纳税服务理念的提升初探

   税收征管法及其实施细则将“纳税服务”作为税收征管的一种行政行为，使之成为机关的法定义务和责任，是在税收工作中实践“执政为民”本质要求的具体体现。

    一、纳税服务的定义

    纳税服务是机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。它贯穿于税收征管全过程，体现在税收征收、管理、稽查和行政复议等工作的各个环节，它是一项全局性的系统工程，涉及方方面面，涉及各级机关，既包括具体行政行为，也存在于抽象行政行为之中。

    随着全球贸易的融合、世界经济一体化进程的加快以及中国加入WTO，我国及世界经济形势的变化，对税收工作提出了新的课题、新的要求，确立以纳税人为核心的服务宗旨，最大限度地提高纳税人的满意度，将税收工作由执法管理型向执法管理服务并重型转变，规范行政行为，维护纳税人合法权益，为纳税人提供优质高效的纳税服务，包括税收宣传、纳税辅导、公正执法、维权服务等深层次服务成为现代税收的纳税服务观念。目前，纳税服务已成为一个国际化趋势。

    做好纳税服务工作，为纳税人主动纳税提供足够的便利，是为了引导纳税遵从，使纳税人依法、自觉、主动、及时、足额纳税的能力不断提高，大幅度减少税款流失，降低税收成本。纳税服务是税收行政执法的组成部分，不能因为强调热情服务而忽视严格执法，机关在提供纳税服务的同时，既要坚持维护纳税人的权益，也绝不能放弃对各种违法行为的严肃查处。严格税收执法、开展检查、打击偷逃骗抗税行为，实质上是对绝大多数纳税人权益的保护，是另一种有效的服务形式。严格执法是引导纳税遵从的最有效方法。

    二、纳税服务的理论思考 

    1、政府内在职能要求为纳税人提供良好服务

    政府的职责之一就是提供公共产品与服务，为社会生产和人民生活创造充分且必要的外部条件。从这个意义上说，提供良好的服务是政府职能的内在要求。

    在计划经济时期，政府职能范围大而全，包括管理公共事务、制定社会和经济规则、计划调拨物资、安排生产、进行分配等。在这种体系下，市场个体基本没有自主决策的空间，只能遵循政府的要求，客观上决定了政府只能是管理命令型的。在建立社会主义市场经济体制的过程中，政府的职能必须按照市场经济的要求进行调整，实现从全方位、多层面到宏观调控、准确定位的转变。特别是政府的经济职能要与市场机制相协调，通过制定市场规则，引导和保护市场主体公平、有序竞争，起到弥补市场缺陷和市场失灵的作用，从而促进市场的健康发展，使市场在资源配置中起基础性作用，实现资源配置最优化。市场经济的内涵要求政府是服务于市场、服务于纳税人的。

    另外，世贸组织是以强制性的规则为基础的政府间国际组织。我国加入世贸组织，就意味着政府行为要受世贸组织规则的规范和约束。因此，入世在一定意义上可以说是政府入世。在入世的推动下，政府须加速由传统型管理向现代型管理的转变，其管理理念应实现由指挥型向服务型的创新。这就要求政府以市场为基础，保护国内外市场主体的权益，为其提供稳定、便利、安全和信息充分的外部环境，全力打造服务型政府。

    2、建设现代文明社会需要优化纳税服务

    人类社会的进步是全面的，不仅有经济增长、国民生活水平提高，更有全社会的协调发展。它是经济、社会、文化的全面发展，是物质文明、精神文明和政治文明的综合体现。税收征管作为政府部门与纳税人交流的一个重要窗口，体现着政府行政的方式、效率和质量。而纳税服务是税收征管的基础性组成部分，是转变政府职能、改进行政方式的重要举措，是部门促进政治文明建设的重要内容之一。

    3、权利、义务关系决定了纳税服务的必要性

    政府的职能既有服务属性，又有管理属性。前者属于义务范畴，后者属于权利范畴。权利和义务是对立统一的关系，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。

    机关与纳税人是税收法律关系中的征纳主体。纳税人享有依法申请减、免、退税的权利，对国家税收法律、法规和纳税程序的知情权，以及陈述、申辩、复议等各项权利。对机关来说，就有义务依法为纳税人办理减、免、退税，宣传税法，无偿提供纳税咨询服务，接受纳税人的陈述、申辩，进行行政复议等。因此，机关在法律设定的范围内为纳税人提供优质、高效的服务就成为必然。

    三、理性预期与现实差异

    1、纳税服务的理论框架

    纳税服务的总体目标应该是通过行政行为法制化、规范化，增强与纳税人的沟通，切实保护纳税人的合法权益，不断提高为纳税人服务的水平和质量，提高纳税人的遵从率，降低税收成本，促进社会的协调进步。纳税服务的基础是以法律、法规的形式，将纳税服务的范围、基本要求和基本方式固定下来，使之成为税收征管工作的基本组成部分。纳税服务的保障是通过制度建设，不断提高人员的综合素质，丰富纳税服务手段，提高服务质量。纳税服务的内涵是要求部门和人员依法治税，规范执法，通过行政方式改革和机构改革，提高办税效率，降低纳税成本。

    2、现实与目标的差异

    纳税服务工作开展时间不长，现实情况与理论目标还存在较大差距，主要体现在以下几个方面：

    一是只重管理，不重服务的现象仍很普遍。目前，部门在思想上更加认同征纳双方的博弈关系和经济人实现个体经济利益最大化的理论，认为纳税人都有偷逃税款的倾向。为了堵塞征管漏洞，达到监管目的，片面强调加大管理力度，忽视纳税服务。结果，纳税人的抵触情绪没能有效化解，征管成本也居高不下。

    二是依法治税还存在一定差距。最突出的问题是权力过于集中，缺乏有效的监督制约机制，税收执法权相对集中在一些部门和个人手中，而且越向基层延伸，权力越趋集中，权力滥用时有发生，以权谋私的寻租行为依然存在，税收执法的随意性和不规范性制约着纳税服务健康发展。其次，现行岗位职责划分不尽合理，责任不够明确，出现执法错误、执法不公正，侵犯了纳税人的合法权益时，责任追究不到位。另外，有些执法人员责任意识不强，不能自觉做到依法办事，依法管理，依法服务。

    三是大部分服务工作还处于较低层次。部门经过多年的发展、积累，已经形成了许多属于纳税服务范畴的项目，如：办税服务厅、首问负责制、税法咨询、一站式服务，以及正逐步推广的多元化申报、电子缴款和纳税服务热线12366等，但这些项目尚不系统，没有成为部门、人员法定的职责和行政执法的必备部分，难以深入、有效地开展下去。

    四是在我国计划经济条件下，政府和机关对纳税人日益增长的税收服务需求往往缺乏应有的重视和尊重，机关以管人者自居，淡忘了宗旨，服务角色缺位，纳税人在机关长期监管的高压态势之下，一直处于一个相对弱势地位，甚至抱有强烈的抵触情绪，被动地履行纳税义务。他们对自己的权益不甚清楚，更不可能提出纳税服务的要求，文明高效的税收服务遥不可及，纳税服务需求总体上处于一种压抑的潜伏状态。

    五是人员纳税服务意识淡漠，有的认为纳税服务是完成税收任务的附属工作，可抓可不抓；有的认为强调纳税服务势必削弱管理，影响执法；有的甚至认为现阶段纳税人整体的纳税意识不强，提供纳税服务不可能提高纳税遵从度，因此工作态度生硬、方法简单、作风浮澡。少数干部满足现状、不求进取、追求享受、贪图安逸；知识结构陈旧，无法适应纳税人多元化、深层次的服务需求；为税不廉、执法不公、随意使用自由栽量权、在纳税户吃、拿、卡、要”、以税谋私的现象还时有发生。

    六是纳税服务行为尚未完全融入征管工作，即使提到服务，也往往认为是征收大厅和窗口的事，只与文明礼貌、微笑服务等职业道德和精神文明范畴联系起来，对纳税人反映强烈的程序复杂、环节过多、办税效率低下，纳税成本过高等深层次问题研究不够，纳税服务游离于征管工作之外的现象，在基层机关比较普遍。

    四、提升纳税服务的几点建议

    1、树立纳税服务意识，发挥税收政策服务职能。

    做好纳税服务，就要时刻把广大人民群众的根本利益放在首位，通过对纳税人提供服务，作为对纳税人依法纳税的回报，取得纳税人的理解和支持，缓解税收阻力，实现征纳双方的双赢。一方面对现行的和正在设计的制度、办法，一定要考虑对纳税人合法权益的保护，将纳税服务思想贯穿于整个阶段、各个环节、所有的措施和办法中去，建立面向纳税人的纳税新体系；另一方面要规范执法行为，认真落实税收政策，把税收政策用好用足，着眼于营造公平竞争的税收环境，贯彻落实好具有导向性、优惠性的税收政策。包括高新技术产业的税收政策、涉外税收政策、先征后退政策、出口退税政策、增值税不达起征点已征税款的退库、下岗职工再就业及大学毕业生就业等优惠政策。通过有效的政策扶持，支持经济发展，服务纳税人。

    2、改进纳税服务手段，规范管理服务。

    （1）规范执法程序。通过建立健全包括宣传咨询制度、公开办税制度、文明办税制度、责任服务制度、纳税信誉等级制度、法律救济制度、服务评价制度等在内的纳税服务体系，全面提高为纳税人服务的质量和水平。严格规范执法行为，防止错征错罚、滥用职权、不按程序办事的现象，纠正违章行为，维护纳税人的正当合法权益。

    （2）推进集约化管理。适应集约化经济要求，实现税款集中征收、硬件集中建设、信息集中处理。充分依托现代信息技术，大力提升税收工作层次。一是加快推进为纳税人办税提供各种电子与网络服务的进程，积极推行申报、缴款的网络化、电子化，充分利用金融、邮政网点和计算机网络推行多元化报缴方式，服务和方便纳税人。二是下大力气办好税收网站，设置工作职责、廉政责任、政策发布及局长信箱等专栏和窗口，使其成为税法查询、税收报表下载、税收问题讨论、税企双方沟通的强大平台。三是尽快开通12366服务热线，为纳税人提供综合纳税服务。四是积极推进国税机关与地税、工商、财政、银行、海关等政府部门甚至包括纳税人的信息共享，以强大的信息流服务于广大纳税人，千方百计地方便纳税人办理涉税事宜，降低征纳双方的办税成本。

    （3）公正执法、公平税负。实行“阳光”办税，接受社会和纳税人的有效监督。提供公平、透明的纳税环境，让纳税人获得充分的知情权，真正达到税企互信，缴税放心，特别对个体税收，人员应对不同行业、类型、地段的纳税人进行深入调查，广泛征求纳税户的意见，使纳税人不再互相猜疑、互相攀比，坚持个体定税公示，还广大纳税人一本“明白账”，为纳税人倾情打造一个良好的纳税环境，让缴税的过程变成纳税人富有成就的快乐体验。

    3、丰富纳税服务内容，优化办税服务。

    （1）完善办税场所优化服务。将纳税人的需求作为服务导向，对现有的办税场所进行整合，拓展其服务功能，尽量将纳税人需要上门办理的涉税事项集中在办税大厅，实行一站式服务，大厅必须坚持文明办税“八公开”制度，进一步健全完善首问制、限时服务、不间断工作制，把纳税人需要的信息放入大厅电脑触摸屏，将纳税人关注的问题印成小册子，让纳税人随意阅取。大力推行“阳光操作、全程服务”服务制度，通过预约服务、延时服务、零距离服务、无障碍服务等方式，为纳税人提供规范有效的服务，全面提高服务效率和质量。

    （2）完善税收征管机制的优化服务。一是以CTAIS应用和推行多元化纳税申报为契机，以信息化建设为依托，运用“流程再造”理论，以流程导向取代传统的职能导向，通过征管业务重组，明确专业职能，精简征管机构，压缩管理层级，实现机构设置的“扁平化”，以解决目前管理层级过多，办事效率过低的问题。二是合理调整和配置相关机构人员，将纳税服务职能集中归口到办税服务大厅，将纳税人与机关一点对多点的管理服务改为点对点式的管理服务，完善“一窗式”服务、进一步简化办税程序，使各类行政审批事项瘦身提速，通过深化改革力求实现将有限的人力资源推向征管一线，直接面向纳税人实施更加透明、快捷的纳税服务。

    （3）推行“服务型稽查”。建立服务性的税收稽查理念，实施有针对性的管理措施，对财务管理和制度健全的大中型企业，应将税后稽查转到税前辅导和适时审计上来，及时收集企业涉税信息，进行纳税评估，一旦发现问题便可告知企业及时纠错，这种重过程服务轻结果处罚的管理理念，会大大提高管理效率和质量，使文明、高效的国税形象在稽查服务中得以展示。    

    4、完善纳税服务机制，实现高效服务。

    将纳税服务的职责和要求嵌入税收工作的各个环节、各个岗位，树立每个岗位都是服务岗位，人人都是服务员的观念，使税收服务覆盖税收执法、税收管理的全过程，形成满足纳税人需要的全方位、立体式服务框架体系，让纳税人不论何时何地都能享受到同样的星级服务。

    （1）练好内功，建一流队伍。

    行风问题说到底是干部素质问题，同样，纳税服务工作也有赖一支高素质的干部队伍，否则，无法满足日益现代化的税收管理和纳税服务工作的需要，无法实现由传统服务到现代纳税服务的“质”的飞跃。因此，要不遗余力地提高人员的素质，

    一是加强税收职业道德教育，贯彻《公民道德建设实施纲要》，使爱岗敬业、公正执法、诚信服务、清正廉洁、尊重和保护纳税人的合法权益的要求变成人员的自觉行动。

    二是强化业务培训，开展税收、财务、法律、电脑和外语等知识的自学和团队学习，落实“1+3”的税收工作思路，创建学习型机关，提高人员的纳税服务能力。

    三是引入竞争机制，增强忧患意识。实行竞争上岗、优胜劣汰。引入淘汰机制，实行“末位”待岗，增强责任感和危机感，激发广大干部的竞争意识和进取精神。推行执法责任制和过错追究制，切实加强对税收执法权的监督，公布出台几条纳税人特别期待、特别管用的“廉政禁令”，对人员的不作为、滥作为行为，加大惩戒力度。着力打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良，纪律严明的高素质的干部队伍。

    （2）畅通机关与纳税人之间的沟通渠道。

    税企关系是鱼和水的关系，应将行风评议中采取的领导接待日制、深入企业走访调查、发放纳税人问卷调查表、企业代表座谈会及利用网站征询纳税人意见等多种形式经常化、制度化，构建税企信息传递的“直通车”，通过广泛征求和收集纳税人在办税效率、优质服务、税收优惠政策的落实、涉税收费、行政处罚等方面的意见和建议，倾听纳税人的呼声，将纳税人所需的服务内容及联系电话制作成干部名片发放到每一个纳税人手中，让纳税人享有“一卡在手，纳税服务全都有”的快捷服务，方便纳税人与机关的沟通和联系。并用电话、短信及时对纳税人进行纳税辅导、纳税提醒、纳税预警、税法咨询，解决涉税事宜，实现征纳双方的良性互动。给纳税人一个满意的服务，让纳税人办税舒心、缴税放心。

    3、实施纳税信用等级管理，提高公民纳税意识。

    目前，公民依法纳税的意识比较淡薄，税源潜力比较大。加强纳税信用制度的建设，使纳税人的信用等级公开亮相，根据不同等级实行分类管理，对信用好的，在税收管理上提供便利条件和给予鼓励；对信用差的，实行严格管理的监控，甚至采取相应的惩处措施，《纳税信用等级评定管理试行办法》的颁布实施，有助于从制度上增强公民的纳税意识。同时将国家税收政策的宣传融入国民教育之中，提高公民纳税意识，针对不同时期的特点，开展税收宣传培训和纳税辅导，使纳税人依法、自觉、主动、及时、足额纳税的能力不断提高，最终使公民的自觉纳税意识潜移默化地融合到税收文化理念中，成为社会文明的常规行动。

    4、完善纳税服务的考核评价机制。

    建立健全科学、规范、公平和可操作性的纳税服务监督、评价机制，从投诉、受理、调查、检查、处理等环节加以规范，对纳税服务工作评定奖励和惩戒，量化考核指标，并将纳税人的评价列入考核指标，让全体干部都要溶入服务意识，把是否对纳税人合法权益造成侵犯作为衡量标准，坚持以纳税人满意为出发点和落脚点，摆正征纳角色的位置，确保纳税服务工作不走过场，不流于形式。

    开展纳税服务比赛，赛谁的服务质量优，赛谁的服务方式多，赛谁的服务内容好，及时总结一些好的、具有前瞻性的做法，形成纳税服务的制度办法，不断推进纳税服务向纵深发展，使纳税服务工作走上自觉、自由的坦途。

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