浅论税收超高速增长的可持续性

     税法解释是指有权国家机关依法定权限与程序对税收法律文本进行的理解和说明，在本质上属于立法活动的延伸与继续，它包括立法解释、行政解释以及司法解释。没有税法解释这个中间媒介，执法人员无法将税法从规范层面转化为实际操作层面，税收行政执法也就无从入手，无所依存。当前的税法解释工作还存在许多问题，需要进行科学、合理、有效的规范。

　　一、税法解释存在的问题

　　1．税法解释效力较低。目前，效力级别高的立法解释与司法解释数量极少，行政法规和规章级的解释也并不多。大量的税法解释是由财政部、国家税务总局及地方政府和省以下税务机关完成的，其解释多是税收规范性文件，而规范性文件在整个税法体系中的地位和效力较低，在司法审判中不被引用为法律依据。

　　2．税法解释权限散乱。

　　现实的税法解释权并非与税法的制定权紧密联系在一起，制定税收法律、法规的人大或国务院很少解释税法，主要授权税法的执行机关如财政部、国家税务总局等部门进行解释。各有权机关之间的职责分工在法律上不是很分明，在实践操作中界限不是很清晰，同一条款“释”出多门，往往让人无所适从。由于有权机关对税法解释不及时，各个解释之间不协调，地方政府及省以下税务机关往往越权解释税法，解释过多且过乱，造成税法解释内在的不统一、不规范。

　　3．税法解释形式不统一。

　　税法解释文本的名称和形式没有统一的规范。现有税法解释多是由财政部和国家税务总局以决定或命令的方式发布的，其名称多使用通知、答复、规定、批复等。同时，对解释的方法没有确定性的规定，对解释的理由无具体阐释，一般概括成“为加强税收征收管理”或者“为规范税收执法”。此外，税法解释在内容与形式之间没有严格的对应性规定，从而造成税法解释形式上的混乱。

　　4．税法解释操作性不强。

　　税法解释应当贴近税收工作的实际，对税收个案事实的处理具有实际的指导性和操作性。但是，从实际上看，有的税法解释十分抽象，没有详细而明确的规范和指导效用，缺乏操作性。

　　5．税法解释矛盾冲突。

　　有权解释的各部门仅就自身管辖税种的税制要素进行解释，造成有些解释相互冲突或不相协调；有些解释不科学、不合理，没有周密考虑与税种相关联的其他事项之间内在的关系，造成解释与税收管理目标相互矛盾。以经营性公墓免征营业税为例，根据《营业税暂行条例》的规定，殡葬服务免征营业税。该项税收优惠的内涵是以扶持社会福利事业发展为根本目标，但《财政部、国家税务总局关于经营性公墓营业税问题的通知》（财税〔2000〕117号）规定，对经营性公墓提供的殡葬服务包括转让墓地使用权收入免征营业税。致使该项税收优惠范围从殡葬服务的劳务免税扩大到全行业免税。这种解释不仅破坏了税收优惠体系的公平性、延续性和稳定性，而且与国家控制土地审批使用的宏观调控政策相悖。

　　二、构建科学的税法解释制度和长效的税法解释机制

　　1．明确各有权机关行使税法解释权的职责分工。

　　以制度明确界定全国人大、国务院、财政部及国家税务总局在税法解释问题上各自的权限与职责分工，对于应由全国人大或者国务院以法律或行政法规及规章形式出台的税法解释，应及时提请全国人大和国务院进行解释。对于除此外的解释事项，鉴于我国目前的立法、执法与司法的现状，以及税收行政管理的需要，应加强对国家税务总局的解释授权，通过强化国家税务总局的税法解释权限，限定地方政府及省以下税务机关的解释权限和解释范围，并加强税法解释的监督管理，确保税法解释的合法性、及时性与统一性。

　　2．建立专门的税法解释机构。

　　国家税务总局应当建立自己专门的税法解释机构——税则委员会，专门负责研究确定与税收政策相关的事项。税则委员会下设办公室，负责税法解释具体事务性工作，对内负责与各税政及管理部门的沟通，对外负责与全国人大、国务院、财政部及其他部委的协调工作。同时，在税法解释权限方面，应强化国家税务总局在减免税及行业税收政策方面的解释权限，减少税权向税收管理部门之外的其他部委外溢的现象。

　　3．建立科学合理的税法解释机制。

　　在国家税务总局内部，合理界定税政、征管、稽查、法规部门及税则委员会之间对于税法解释的职责权限分工，明确税则委员会以会议的形式对税法解释工作的统领职能，其常设办公室负责税法解释的具体事务性工作，税政及管理部门主要负责提供税法解释建议，法规部门则负责税法解释的审核、规范及协调工作。具体工作机制设想如下：第一，解释立项。国家税务总局各税政管理部门负责每年初应根据宏观调控需要自行选择，或者从下级税务机关反馈的意见和提出的疑难问题中归结出需要解释的事项，纳入本年度税法解释计划。第二，解释起草。解释计划由法规部门确立后，税政管理部门按计划开展调研和论证，并根据规范的格式要求写出具体的解释内容。第三，解释审核。解释草案应交由法制部门进行内容合法性、形式合规性及消解矛盾性的复核。此后，再交由税则委员会按照规定的议事程序，集体审议研究决定解释是否出台。第四，待解释定稿后，按规范形式要求予以颁布实施，并报送有关机关备案审查。第五，法制或征管部门进行综合评价考核，监测税法解释的实际运行效果，对于未达预期目的解释应当通过清理程序及时处理。

　　4．合理界定税法解释范围。

　　税法解释事项应主要限定在以下几方面：第一，法律法规授权范围内对法律、法规未尽事项需要进一步明确的，或者需要说明适用方法与适用过程的；第二，其他国家部门提出解释或者提出解释需求的事项；第三，根据经济发展需要，新出现的税收事项在适用法律规定时需要予以说明的；第四，下级机关提出解释需求的事项等。

　　5．规范税法解释的时限。

　　对于税法解释应规定一般性的时限，尤其是对个别税收案件所作的个案请示。因为涉税争议案件有严格的法律限期，若税法解释不及时，就不能保证下级税务机关在有限期限内完成税务救济行为。因此，对税法解释的限期应区别不同情况予以界定：对于年初确定的解释项目，一般应当在计划中明确完成的日期；对于下级机关就具体税务案件提出的解释请示，应当在接到请示后一个月内答复；对于重大和复杂问题，时限可以根据情况适当延长，但涉及法律时限的问题应注意尽快在限期内作出解释。

　　6．定期清理和编撰税法解释。

　　税法解释的更迭速度很快，而目前尚没有一套完善的税法解释清理与编撰机制，对于大量积压的税法解释，不仅不便于使用和查询，也易造成相互矛盾的解释并行。定期清理与分类编撰则是解决税法解释内在矛盾冲突的最好办法。定期清理是将一段时期内发布的税法解释与以前相同或相似的解释进行对照，若不一致或相互对立，则应当及时发布通告明文废止失效的解释。分类编撰是将税法解释按照一定的分类标准进行归集整理，按照解释发布时间的先后顺序装订成册，或以纸质形式或以电子版形式发布，供税务人员和纳税人查询。另外，国家税务总局应借鉴普通法系国家“判例法”的理念，对税务机关适用税法所处理的典型税收个案进行定期汇集整理，作为指导基层单位开展具体工作的依据和处理问题的标准，在全国范围内予以普遍执行。

　　7．规范解释的名称与内容。

　　税法解释大体可以分为通知、规定和批复三种类型。不同解释对应的内容、适用对象和应用范围都不同。通知是对如何应用法律或法规对涉税案件进行处理，或者对征管行为适用法律问题所作的确定性说明意见，具有普遍的法律约束力；规定是指对于征管工作提出的规范性措施和管理意见，具有较浓的管理色彩，主要规制行为程序方面问题；批复则是国家税务总局对于省、市级税务机关就具体税收事项应用法律问题的请示进行的个别答复，具有特定的约束力，抄送全国税务机关，可比照解释适用于本地个案的处理，从而变相地使个案解释获得了一种普遍的约束力。因此，应确定每种解释名称对应特定的内容与用途，不得随意交叉使用，固定每项名称下的解释文本格式，保证解释的系统性、合法性、科学性和规范性。

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