论非法车托的存在及治理

  “车托”是社会经济生活发展过程中出现的各类“托”其中的一种。所谓“托”，古已有之，称“掮客”，新华词典释义：掮客是指替人介绍买卖，赚取佣金，进行中间盘剥的人。“非法车托”现象的存在和泛滥，干扰了公安交通车辆管理机关正常的办公秩序，使人民群众蒙受了不必要的经济损失，严重影响了车辆管理机关在社会上的声誉。

    “非法车托”的存在不是个别地区的孤立问题。据了解，全国绝大部分地区的车辆管理所都不同程度地面临着“非法车托”长期盘踞而又打击无力这一问题的困扰。为此，有必要对“非法车托”的存在和治理进行认真的思索和探讨。

    一、“非法车托”的定义和特征。

    “非法车托”俗称二道贩子、车虫子等，这些称谓形象地反映出“非法车托”办事的手法和他们在群众心目中的印象。为了依法对其进行打击和治理，对这类人应给予相对准确的界定。经过一段时间的观察和思考，我认为，可以给“非法车托”下这样一个定义：以获取不法经济利益为目的，未取得合法中介服务资格，经常采取欺诈蒙骗等手段从事办理机动车及驾驶人各类登记业务的个人或团伙。从这个定义可以看出来“非法车托”具有以下几个特征：一是以获取不法经济利益或称“手续费、好处费”为目的。“车托”帮助他人办理业务是为了要钱，而且开价的数目往往很大，远远超出物价部门给合法中介机构核定的收费标准，他们收费时经常开价数百元，甚至曾经还发生过向当事人索取了4000元手续费的案例。如果只是纯粹帮助他人代办而不涉及钱财的则不应被列入“非法车托”之列；二是没有合法的中介服务资格。没有合法的中介服务资格表现形式是：如果作为一个公司，它没有取得工商部门核发的营业执照，没有进行税务登记，作为个人，他没有受聘于任何一家有合法资质的中介服务公司并经过车辆管理部门对他的业务能力进行确认并予以备案，这样的公司和个人就没有合法的中介服务资格；三是他们经常采取欺诈蒙骗等手段招揽生意。这些人经常利用办事群众对机动车/驾驶人业务不熟悉或存在误解等心理，竭力夸大本来可以正常办理的业务的难度，吹嘘自己和车管所工作人员有多熟悉，多难的事都可以办，或者本来群众自己可以办的业务他硬说“办不成”，必须托关系，而他可以“代劳”，从而骗取群众的信任；四是他们的存在形式以个人为主，以松散的团伙形式为辅。据调查，乌鲁木齐市的车托出现于上世纪九十年代中期，开始时不足10人，但滋生很快，最猖獗时每天有80到90人，这些人长期盘踞在车管所附近道路边、大门口、场院里、大厅内，睃巡环顾，发现有办事的群众就争抢而上。2003年以后，车托的活动形式出现了一定的变化，出现了松散的团伙。称其为团伙，是因为他们以居所地为抱团标准逐渐形成“米泉帮”、“二钢帮”、“五建帮”等团伙，团伙内部人员不固定但分工明确，有人负责拦车、有人负责揽生意、有人负责代办，事成后大家分钱。

    二“非法车托”的危害

    “非法车托”造成的破坏性影响自不待言。仔细分析，它的危害主要表现在以下五方面：一是妨碍车辆管理所正常的办公秩序，损害车辆管理机关声誉。作为公安交通管理机关的服务窗口，车辆管理所应该给办事群众提供热情、规范、高效、优质的服务，使群众能够在最短的时间、以最经济的价格办完自己的业务。但“车托”在道路和大门处拦截车辆，在场院内围堵拉扯办事群众，在业务大厅不停的喧哗、排队插队，这些都严重影响了车辆管理所正常的办公秩序，导致车管所办公环境混乱嘈杂，民警办事效率下降，群众对车管所印象不良，受蒙蔽后，会进一步丧失对公正执法环境的信心；危害之二是群众蒙受不必要的经济损失。国家发改委、财政部、审计署等六部委联合发文《中介服务收费管理办法》（[1999]2255号）文件明文规定“中介服务应实行明码标价，不得对委托人进行价格欺诈”，自治区发改委新计价费[2002]1343号《关于机动车登记业务委托代理收费标准有关问题的通知》规定：机动车从年检到注册的各类业务收费标准从80元到250元不等，而“车托“们在欺诈蒙骗成功后，要价动辙400元、500元，如果是外地人来办理相对复杂的业务甚至会要到数千元，前述4000元案例就是2004年4月和田一群众来乌办事的痛苦遭遇，而这个群众如果正常排队办理花费则不超过380元。据不完全统计，办事群众平均每天蒙受经济损失1.5万元左右；危害之三是扰乱正常的机动车中介服务市场。公安部第72号令《机动车登记规定》第36条规定“机动车所有人可以委托代理人代理申请各项机动车登记和相关业务”。本市现在已有十几家办理了工商税务登记的专业机动车中介服务公司，但“车托”们的猖獗活动破坏了本应正常有序进行的市场竞争，出现“正规军”打不过“游击队”的局面，甚至迫使有些合法中介服务公司和“非法车托”相勾结，搞利益分成；危害之四是给治安环境造成隐患。受高额不法利益的驱使，“车托”们经常二、三个甚至五、六个同时围堵争抢一个生意，争不到的人就会骂骂咧咧，恶言相向，车管所院内时常发生办事群众和车托以及“车托”们之间的言语、肢体冲突。2001年还发生过因利益相争而将一车托左臂砍断的恶性案件；危害之五是车托的存在滋生了腐败的温床。为了办事方便，车托们肯下大力气去结交一些关键岗位的工作人员，通过吃、喝、玩、送等各种手段拉拢腐蚀工作人员，给队伍管理造成非常不利的影响。

    三、“非法车托”存在的根源

    “非法车托”就象牛皮癣除之不尽，因此，有必要对它存在的根源进行深入的探究，为寻求有效的治理方法提供参考的依据。我认为，“非法车托”之所以长期存在，主要有以下几个原因：

    （一）管理机关不明确。“非法车托”的存在危害性很大，但到底应由哪个职能部门来管理？是公安交通车管部门？派出所？工商部门？还是行政执法部门？长期以来，社会上深切感受到“非法车托”的祸害，但从来没有相应的文件明确规定应由什么职能部门来管理。

    （二）治理防范力量不足，长期以来，对“非法车托”的治理主要由车管所来进行，但治理起来车管所心有余而力不足，治标不标本，主要依靠保安员采取“撵”、“堵”的方法进行治理。况且，时间长了，保安员也存在被拉下水的问题。

    （三）法律依据不足，处罚力度不够。对车托的不法代办行为在法律上缺乏明确的禁止性规定是治理时面临的主要难题。如果依据《治安管理处罚法》中“妨碍公务”、“妨碍正常办公秩序”等条款进行认定，取证非常困难，即便处罚，无非是行政拘留数日（为数极少）或罚款200元了事，车托们根本不在乎，造成打击不力。这是“车托”长期存在的最主要原因之一。

    （四）车管所工作机制尚有漏洞，对政策性业务法规的理解存在歧义是漏洞之一。比如：在办理车辆管理所辖区内机动车转移业务时，法规要求只提供“现机动车所有人的身份证明”。实际执行过程中，有的业务柜台民警要求交易双方必须持双方身份证明原件同时到场办理，有的则没有要求必须提供原件；有的柜台民警要求当事人提供的身份证明（如组织机构代码证）复印件需加盖单位公章并说明用途，有的则不要求盖章注明用途；监督制约机制薄弱是漏洞之二。公安部《车管所业务岗位规范》针对车辆/驾驶人管理工作共设置了21种岗位，但目前车管所明确的登记复核岗和业务监督岗受警力所限而设置不足；绝大部分业务都由值班领导以复核归档的形式进行审核，受时间及精力所限，值班领导不可能对所有的业务档案资料亲力亲为的进行审核工和比对；个别工作人员执法不严甚至执法枉法是漏洞之三。车辆管理所自成立以来就是热点单位，因其业务范围的专业性和排他性而倍受关注，在监督制约不力的情形下，每个人的岗位职责都可能成为权力寻租的对象，个别工作人员因责任心不强造成执法不严或被拉拢腐蚀而执法枉法，这些漏洞都给了车托可乘之机。

    （五）机动车/驾驶人管理法律法规宣传力度不够。群众在办理业务时因对相关的法律法规不甚了解而有畏难情绪，而这种情绪又被车托利用并加以欺骗和蒙蔽。

    （六）有一定的市场需求。有的群众知道办事的相关程序法律法规，但就是怕麻烦，不愿意自己办，宁肯多花钱找人代办，而又没有实时找到合法中介服务的渠道，这时，碰到懂程序又愿意跑腿的车托也就乐得花钱图省事。

    四、对“非法车托”的治理

    对“非法车托”的治理不能抱着一蹴而就的想法去解决问题，而应“疏”“堵”并行，中期目标应是压缩他们的生存空间使之无利可图，逐步退出这个领域。基于这一思路，对“非法车托”的治理应从以下几方面着手进行：

    （一）健全车管所内部规章制度和工作机制。

    这包括两方面的内容，一是运用科技手段，增加硬件和软件的科技技术含量，充分发掘VI、I版全国机动车/驾驶人管理系统潜力，什么事应不应该办，应该怎么办都尽量依法进行程式化设定，减少人为审批核准环节；二是在加强对队伍政治思想教育的同时，着力健全完善监督制约机制，保证不能办的业务再托人也办不成，应该办的就迅速办结。这两方面的工作做好了，就会降低“非法车托”和内部工作人员内外勾结的可能性，压缩他们的生存空间，使他们无机可乘，无缝可钻。

    （二）扶植合法的中介服务机构发展

    诸如律师、会计等代理性中介机构是社会经济发展过程中的必然产物，目前，我国汽车产业正处在快速增长期，机动车代理中介服务机构应运而生当在情理之中，不应该带着有色眼镜去看待那些经过合法工商、税务注册且精通机动车业务而又提供优质服务，合理收费的中介服务公司，对这些企业应给予适当的政策和技术扶持，使他们发展壮大，和车辆管理部门形成良性互动，利用这些合法的中介服务公司给群众提供的优质服务挤占“非法车托”的生存空间。

    扶植的具体措施可以采取以下几种形式：一是在车管所院内醒目位置公布经物价部门核准的代办项目收费标准，减少车托们的价格欺诈操控空间；二是给合法注册的中介服务公司招聘的代办员核发“代办员证”，作为进出车管所业务大厅和在窗口代办业务的有效凭证，核发代办员证前应审核申请人的简历，进行车管业务法规考试，对同一公司招聘的代办员数量应从严控制，经阶段性考核被确认内部管理严密、服务优质高效、无业务劣迹的公司可增加代办员数量；三是可以考虑在车管所院内给信誉好、服务佳的中介服务公司提供固定办公场所，疏通办事群众寻求正规中介服务的渠道，满足群众需求；四是探索建立中介服务公司批量办理业务的工作机制；五是在培养良好中介服务市场秩序过程中坚决停办不规范服务的中介公司的业务。

    （三）健全完善车管所、当地政府、派出所、工商部门联合治理长效机制，实行综合治理

    这种联合治理机制今年已经初步运转，初见成效。联合治理机制的具体内容是车管所加强大门和业务大厅的保安力量，不让车托“惯犯”入内，业务柜台的各项业务原则上要求本人办理；当地政府，主要是驻地办事处的综治办，纠风办联合派出所民警对长年滞流在车管所内的“非法车托”进行暗访登记，对确属驻区附近居民的由居委会和派出所上门批评教育；派出所和工商部门联合办案，对抓获确有实据的“非法车托”依情节轻重能治安处罚给予治安处罚，能认定是无证经营的依据工商法规处罚（最高可罚2万元）。几部门定期召开会议互通信息。从今年具体情况看，抓一抓，好一段时间，还是缺乏长效机制。

    （四）加强立法工作，使对“非法车托”的打击有法可依。

    由于国家政策允许代办机动车业务，而且没有界定代办的主体，致使对“非法车托”的打击不能做到有法可依。建议市人大出台相应的地方法规，使“非法车托”真正感受到法律的震慑作用。

    （五）加大车辆管理法律法规在社会宣传中的范围和深度。

    随着机动车越来越融入人们的生活，越来越多的群众将在社会生活中接触到机动车业务，让他们了解知道机动车管理专业法律知识是我们公安交通管理机关的职责。我们可以采取办报纸专栏，开设电台专门节目，设立专门网站等形式，让市民多掌握相关知识，少受或不受“非法车托”的蒙蔽。

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