基于基层领导干部廉洁自律问题的调研报告

 
    根据中央纪委、民政部关于对城市基层领导干部廉洁自律问题进行调研的课题，我们组成了调研小组，制定了调研方案，在区内有关部门或街道办事处、社区居委会进行了调查，现将有关调研情况报告如下，谨请指正。     一、关于城市基层领导干部廉洁自律规定管辖的范围
    1、我区的城市工作及其社区建设基本情况
    白下区是***市的中心城区之一，它西至新街口中山南路，北至中山东路，地处市区东南部。经过“九五”发展，全区的经济发展和社会事业发展取得了令人鼓舞的成就：综合经济实力显著增强，2000年国内生产总值10.4亿元，财政收入年均递增20%；具有比较明显的区域经济特色，一、二、三产业比重分别为2%、46%、52%，拥有新街口商业中心、洪武南路金融街和太平南路商业街等重点商贸商务中心；城市建设水平较高，初步形成了现代化城区的基础设施框架和新的城市形象，全区有“经七纬五”的道路网络，住房成套率达85%以上；各项社会事业长足发展，人民生活明显改善。
    白下区现有8个街道办事处，辖区人口31万，辖区面积27平方公里。2000年全面推进社区改革和建设，按照“民主自治、议行分开”的原则，逐步健全社区组织体系，依照地缘性、功能性、单位性、混合性的标准，将全区原126个居委会所辖区域调整为64个社区，建立起以社区居民代表大会和社区居民委员会为主体的新型社区组织机构。我区先后被命名为***市和江苏省社区服务示范区、社区建设实验区以及全国文化工作先进区。2000年5月，江泽民总书记、朱基总理亲临视察我区，对我区是极大鼓舞。
    2、城市基层领导干部范围
    按照市区“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革的总体思路，第三级管理层面属于城市基层工作层面，因而这一层面的领导干部是本文所涉及到的范围。又由于区与街道的管理职能并未明确为条与块之间的职责与事权的划分，区各职能部门或各行政执法单位也在这一层面上具体从事管理国家和社会事务，作为基层执法单位，也在本文涉及之中。社区代表大会作为社区成员表达自己意愿的组织形式，由社区居民代表和单位代表组成，每年召开一次。社区代表大会选举产生社区委员会，代表社会成员管理社区的公共事务。社区委员会成员虽不能笼统作为领导干部，但也是本调研课题所列范围。
    （1）街道办事处领导干部。街道办事处作为区级政府的派出机构，在政府授权与委托下开展工作。区委在各街道设立了工作委员会，所以街道办事处领导干部包括党政方面的领导干部，作为副省级城市的***市，街道办事处已明确作为处级单位，其领导干部作为处级干部，已纳于整个党政机关县（处）级领导干部廉洁自律工作范畴，党中央、中纪委提出的廉洁自律规范要求，完全适用。
    （2）基层执法部门。作为从事管理国家和社会事务的国家行政执法机关和受委托的组织，具有主体资格，是基层执法部门。依据《***市人民政府法制局关于具备行政处罚实施主体资格组织的公告（第二号）》，属于区行政机关的有区环境保护局等27个机关，属于受委托组织的有区市容管理监察大队等4个组织。除了上述机关和组织，还有地税、国税、公安、交通管理、城市道路综合治理办公室等部门或单位，在本区区域范围内执法，毫无疑问，以上都应作为基层执法部门，总计近40个执法单位。
    （3）社区居委会负责人。其性质或者说人员结构，目前我区包括两类：一是职业性社区工作者。通过向社会公开招聘，经社区大会选举产生，由区民政局组织对其进行岗前培训，获得***师范大学颁发的上岗证书、资格证书，持证上岗，这是社区工作者专业化、职业化。目前我区向社会招聘了200多名社区工作者，全区职业性社区工作者平均年龄男性43岁，女性38岁，有半数以上人员有大专学历。二是志愿性的社区工作者。我区拥有各种类型的社区志愿者9000多名，长期开展“服务进万家，奉献在社区”的社区志愿者活动，进行便民利民服务。
    3、作为城市基层领导干部，应勤政与廉政并举
    一是城市管理职能的要求。现在各级领导都把加强基层基础工作作为一件大事来抓，城市管理的职能要求管理者要对辖区内区域性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任，随着城市化发展战略的实施，对管理者的综合素质要求越来越高，综合素质包括勤政与廉政是应有之义。
    二是市民素质不断提高的要求。随着经济社会各项事业的发展，市民素质不断得到提高，特别是其法制意识越来越强，客观要求管理者勤政与廉政紧密结合。
    三是由于所处管理层的直接要求。作为管理层的最基层层面，直接面对面地管理国家和社会事务，一言一行人民群众都能感受到，务实更显本色。勤政之风扑面而来，廉政才有落脚点。
    二、目前城市基层领导干部廉洁自律的现状和存在问题
    1、街道领导干部廉洁自律意识不断增强。自1993年中央纪委二次全会提出开展反腐败斗争以来，廉洁自律工作作为三项工作格局的第一项，一直在抓。中央又通过制定《廉政准则》和落实党风廉政建设责任制等措施，层层抓。总体上使街道领导干部廉洁自律意识不断增强。目前存在的主要问题是有的领导干部在贯彻落实民主集中制上不够，有的大权独揽，一言堂，或者对工作决策搞暗箱操作。在廉洁自律上顽固问题仍然是一些公款吃喝、公车私用、公款旅游等问题。
    2、基层执法单位问题——主要是从执法过程中反映出的问题，不仅仅是廉洁自律意义上的问题。当然，不能否定存在这些问题与廉洁自律无关，相反更应引起我们对廉洁自律问题的高度重视。
    （1）存在“三乱”。群众反映“工作就是开会，服务就是收费，管理就是罚款”，“交通交通，交钱就通”，具体列一下：
    ①自主项目收费、超标准收费、收费标准不明、重复收费，如治安费、联防费、暂住人口管理费标准不明，排污费、排涝费、残疾人就业费、卫生防疫费、身体体检费和顾问费，也存在不合理现象，如有的费区里收，市里也收。对建设工地清运土方，门前三包市容要收费，道路综合治理要管，说你弄脏了路面要按米罚款。
    ②重罚轻教，不教而诛。由于一些管理程序不公开，或者宣传不够，老百姓不知道要办什么手续，如店招、灯箱等安装，等你挂起来就有执法人员上门要罚款。
    ③收费摊派。有关单位向相关派出所交赞助费；有的行业保护，指派要求用自己管辖范围内的各种顾问、代理；报刊杂志摊派，税务、工商，尤其是公安、消防部门的报刊杂志，更多更滥，恨不得所有公司、企业、私营企业人手一份。
    ④沿街企业停车。交警划几条线，很简单的几个停车位，交纳可观费用，不想交，连企业的小巷也别想停车，“即停即拖，服务全天候”。
    （2）部分执法人员素质有待于进一步提高。有的执法人员在工作中利用职权吃拿卡要，有的人员对业务不熟悉，工作方法简单粗暴，要不就是“一问三不知”。
    （3）全局利益和局部利益的关系处理不当，从部门利益出发较多。如设“小金库”、乱支乱花、滥发钱物。
    3、社区居委会是自我管理、自我服务的群众性自治组织，主要在社区范围内开展管理与服务，加上是新建立起来的，对这块问题的反映不多。
    三、如何规范城市基层领导干部的廉洁自律
    如何规范和约束城市基层领导干部的廉洁自律，我们认为有三方面的规范和约束，这三个方面不是孤立片面的，而是相辅相成的。在某种程度上，法治规范要先行一步，因为法治规范是公开的，使管理与被管理、领导与被领导双方都知晓，才能成为约束。随着教育跟上、制度落实、廉洁自律的规范和约束体系才能建立并完善。
    1、法治规范和约束。法治具有强制性、严肃性，其威慑作用比较明显，不易以人的意志或注意力的改变而改变。这是廉洁自律的法纪防线。
    2、教育规范和约束。教育的目的是促进自我完善、自我提高，作为城市工作管理者，有教育别人与教育自己的双重任务，除在实施主体行为时要教育被管理者外，在廉洁自律方面更多的应该教育自己，筑起廉洁自律的思想道德防线。
    3、制度规范和约束。制度是个管理问题，管理加强了，就能堵塞引发犯罪或不廉洁行为的漏洞。制度要注意针对性，即针对人、财、物等重要管理岗位、管理环节设立；制度要注意操作性，再好的制度不好操作，也就不能持久下去或有生命力。在管理方面，要注意引入现代管理理念和现代管理方法，降低行政成本，追求社会效益。行政单位成本概念的长期缺乏，不能不说明我们的管理存在缺陷。
    四、加强城市基层领导干部党风廉政建设的措施
    1、在推进全区党建工作中加强。要坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻江泽民“三个代表”的重要思想，增强“党要管党”和“从严治党”的意识，把党风廉政建设纳入全区党建工作大系统之中。近两年，我区紧紧抓住“创建党建工作先进区”和“社区党建”这两个主要抓手，增强了城市基层各党（工）委的管党意识以及落实党风廉政建设责任制的责任意识。加强社区党的建设，是新时期加强党的基层组织建设的重要方面，也是确保城市基层建设和管理落到实处的政治保证。应引起我们的重视。由于社会市场经济体制条件下纵横交错的网络管理关系将人凸显，人们的经济活动和社会生活将会由过去的“单位性”更多地表现为“社会性”，社区建设和管理在党和政府的工作中的地位将会越来越重要。因而要求进一步加强街道党工委建设，通过发挥街道党工委的作用，在对社区工作的领导和协调中，使党风廉政建设落在实处。
    2、在推进基层民主建设中加强。要贯彻依法治国基本方略，加强城市基层政权机关建设和群众性自治组织建设，扩大市民有序的政治参与，进一步完善基层民主，通过实行政务、厂务、村务公开，使党风廉政建设有明确的载体。
    3、在推进三项制度改革中加强。按照中央和省、市的统一部署，今年重点要从涉及权、钱、人等三个方面的关键部位入手，改革体制、机制、制度，逐步铲除滋生腐败的土壤，解决党风廉政建设方面存在的问题。通过改革行政审批制度，建立健全对权力制约的监督制约机制，能够有效解决基层执法单位存在的问题；通过推进财政制度改革，实施国库集中收付制度，能够加强财政监督，使“小金库”收敛、消失，可以从源头上起到巩固廉洁自律的效应；通过干部人事制度改革，可以提高领导干部、基层执法人员队伍的整体素质。总之，通过三项制度改革契机，能够使行政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门在城市基层管理工作中发挥积极作用，从而使党风廉政建设得到切实加强。
    4、在强化监督中加强。一是加强党内监督，坚持把党内监督的重点放在城市基层领导班子和领导干部的监督上。我们将坚持行之有效的监督制度如廉政谈话制度，在领导干部走上领导岗位时由区纪委对其进行廉政教育；坚持《白下区中层领导班子重大事项集体研究执行情况报告与回复制度》，对城市基层领导班子的“一把手”直接监督，并使领导班子的外部监督与领导班子成员的内部监督有机结合起来；坚持信访监督，对群众来信来访来电中反映的问题，认真处理并进行告诫。二是加强民主监督。自下而上或自上而下的民主监督是城市基层党风廉政建设工作的一个有效渠道。我区主要的民主监督的形式或载体有：1、民主评议。即由社区居民评议社区居委会负责人、社区居委会负责人评议街道办事处内设科室干部、街道办事处干部评议街道办事处领导干部。2、公务公开。如我区建立社区居委会居务公开制度，出台了加强社区警务工作改革实施意见，社区民警照片、警号及民警联系方法在社区上墙公布，社区民警负责责任区内多项管理工作，使“社会稳定，群众满意”。3、民主理财。这是有针对遏制、防范腐败，从源头上保障的重点防范内容，可以说引起了各层次、大多数单位的重视。社区制定的有：《社区居民委员会民主理财试行办法》、《社区居委会财务管理制度》，街道办事处制定的有：资金运作管理规定，核定支出收入审批制度、工程审批与管理制度等。区委、区政府制定的有：领导干部离任审计制度、领导干部任期经济责任审计制度、机关干部公务出差报销规定、党工委议事规划等。坚持这些制度或规定，加强民主监督，党风廉政建设就有实效。此外还要发挥舆论监督作用，增强人民群众反腐倡廉的信心。

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