农产品收购发票管理政策的设计与思考

    随着国家税务总局提出“一四六小” 的增值税管理基本思路，加强农产品收购发票管理已成为当前国税机关征管工作的一个热点。从新税制实施以来，总局下发了一系列关于加强农副产品收购凭证管理的相关文件，对加强税收管理、防范和遏制偷骗税行为起到了积极作用。但是这并些规定并没有从根本上解决利用农副产品收购发票进行偷骗税的问题。农副产品收购发票管理有何难？能否有治本之策？笔者带着这些问题，对总局下发的一系列规定进行了认真的研究，深入实际，结合企业用票情况进行了调研。

    一、存在的问题及危害

    企业违法使用收购发票的方法五花八门，归纳起来大致有以下四种情形：

    1、虚假开票。虚假开票可分三类：一是无中生有虚构收购业务，根据当月的销售和偷税、骗税的需要随意填开，出售人、收购的产品、收购金额、支付款项都是虚假的；二是将应取得而未取得发票的购进非农业产品或劳务业务开具相同金额的收购发票入帐；三是将虽已取得发票但无法抵扣的费用或超出税法列支标准的费用开具相同金额的收购发票入帐。在违法使用收购发票的几种情形中，虚假开票的比重最高，危害最大。

    2、调节开票时间。有的企业在本月的应纳税数额较大时，把开具收购发票的时间提前，在下月开票时调整，自行调整纳税时间和金额。

    3、扩大对象和范围开票。现行税法规定，增值税一般纳税人开具农产品收购发票的对象是农业生产者，范围是自产农产品。对销售外购的农业产品和外购农业产品生产、加工后销售的仍然属于税法所列举的农业产品，以及非农业生产者（包括个体经营者和经营单位）销售农产品，不属于免税的范围，因此也不得开具农产品收购发票。

    但在实际操作中，收购企业对农业生产者和农产品经营者的划分存在两个问题，一方面是客观上不易划分，千家万户，都是带着一张身份证来出售农产品，收购人员无法甄别；另一方面，收购企业即使知道对方是农产品经营者，正常情况下也不会让对方提供发票，因为要对方提供发票，对方很可能提出提高收购价。有的企业，特别是中小型的收购企业，对农产品经营者存在着货源上的依赖关系。这是目前绝大部分农产品经营者无证经营的主要原因。

    4、汇总开票和补开票。有的收购企业认为开收购发票给农业生产者太麻烦，特别是在收购旺季人流量大、单笔收购金额小的情况下，逐笔开票既容易出错又无必要，不如一边过磅一边付款省事。至于抵扣发票，事后再选择一些大户汇总填开。还有的收购企业到外地进行收购，不按规定到当地国税机关申请领用收购发票，而是回来以后根据收购数量、收购金额补开发票，发票上农民的姓名和身份证号码一般都是编造的或冒用本地农户的。

    企业在发生上述违法违规行为的同时，还要对付税务管理人员的审核和稽查人员的稽查，那么在帐务上肯定不会实事求是地进行反映，总要进行一些所谓的“技术处理”。

    以虚假开具收购发票为例，企业财务具体操作方法一般是这样的:首先是虚开收购发票，根据发票金额编造收购码单、入库单，同时做会计分录：

          借：原材料

          借：应交税金——应交增值税（进项税额）

              贷：现金

    帐面减少的现金怎么办？有的是实际库存现金随之一起减少，直接装入老板的口袋；有的则不减少实际库存现金，以假借款的形式平帐：

          借：现金

              贷：短期借款或其他应付款等

    如果虚开的数量大，“现金”科目贷方发生额就会相应虚增，这时如果假借款的会计处理不及时，则在现金日记帐甚至总帐上会出现现金科目余额为负数的情况，所以有的企业干脆不通过现金科目核算，直接挂往来帐： 

          借：原材料

          借：应交税金——应交增值税（进项税额）

              贷：应付帐款

    有的企业长期这样操作形成大额的应付帐款或其他应付款余额；有的企业则在“应付帐款”余额过大且有一定帐面现金的时候，做一笔假还款分录：

          借：应付帐款

              贷：现金

    同样这时的现金又进了老板的腰包或再以假借款的形式平帐。这是第一步假收购。下一步是进入生产成本，会计根据销售额的大小，将全部或部分虚假收购的原材料编造材料领料单等内部会计原始凭证，混在真实的原始凭证中一起进行核算，计算在产品和产成品成本。有的小企业就更省事了，实际使用的是一套内部凭证，记帐时再另编一套。当然，这种手法不是收购加工企业的“专利”。

    进入成本核算这个“大口袋”后，虚假收购行为在帐面上似乎就被“抹平”了，但假帐毕竟是假帐，总有一些不同于真实帐务处理的特点：

    一是大额往来款项异常。正常企业的大额资金往来包括借贷都要通过银行存款，所以记帐的原始单据除了发票、收据或借条外，银行进帐单或支票存根是必不可少的单据。从上面的分析可以看出，有虚假收购行为的企业，它的有些大额资金往来只是做假帐的需要，根本不存在，怎么能有银行的单据呢？所以它的这些所谓“资金往来”，不管是几万还是几十万，证明的原始单据只有一张借据或者收条。当然帐上这些往来对象的姓名大多也是编造或冒用的，明显一点的是挂老板或其亲属的户头。

    二是现金科目帐务混乱。财务会计制度对现金的管理和核算要求是很明确、很严格的，但有虚开行为的企业难以遵守也不会遵守这些规定。比如，企业应当严格按照国家有关现金管理的规定收支现金，根据业务需要核定库存现金余额，超过库存现金限额的部分应当及时交存银行。而它的现金收支业务中大额的虚进虚出部分，没法通过银行存款的进出反映，只能在现金科目上反映，所以在帐面上很容易出现大额的现金余额或负数；再比如，企业应当设置“现金日记账”，由出纳人员根据收付款凭证，按照业务发生顺序逐笔登记。而虚开的收购发票行为涉及几个环节，很难按正常程序走，否则真假业务自己都容易搞不清。一般都是集中补做。如果现金日记账是按规定逐笔登记的话，补做的痕迹就很明显。企业不会这么傻，有三种办法可以掩盖：一是真假两本帐，真的自己用，假的应付检查；二是不逐笔登记，一段时间汇总登记一次，鱼目混珠；第三种方法最彻底，不记现金日记帐，只是在总帐上汇总记载。

    三是产品成本中材料耗用比例较正常企业高。由于虚开的原材料成本最终要进入产成品成本，所以如果拿几个有同类业务的收购企业进行比较，看相同的一段较长时间内（比如一年、一个收购季节），各自的材料耗用占产品成本的比例，那么有虚假收购行为的企业或虚开行为严重的企业的比例无疑要比其他企业高。

    农产品收购发票的各种违法行为能给违法企业带来很多利益，但其对国家对社会的危害也是显而易见的：

    首先是偷逃国家税收。特别是虚开行为对几个主体税种都有冲击。

    1、增值税。多开发票就可以多计算抵扣增值税进项税额，就可以少交或不交增值税。更有甚者，一些收购企业一边多开农产品收购发票进行抵扣，一边向其他企业大肆虚开增值税发票，把危害向外扩散，严重破坏了增值税的税收链条。对于出口企业来讲，多开收购发票则能多享受国家的出口退税。

    2、企业所得税。虚增的原材料不仅多抵扣增值税，还进入企业成本，减少企业利润；虚假的借款不仅掩饰了虚开行为，还可以冠冕堂皇地在税前列支利息，这样一来，企业所得税还能有多少？所以我们在一些地方会看到，有的企业甚至是当地的骨干企业、龙头企业，办得红红火火，销售连年扩大，帐面上却连年亏损。

    3、个人所得税。投资人分得利润，职工领取奖金、红包，都要交个人所得税。通过虚开收购发票的方式，把一部分现金帐外循环，想怎么发就怎么发，还要交什么个人所得税？

    其次是破坏征管秩序。农产品收购企业的所有收购业务中，一部分是直接向农户收购的，另一部分是通过个体经营者、其他收购企业等途径间接收购的。不同的企业有不同的比例。有的企业座落在农产品产区，农户直接向企业出售农产品价格高，直接收购的比例就高；有的企业对外地农产品依赖性强，间接收购的比例就会高一些。由于前面所述的原因，有很多收购企业会将间接收购业务（应由出售方提供发票）处理为直接收购业务（向出售方开具收购发票），这使得大量的农产品经营者逃避了税收监管。

    第三是有害公平竞争。农产品收购发票开具上可变通操作的巨大空间，让一些不守法企业获得了非法的税收收益。如果剔除其他因素，这种非法的税收收益使得不守法的企业在同业竞争中的优势会越来越明显，而守法经营的企业越来越处于劣势。经济学中的“劣币驱逐良币”理论认为，真币和假币如果能同时在市场上通行无阻，那么假币就会逐渐在市场上取代真币。同样，如果开具农产品收购发票的违法行为得不到有效遏止的话，那么我们的税收政策就成了不守法企业的“竞争手段”了。长此以往，自觉守法的企业将越来越少，违法的情节会越来越严重。

    二、加强管理的思路及建议

    问题出在哪里？以笔者浅见，出在农产品发票抵扣政策的制度设计上。农产品发票抵扣政策本身很正确，能促进农产品的流通和深加工，能促进农（林、牧、渔）业的发展和农（林、牧、渔）民的增收。但它规定的抵扣条件太简单了，就是企业自己说了算，规范的企业能做到，不规范的企业更能做到。它似乎有一个理想的前提就是所有的企业都有较为健全的内部控制，都能自觉遵守税法。政策层面更多的是规定不允许企业怎样做，却没有好的办法让它无法做；税收征管只有事后处罚规定，没有有效的事前预防机制。

    解决的办法是什么？笔者以为可以从增值税发票管理的成功经验得到借鉴。应该说以前增值税发票违法犯罪现象也是层出不穷，大案要案屡见不鲜。税务机关怎么加强管理、怎么加强宣传，司法机关怎么惩罚犯罪分子，仍然不能有效遏止。直到金税二期的推行才从根本上解决了这个问题。金税二期的本质是利用科技手段，加强对企业的外部信息制约和事前预防。企业不是仅凭自己提供的内部信息就能证明涉税行为的真实性，必须要和外部信息互相印证才能被视为真实有效，提供虚假信息并得到认可的难度非常大。光靠自己说了不算，自己想不守法都难。最近的一窗式管理、运输发票的管理也是延续了这个思路，强调外部信息制约，强调事前预防。

    虽然农产品有其特殊性，但只要认真研究其特性，外部信息制约和事前预防的思路还是可以用于农产品发票管理的。笔者认为，要最终达到基本杜绝农产品发票违法行为的目的可以分两步走。近期目标：改变农产品发票抵扣条件，利用银行支付环节加强对企业的外部制约，加强税务机关对收购发票信息的利用和查核。中远期目标：建立全国农产品信息数据库，将收购发票管理纳入金税工程系统，进行信息比对。具体说：

    （一）实行不付款不抵扣的制度。与其他行业不同，实行不付款不抵扣的制度在农产品收购行业既有可能也有必要。农产品收购面对的是大量农户，真正的收购行为一般都是支付现金，很少有拖欠的，除非出现买方市场或垄断的情形，但在这种情况下实行不付款不抵扣的制度有利于保护农民的利益。

    （二）企业在银行开立收购专户，收购款直接从专户上划转进农户的储蓄户，企业不得直接用现金支付收购款。开立收购专户的好处就是将收购资金与其他经营资金分开，收购专户的资金专门用于收购，每月的对帐单可以清楚地看出企业的收购资金实际支出是多少。规定企业不得直接用现金支付收购款而是从专户上划转的好处是防止企业利用虚假的资金支付虚开发票。他只开一张发票没用，必须得有银行的资金支付记录，银行是不会帮他做假帐的。

    从专户上给农民划款的方式有两种选择。一是参照银行代发放企业工资的做法，由企业会计按收购发票逐笔开具转帐支票（代发工资是汇总开具），农户持转帐支票到银行将货款转入自己的储蓄户。这里要指出的是必须使用转帐支票，而非现金支票。转帐支票只有在转入储蓄户后才能提取现金，那么在储蓄户上就有了记录，必要时税务机关可以按法定程序进行检查，直接支付现金就难以核实了。这种方法有它的优缺点：优点是操作起来难度不大；缺点有两个方面，一方面是会计人员的工作量非常大，特别是在收购旺季；另一方面是农户没有取得发票的主动性，只要支票不要发票，支票和发票很可能产生不对应的情况从而形成新的征管漏洞。

    第二个选择是在收购发票中增设一联与支票功能相同的银行付款联，收购专户的资金只能凭该联才能支付。这个方法可以真正让企业象重视增值税发票一样重视收购发票。农户会主动要求开具发票，不索要就拿不到钱；企业也必须提供发票，企业不从专户上付款、不提供发票就无法抵扣。它能起到一石三鸟的作用，既解决了企业会计人员工作量大的问题，又让发票和支票绝对一一对应，还能保证收购资金支付的真实性。当然这条措施最大障碍在于它不是税务机关就能决定的，必须得到金融部门的大力配合。票据法第一百零九条明确规定：汇票、本票、支票的格式应当统一，票据凭证的格式和印制管理办法，由中国人民银行规定。但是这个办法的实施效果要优于上一个办法，即便一时不能到位，也应作为一个努力的方向。

    （三）改手工开具为电脑开具，改进对收购发票信息的利用效率。收购发票手工开具的最大缺点就是对发票所记录的信息不能充分利用。因为发票的使用量都很大，要汇总统计发票的某一项信息工作量大又容易出错。可以开发两个软件，一个是企业开票的软件，另一个是税务机关接收分析的软件。企业在电脑上开具收购发票，开票信息形成并确认后，企业不能在电脑上任意修改。下月初企业将上月开票的电子信息通过一定方式（IC卡、软盘、因特网等）传递给主管国税机关。主管国税机关的软件不仅能读取企业上报的数据，还要具备较强的查询功能，比如对某一农户根据其身份证号或姓名查询他在一段时期内出售农产品的数量和金额，便于税务人员查核。在手工开票的情况下要做到这一点很不容易。

    以上三项措施表现在申报环节就是企业向主管税务机关报送收购发票电子信息和银行划帐清单或对帐单，作为抵扣的凭据。条件成熟时可以由税务机关从银行取得企业收购专户的电子信息，与企业报送的电子信息自动逐笔核对，两者一致可以计算抵扣进项税。

    （四）收购发票信息核查和协查。上面的办法不能自动预防另外两个问题，一是扩大对象和范围开票；二是企业冒用农户的名义虚开收购发票并将资金从收购专户转出用于其他用途。这时税务机关的分析软件就可以发挥作用了，税务人员可以利用分析软件对收购发票进行核查和协查。税务人员先按某一口径比如收购数量、收购价格、农产品品名等，筛选出一定比例的异常户：收购价格偏高的、收购数额偏大的、同一销售者多次销售的等等，再对这些异常户进行核查。核查的方法多种多样，如果怀疑企业冒用农户的名义虚开收购发票的，可以向该农户发出信函或到实地询问，求证该农户是否出售了企业申报的农产品，数量、金额是否一致；如果怀疑企业扩大对象或范围开票，可以向地方政府、有关部门证实该户是不是农产品经营者，还可以到实地去勘察。由于软件统计筛选作用的发挥，使得核查工作能有的放矢，很有针对性，容易取得实质性的成果，从而能有效地弥补银行环节制约的不足。  

    有些农产品不一定限于本地流通，有的甚至是在全国范围内流通。那么对于企业外出收购和外地农户、经营者来本地出售农产品的信息，主管国税机关就难以核查了。必须象增值税发票一样建立全国范围内的协查制度，将核查的工作委托异地国税机关进行。协查的数量、内容和回复时间必须有明确的规定。

    近期目标的实现可以大大压缩企业违法操作的空间，但它对于少量的虚假开票、扩大对象和范围开票难以杜绝。这一方面可以通过对违法企业的查处来警示其他企业，另一方面可以通过实现农产品发票管理的中长期目标来解决。

    （五）建立全国范围内的农产品信息数据库，将收购发票管理纳入金税工程系统，进行信息比对，以农户产量核对企业收购量，最大限度地杜绝虚开现象。这是在实现农产品发票管理近期目标的基础上努力的目标。农产品信息数据库按年采集和维护，对象是全国范围内所有生产农产品的农户，内容包括农户姓名、家庭成员、农田（水面、牧场等）面积、预计年产量，在收获季节根据各地的年景将预计年产量乘以一个系数来确定实际产量,这个实际产量是确定各农户出售农产品数量的基数，所有企业收购农产品的信息都要与之核对，一个农户出售农产品，不管是一次出售还是分次出售，不管是在一家收购企业出售还是在多家收购企业出售，不管是在本地出售还是在外地出售，都不应超出这个基数。收购的对象也应该在数据库范围内。数据库里没有记录的农户出售农产品和超基数出售农产品都应由税务机关进行检查。这样以农产品的源头信息来确定收购信息的真实性，收购企业弄虚作假的空间就几乎没有了。

    当然这个目标不是一蹴而就的，关键在于数据库建立涉及的范围太广（全国约有 1.8亿农户）、业务复杂，必须得到政府及有关部门的支持，数据不全或不真实都没有使用价值。较理想的做法是如果中央及地方政府能建立一个全国范围内的农业信息数据库，将税务部门的业务需求考虑进去，或与税务部门共建共享，这样工作难度会降低，数据也有使用价值。

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