农村低保推动农村社保制度建设

  近年来，随着经济快速增长和改革的深化，我国各级财政的公共产品与服务的供给能力不断增强，体现了公共财政功能的不断强化。为使公共财政的阳光更多地照耀农村区域以助和谐社会的建设，已有一系列重要举措陆续出台，如加大农业投入，实行农民种粮“直补”并发展到与农机、种子的综合直补，取消农业税等。这些措施意在促进全面小康社会建设，解决我国现代化所面临的“三农”难题。

　　农村社会保障问题的重要性，也在此过程中日益凸显，而农村社保问题的背景，又联系着城镇社保体系和整体社保制度建设的进展。20世纪90年代后，通过财政支出增量的结构调整，财政重点支持了环境保护、教育、公共卫生、社会保障等公共服务领域的支出。2005年全国财政用于做实基本养老保险个人账户、促进就业、抗灾救灾等项目的社会保障支出达到3699亿元，比1998年增加3103亿元，增长了5.2倍，占全国财政支出的比重由5.1%提升到10.9%。2006年全国财政就业和社会保障支出又比2005年增长了17.3%，达到4337.65亿元，完成预算的109.1%（其中，中央财政社会保障支出2019亿元，比去年增加247亿元，增长了22.9%）。但是，由于受长期以来体制框架、管理水平以及财政负担能力等多方面因素的制约，我国农村的社会保障发展明显滞后，保障面窄，保障水平低。城乡之间保障水平的差异较大，在农村其他民生问题的矛盾得到缓解之后，已成为统筹城乡社会经济发展的主要矛盾之一。2007年的人代会上，温家宝总理在政府工作报告中明确提出，今年要进一步加强农村社会保障体系建设，在全国范围建立农村最低生活保障制度，中央财政安排30亿元用于农村最低生活保障补助支出。这对推动社会主义新农村建设和构建和谐社会具有重要意义，也是不断扩大公共财政覆盖农村范围和加大其力度的又一有力举措。

　　农村最低生活保障制度将进入全面铺开的阶段

　　前些年，已有不少地区先后建立了农村最低生活保障制度，那些尚不具备建立农村低保制度的地区，也按照“政府救济、社会救助、子女赡养、稳定土地政策”的原则建立和完善了农村特困户生活救济制度。截至2006年，我国已经有20多个省区市的2100多个县建立了或开始试建立农村最低生活保障制度，低保对象达到1260万人以上，月人均保障标准约70元；未建立农村低保制度的地区，对农村特困户的定期定量救助对象总计约730万人。自今年起，农村低保将进入全面铺开阶段，未建立或未全部建立农民低保制度的1000多个县（主要在中西部），将加快步伐实行全民低保。从城镇区域开始的应保尽保自此将覆盖全体共和国公民。

　　从制度的角度看，农村最低生活保障制度建设需要特别注意做好三个方面的工作。第一，合理确定保障线标准。受到人口因素和财力水平等方面的制约，在初始阶段可以定得低一些，而且各地不必强求一律，允许存在差别（可以适当参照国家确定的农村贫困县标准设定不同档次）。各地具体的保障线标准也不可一成不变，而应随着农村社会经济发展、农民生活水平提高以及综合考虑物价等因素而逐步调整、提高。第二，提高农村最低生活保障制度的管理水平和可操作性。应创新和细化农村低保的管理手段，既要逐步做到应保尽保，又要防治虚报冒领问题。在具体的保障方式上，可采取实物救济为主、现金救济为辅的混合救济模式。第三，加强各级财政间的协调配合。建议积极整合和统筹现有农村五保供养、临时救济、定期定量救济、扶贫等财政投入渠道，借助中央财政“奖补结合”的激励机制，带动地方各级政府增加对农村最低生活保障的财政投入，由各级财政合力构建农村社会保障网络。

　　与农村低保相关，还有下面两个方面的重要事项。

　　新型农村合作医疗制度建设也需加快进行

　　进入21世纪以来，我国已分期分批在全国选择若干县市进行新型农村合作医疗改革试点。截至2006年9月底，全国约50%的县（市、区）进行了改革试点，参加合作医疗的农民4.06亿人，参加合作医疗人口比例为80.49%，中央财政安排补助资金42.7亿元，中央财政补助标准由每人每年10元提高到20元，省级财政也相应提高了补助标准。这些从资金和制度上缓解农村群众“因病致贫、因病返贫”的举措，意义重大。

　　2007年新型农村合作医疗制度试点范围将扩大到全国约80%的县，中央财政除继续按照原标准补助外，对东部部分地区也给予适当补助，进一步使新型农村合作医疗制度在全国范围推开。作为解决农村群众基本医疗保障的关键性措施，新型农村合作医疗还有赖于通过进一步的制度创新提升惠农的政策效果。笔者建议，第一，为低成本地、便捷地扩大农村合作医疗的覆盖面，应考虑整合2004年之后业已出台的国家财政对农民的优惠措施，探讨将新型农村合作医疗纳入政府涉农优惠政策框架中统筹，变合作医疗原来向农民一户一户、一人一人地直接筹资，为从财政给农民的优惠补助（诸如种粮直补等各项补贴）中统一抵扣，由此避开了政府与单个农民之间先“发钱”后“收钱”的烦琐工作流程，提高运行效率。

　　第二，建议适当调整县乡财政严重困难地区不同层级财政对新型合作医疗投入的职责分工，将大额资金筹集定位在中央、省级和市级财政，县乡财政承担农村合作医疗运作过程中的管理费用与零散支出。在大部分欠发达地区，可考虑由中央、省级和市级财政负担合作医疗的每人40元财政投入资金，其中中央财政保持每人20元的投入规模，由省级和市级财政为主分摊每人20元的地方财政配套投入，农民的10元仍由农民负担。困难地区县级财政公共责任的合理定位，应该是合作医疗运行之初组织发动的人力、物力、财力投入，以及合作医疗驶入规范轨道后维护管理系统所需的日常投入。这样有利于针对贫困地区基层财政运行特别困难这一现实情况，争取在贫困地区尽快推行新型农村合作医疗制度。

　　第三，应顺应农民心理，创新农村合作医疗的筹资模式。建议调整筹资顺序，先由地方财政将每人20元的补助金筹齐，并将中央财政补助金到位，然后凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到承诺真实可靠，马上可以兑现。在合作医疗启动阶段，可以淡化“谁参保就补助给谁”的观念，参照试点县上年末的实有农村居民人数，先按照每人40元全部给予安排。从财力的角度讲，一般不存在按照农村总人口补助会出现各级财政因财力紧张出资不足的问题。在农村合作医疗按此新方式筹资启动之后，可望较快落实大部分个人负担部分，逐步形成良性运转的发展态势，由此提升农民基本医疗条件和水平。

　　妥善解决失地农民与进城务工农民的社会保障问题

　　随着我国工业化和城镇化进程的加速，出现了大批失地农民和进城务工农民，解决好他们的社会保障问题是统筹城乡发展、完善社会保障体系的重要组成部分。

　　不同地区失地农民以及同一地区失地农民之间的生产生活状况存在较大差别，需要区别对待。对于有劳动能力的失地农民，应该首先着眼于促进其就业。当地政府应该为这部分失地农民就业提供信息，减免就业过程中需缴纳的税费，如企业招工应该优先考虑当地失地农民就业。在实现就业的基础上，城镇区域内可以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决其养老、医疗等方面的保障问题。对于无劳动能力的失地农民，应该在分配其土地补偿费基础上，从政府土地转让净收益中划出一定比例保障其基本生活需要。可以借鉴部分地区农民以土地作价入股的方式参与企业的组建，并从企业生产经营活动中获得利润分成，让失地农民有更为稳定的收入来源，进而分享工业化带来的实惠。

　　进城务工农民是介于城市居民与农民之间的特殊群体，妥善解决这部分群众的社会保障是有效衔接城市社会保障与农村社会保障体系的一个关键。目前至少需要解决三个方面的问题。一、建立农民工强制工伤保险制度。很多进城务工农民在建筑、搬运等高危行业工作，劳动强度大且工作时间长，是工伤风险高发群体。因此，建立劳动保障部门牵头的农民工强制工伤保险制度十分必要。二、将长期进城务工、劳动关系相对稳定的进城务工农民，纳入城镇统一的基本医疗保险统筹，不建立个人账户，主要解决其大病风险。而且考虑到进城务工人员多为青壮年，且未来仍有可能回到原居住地，其缴纳的保费可设为相对较低的水平。三、对于流动性强、季节性进城务工农民，可以通过参加原居住地的新型农村合作医疗来解决医疗保障问题。

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