的分税制财政体制不够完善，一是在收入分配方面的现行分税制只体出了上级适当集中财力的意图，不仅地方财政缺乏主体税种，省以下的市县区域财政无主体税，形成了中央财政摘西瓜，区域财政拣芝麻的局面。二是在各级财政间支出转移分配方面的现行增量返还办法不仅未能缩小区域财政间的贫富差距，反而使得富者更富，贫者更贫，这违背了转移支付制度的宗旨和原则，是对转移支付的一种反向驱动；上级对下级的专款补助，因其每笔专款都有专门用途，不能直接增加区域财政的实际可用财力，从而在缓解区域公共财政支付困难方面作用甚微。现行不规范的分级财政体制对区域财政产生的“抽血”功能，使得相对困难的区域财政发展更加困难。

（五）财政资金体外循环，部门互争财力，侵蚀了财源基础，加剧了经济和财政发展的双重困难。当前，财政资金体外循环，部门肢解财权、互争财力、侵蚀财源基础的行为依然存在。这种乱施财权、截留财力和扰乱分配秩序的部门分配行为，不仅加剧了收入分配不公，也加重了社会经济负担，是导致区域财政实际可用财力不足和发展困难的又一个重要原因。

（六）各项配套改革不到位，加剧了“食之者众、生之者寡”的财政收支矛盾。从财政供养人员占总人口的比重来看，越是发展困难的区域财政，其财政供养人员占区域总人口的比重越高。一是行政机构臃肿庞大，吃财政饭的冗员过多，降低了政府行政效率。二是政府财政包揽的事业单位过多，事业单位的社会化改革进程缓慢。绝大部分本应实现社会化经营的“自食其力”的事业单位仍然由财政负担。这势必加重区域财政的支付压力，导致地方财政税收因负担过重而在发展过程中举步维艰。

（七）经济体制关系尚未根本理顺，使地方区域财政不得不被动地负担许多额外支出任务。从当前来看，市场经济的运行机制仍然很不健全，市场主体行为仍然存在着盈利归自己，责任找政府的现象，使政府不得不被动地承担市场主体应该承担的责任，背上不应背的包袱。如区域财政被迫承担的农村基金会债务垫款，偿还企业和事业单位的世界银行贷款垫付和其他借用外资的偿还垫付款。这种现象虽然有利于维护社会稳定和政府形象，却会加重市场主体对政府的责任依赖，不仅不利于培育合格的市场主体，而且会加重区域财政压力，导致其发展困难。

（八）政策性减收增支因素过多，加剧了地方财政税收收支矛盾和区域财政发展困难。由于受近年来市场转型矛盾的影响，我国为了拉动需求和刺激经济增长，先后出台了一系列减收增支的积极财政政策，这些政策虽然从宏观上具有其正确性，但客观上却加重了地方区域财政的发展困难。一是中央出台的企业所得税、固定资产投资方向调节税、契税、农业税等减免政策，直接冲减了地方财政税收的实际收入，导致其实际可用财力下降。二是中央出台的增人增支政策，不仅扩大了区域财政供养范围，更增加了财政支出的负担压力。导致某些本来就很困难的县乡财政收支矛盾更加尖锐，呈现为严重的入不敷出局面。

（九）财政支出结构严重错位，既加剧了地方财政税收紧张矛盾，又影响了地方财政税收的正常运行与健康发展。某些地方财政税收虽然陷入困境中，甚至连“吃饭财政”都难以保证其正常运转，但仍然存在着热衷于上项目搞投资现象，不仅违背了市场经济运行规律，产生了“与民争利”的“排挤效应”，而且财政资金投向一般竞争领域的短、平、快的盈利项目，也导致了财政支出结构严重错位，既违背了市场经济条件下的公共财政发展要求，也是在区域财政困难条件下进一步加剧其运行紧张的重要原因。

（十）财政监督管理不严，资金损失浪费现象严重，导致了地方财政税收发展困难。一些区域财政由于未能建立起财政资金有效的监督管理机制或者因为财政监督管理流于形式，造成预算安排粗放、财政收支质量不高，人、车、会、话、医等费用增长过快。在区域财政较为困难的条件下，却存在着穷日子当富日子过和各部门支出浪费现象。各种财政资金的损失和浪费又进一步加剧了区域财政运行困难，影响了地方财政税收的健康发展。

三、实现地方财政税收可持续发展的相关对策

（一）正确处理地方财政税收与经济的辩证关系，不仅需要牢固树立经济决定地方财政税收，地方财政税收调控经济的思想意识，而且必须结合我国社会主义市场经济发展需要，自觉将经济决定地方财政税收、地方财政税收调控经济的辩证关系原理运用于财政工作实践中，发挥理论对实践的指导作用。具体来说，必须处理好以下关系：

1、必须处理好市场功能与政府财政职能的关系。在社会主义市场经济条件下，必须通过不断健全市场体系和完善市场运行机制，使市场在资源配置中承担起发挥基础作用的功能。重点在市场干不了和市场干不好的领域发挥政府财政的独特作用。其职责范围应该主要体现在促进资源配置优化、促进收入分配公平和促进社会经济稳定发展方面。具体到区域财政而言，还必须结合政府的事权分工，明确本级政府的职责范围和职责内容，使政府财政在其职责范围内发挥应有的功能。

2、必须处理好经济体制与政府财政体制的关系。在社会主义市场经济条件下，社会经济与政府财政间的体制关系，不仅是微观经济与宏观经济的关系，也是一种私人经济与公共经济的逻辑关系。这里的私人经济是泛指提供一般竞争性私人产品的经济，公共经济则是提供公共产品、准公共产品和自然垄断产品的经济。按照政府与市场合理分工原则和私人经济与公共经济的逻辑关系构建社会经济与政府财政间的体制关系，既是市场经济发展的一般准则，也是建立和完善我国社会主义市场经济体制的必然选择。从当前和今后发展来看，包括区域财政在内的我国各级政府财政，都必须适应这种体制转变需要，尽快建立起相应的公共财政体系和公共财政运行机制。

3、必须处理好经济总量与财政分配总量的关系。在社会主义市场经济条件下，经济总量与财政分配总量的关系，实质上是私人经济与公共经济的数量对比关系。实践证明，经济总量与财政分配总量关系所体现的财政规模，是受一定时期的生产力发展水平、市场经济的发育完善程度等多种因素决定的，尽管不同的社会经济条件决定着不同的财政规模，但在社会经济条件既定的前提下，财政规模有其客观的数量界限和比例关系，如果超越这种客观标准产生公共经济强行挤占私人经济现象，就会破坏经济的健康发展而导致经济衰退。因此，区域财政规模只有保持适量适度，才有利用处理好经济与财政关系，才能促进社会经济健康与财源建设的发展，才能使财政与经济步入良性循环和持续发展轨道。

4、必须处理好市场运行方式与财政运行机制的关系。在社会主义市场经济条件下，合理选择各级政府的财政调控机制，必须尊重市场的运作方式，必须有利于市场主体间的公平竞争和市场经济的健康运行，区域财政的分析手段、分配工具等的选择与搭配，理财方式和方法的采纳与改进，必须体现公共财政的统一性、公平性、法律性和规范性的内在要求。只有这样，才能为市场主体提供公平、公正、合理的竞争环境，才能在促进市场经济健康的同时，不断完善财政运行机制，实现区域财政的可持续发展。

（二）创新政府理财制度必须按照社会主义市场经济对政府公共理财的要求，对原有的财政制度依照去粗取精、除旧布新的原则进行改造和完善。从总体上看，我国各级政府的理财制度面临着以下创新任务：

1、财政支出制度的创新。按照我国社会主义市场经济条件下的公共财政发展要求，公共支出制度创新必须有利于规范财政支出行为,必须有利于优化支出结构,必须有利于控制支出成本,提高财政资金使用效果。一是以拓展范围和延伸链条为重点，进一步完善政府各行政事业单位的公共采购制度。二是深化事业单位的社会化改革，按照外溢性产业发展要求，变政府包办制度为汲水财政制度。三是按照国有企业有进有退，适时进退的改革要求，实现我国政府投融制度创新，重新定位政府投融资范围。四是适应市场经济发展和社会保障模式转换的发展需要，推进我国社会保障制度创新。五是按照改进补贴方式，控制补贴范围和压缩税式支出规模的要求，推进财政补贴制度和税式支出制度创新。

2、财政收入制度创新。按照我国社会主义市场经济条件下的公共财政发展要求，公共收入制度创新必须有利于规范公共聚财行为，必须有利于提高收入质量，必须有利于整个社会提供公平的收入分配环境。一是按照税费归位的“费改税”制度创新要求，正确处理好税费关系。二是改进税制结构，进一步完善现行税收制度。三是改进国有资产管理制度，将国有资产收益和变现收入纳入政府实际可用财力，以适应政府投融资制度改革要求。

3、财政预算管理制度的创新。按照我国社会主义市场经济条件下公共财政运行的规范化、法制化和高效率的要求，现行的预算管理制度内容必须在以下方面得到创新：一是以统一政府财政为目标，实行财政综合预算制度。二是以强化预算管理为目标，推行精编、细编预算制度。三是以提高财政运行绩效为目标，推行业绩预算制度。四是以优化财政支出结构为目标，按照公共财政支出的科学顺序，推行公共预算、国有资本预算、公债预算和社会保障预算的专项管理制度。

（三）全面提高地方财政税收运行质量，必须紧密结合地方财政税收运行与发展中存在的问题，以不等不靠的思想，在各项制度和配套性改革尚未到位的条件下，主动采取各种应对措施，确保地方财政税收的稳定和发展。

1、在正确处理地方财政税收与经济辩证关系的前提下，必须积极培养区域财源，为地方财政税收的持续发展奠定坚实基础，地方财政税收越是运行与发展困难，越要想方设法培养区域财源，只有财源充实，财政经济才能摆脱困难，才能获得长足发展。

2、针对当前地方财政税收运行与发展中面临的实际困难，高度重视防范、控制和化解区域财政风险，特别是风险程度较高、风险较大的县乡财政更要高度重视解决这一问题。因为财政一旦产生较大风险和导致财政危机，不但会破坏稳定环境，更会影响地方财政税收发展。

3、在正确处理财政开源与节流关系的前提下，必须积极推行财政综合预算制度和精编、细编预算制度，既要防止预算外资金的部门截留和收入征管不严等原因造成的财力流失和财力泄漏现象，又要克服财政资金管理使用中的浪费现象，以规范政府理财行为，理顺政府理财秩序，真正将政府理财纳入统一化、法制化、规范化、高效化发展轨道。

4、以公共财政建设为目标，积极推进各项配套改革。一是必须深化经济体制改革，以产权明晰，责任明确为宗旨，塑造合理的市场主体。二是深化国有企业改革并将国有资产收益纳入财政的实际可支配财力。三是积极推进行政机构改革和事业单位的社会化改革，逐步卸掉财政不该背上的包袱。所有这些改革，既是发展社会主义市场经济的需要，也是实现地方财政税收健康、持续发展的重要社会基础。

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