县“问题村”整治转化的思考

近年来，**县委十分重视以党支部为核心的村级组织建设，在组织设置、队伍建设、载体设计、制度建设等方面积极探索新路，取得了一定的成绩。但是，有相当部分村，仍然存在党的威信不高，影响力不大，党组织驾驭不了村级政治局面的情况，致使矛盾和问题比较突出，严重的还引发群体性上访。整治转化这类“问题村”，巩固党在村级基层的执政地位，已成为摆在各级党委面前必须解决的一个重要课题。因此，全面分析“问题村”存在的问题及成因，并找到整治转化对策，对进一步加强村级基层组织的执政能力建设具有积极的现实意义。

一、“问题村”的问题及成因

所谓的“问题村”是指：****年以来发生过针对村级组织或村干部的上访，且一次性上访人数超过5人（归属于群体性上访）的行政村。从有关资料看，“问题村”引发的群体性上访数量多，****年以来共发生139批次1130人次；规模大，20人以上的达32批次；涉及面广，有102个行政村发生过此类上访，占全县行政村数的25%；程度激烈，个别上访事件中出现了拦车堵路、冲击下放机关、侮辱镇村干部等极端的、违法的做法。

出现“问题”村的原因是多方面的，但关键还是因为近年来党在农村基层的执政能力弱化，村级组织建设不能适应新形势发展的要求。

（一）村级组织的运行管理方式不适应新形势发展的需要

1、村级组织运行不顺畅。一是村党组织调控能力弱化。在村级民主政治进程加速推进的新形势下，绝大部分“问题村”党组织无所适从，“老办法不能用，新办法不会用；软办法不顶用，硬办法不敢用”，对群众上访甚至是无理取闹处置乏力。二是村两委关系不协调。三是村民代表会运作不规范。

2、村级党组织设置模式单一陈旧。一是党组织设置范围不适应新业化蓬勃发展要求。随着市场化程度提高，逐村出现了多种形式的生产联合和经营联合，单纯依托行政村设置党组织已不适应开展组织活动、加强党员管理的需要。二是党组织设置规格不适应农村城镇化发展要求。102个“问题村”中，人口超过2000人的有35个，党员人数超过50人的有32个。这些村的党组织设置仍保持支部建制，其管理幅度明显过宽。三是党组织设置形式不适应多元化从业结构的方式和发挥作用的途径都有所不同，“一刀切”地按行政村设置党支部或按村民小组设置党小组，党员的专业特长就难以充分展现，模范带头作用就难以充分发挥。

3、村级集体资产经营管理方式落后。在102个“问题村”中，集体资产总量50万元以下的60个，占全县同类村的8%；100-1000万元的9个，占全县同类村的30%；1000万元以上的3个，占全县同类村的80%；可见，集体资产总量越多，村民上访的比例越高。其主要原因就是各行政村集体资产总额虽然相差悬殊，但都普遍采取了由村委会管理使用，由村会计一人做帐的方式，极易导致村两委主要成员个人主导集体资产使用、挥霍浪费或变相贪污。

（二）村干部及党员的整体素质不适应新形势发展的需要

1、村干部素质偏低，驾驭能力不强。一是文化程度低下。“问题村”支部书记初中及初中以下文化程度的有76人，占“问题村”总数的68.5%；村委会主任初中及初中以下文化程度的92人，占“问题村”总数的83%。二是思想政治素质偏低。“问题村”干部为民服务意识欠缺，侵占村集体利益的现象较为普遍。102个“问题村”中，就有42个村因村干部违法、违纪引发群体性上访。三是工作能力不强。不少村干部不能及时适应村民自治条件下的民主化工作方法，依法执政水平很低。从“问题村”的抽样调查表明，普通村民认为本村工作“一般”或“不满意”的均在50%以上，个别村甚至达90%。

2、党员威信偏低，先进性不强。一是党员发展良莠不分。“问题村”大多村情复杂，为了争夺村级事务控制权，一些村支部特别是个别村支部书记在发展党员时良莠不分，极力扩充自身势力和家庭势力，将优秀分子拒之门外；一些党员为了保持各派系势力均衡，更是相互排挤，极力抵制非同宗同派者入党或将组织关系迁入本村，致使党员发展工作出现停顿甚至断层现象。二是党员威信下降。102个“问题村”中，村委会主任不是党员的有58人，没有党员的村委会数达40个；102个村的3865名村民代表中，党员为768名，不足20%，个别村的村民代表中没有一名党员。三是党员先进性不强。“问题村”党支部对党员的日常教育管理抓得不紧或根本不抓，党员宗旨观念头淡薄，有的干脆把自己等同于普通群众。“问题村”70%以上被调查者认为本村党员作用发挥“一般”或“差”。

（三）村级组织的工作环境不适应新形势发展的需要。

1、群众的民主法制意识有待提高。一方面，一些村民由于缺乏民主实践，对自身的民主权利认识不足，在具体的实践过程中存在盲目性。另一方面，村民不知法、不懂法的现象比较普遍，特别是自身权益受到损害时，要么逆来顺受，忍气吞声；要么无视法律，无知无畏。

2、乡镇的指导管理能力有待加强。一些乡镇领导创新意识不强，仍然习惯于用传统的方法和模式指导农村工作。一些乡镇干部不正确认识、处理村级组织建设与农村经济社会协调发展的关系，工作不得法、作用不深入，致使一些村级组织建设的问题长期得不到解决。

3、村干部的激励保障机制有待健全。在村干部的报酬保障上，其中部分不是自行筹措解决，因此集体经济薄弱村的村干部报酬就很难得到保障。在村干部的管理考核上，还缺乏有效的措施，村干部干多干少，干好干坏，大多取决于本身素质的高低，而一般村民对村干部的监督也缺乏有效的方式，除了上访之外很难找到其它的门路。在村干部的权益保障上，还缺乏必要的力度，存在村干部因为维护集体利益受到打击报复却得不到及时有力保护的情况。这些制度上的缺陷和不足，直接影响了村干部工作热情，制约了村级组织作用的更大发挥。

二、整治转化“问题村”的对策思考

“问题村”的频频出现具有很强的启示意义，对新形势下加强村级执政能力建设提出了严峻的挑战。

（一）机制运行的缺陷导致党驾驭农村政治局面的能力下降，是“问题村”出现的主要因素。务必加大改革力度，在规范村务运行管理上实现新突破。

1、改革村级党组织领导方式。一是提供交叉兼职。提倡把村级党组织领导班子成员按法定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡拟推荐的村支书人选，先参加村委会的选举，获得群众承认后，再推荐为村党支书人选；提倡村民委员会中的党员通过党内选举兼任村党支部领导班子成员。二是规范村务运行。进一步明确村党组织在村务运行中的主导地位，完善村委会请示报告制度，凡属重大村务事项，村委会必须向村党组织请示，村党组织研究决定是否是入重大村务决策程度。完善民主决策制度，重大村务都应由村党组织统一受理，交村民代表会议或村民会议讨论决定，由村民代表的村支部书记主持会议。完善村务公开民主管理制度，通过村民代表联系户、民主听证会等形式，进一步畅通社情民意反映渠道。完善监督惩处制度，加强村级财力审计监督，实行村干部离任审计；继续试行干部过错行为承担民事责任制度；及时查处群众反映强烈的村级财务管理、土地征用、旧村改造等重点领域腐败行为。三是提高村党组织竞争力。村党组织换届选举要推行“三票制”（推荐票、信任票、选举票），候选人预备人选首先由全体党员进行推荐，再由村民代表及各界人士投信任票，根据推荐票和信任票结果确定候选人，再提交党员大会选举。

2、改革村级党组织设置。一是改革党组织设置方式。在符合《党章》规定的前提下，逾5000人的行政村建立党委，1000人以上、不足5000人的行政村建立党总支，1000人以下的行政村建立党小组，使党组织设置规格与人口规模相适应。二是改变党员编排方法。分类设置党支部村的党员编排，变过去组织划定为个人意愿和组织安排相结合。三是改进党支部职责。村党总支（党委）在村级各种组织和各项工作处于领导核心地位，而各下设党支部主要履行发展党员、加强党员日常教育管理等职责。

3、改革村级集体资产经营管理方式。按照村集体资产总量1000万元能上能下、100万-1000万元、50万-1000万元、50万以下的标准，将全县行政村划分为4类村，在尊重村民意愿的前提下，实行不同的集体资产经营管理方式分为4类村，在尊重村民意愿的前提下，实行不同的集体资产经营管理方式。一类村今年着手试点，力争2年内完成集体资产量化工作，实行所有权与经营权分离，以集体资产量化到村民后入股统一经营的形式，公司化运作，企业化管理。要突破区域限制，采取公开招聘的形式，争取在2年内为集体资产超亿元村、5年内为所有一类村配备1-2名职业化党务工作者、经济管理人和支书助理（从大学毕业者中选拔）员。二类村要在3年内基本完成集体资产量化到村民工作，借鉴一类村的做法，逐步向所有权和经营权分离过渡。三类村重点是拓宽渠道，盘活资产，规范管理，进一步强化集体资产积累机制，通过5年努力，使村集体经济实力明显增强。四类村重点是有效利用自有资金、帮扶资金，大力发展短、平、快项目，提高集体经济创收能力，力争5年内全县基本消除集体经济正常年收入万元以下的“空壳村”。

（二）自身建设的不足导致党在农村的影响力和号召力下降，是“问题村”出现的关键因素。务必加大创新力度，在提升干部党员素质上实现新突破。

1、创新选人育人机制。一是选好配强村两委班子特别是党组织书记。在村两委换届中全面推行候选人文化考试、素质审查、创业承诺制，对候选人的年龄、文化、思想政治素质、工作能力等进行全方位的严格把关。同时，突出群众公认原则，在村党组织换届选举中全面实行“两推一选”，筛选一批条件具备的村试行“公推直选”，对村干部候选人、支部委员实行村民和党员公推，把群众公认的优秀党员先进村党组织领导班子。二是加强后备人才队伍建设。大力实施“递进培养”工程，把村民中威信高、收入高的“双高”型致富能手培养成党员；把农村党员中既会带头致富，又能带领致富的“双带”型党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村党组织书记。制订村级后备人才培养工作的三年规划，通过3年努力，使全县保持有3000名以上的村级后备人才，其中大专以上文化程度占30%，35周岁以下占80%。

2、创新学习培训机制。一是建立分层培训新体系。村党组织书记和村委会主任每年参加县委组织的培训，时间不少于10天；其他村干部参加乡镇党委组织的培训，时间不少于7天；利用一定时间对全市适龄农村党员、村民代表、后备人才进行一次轮训。二是实施分类培训新方式。三是探索经常教育新途径。建立党课辅导员巡讲制，组建专业党课辅导员队伍，定期到各村党支部巡讲；建立农村党员教育活动点，把活动点设在党员家庭，以党支部“党小组”为单位，每月组织学习理论、讨论村务，实现农村党员教育活动家庭化；建立农村党员学习档案，督促学习时间、内容、人员、效果“四落实”。

（三）外部氛围的欠缺导致党在农村基层的工作合力下降，是“问题村”出现的重要因素。务必加大落实力，在优化村级工作环境上实现新突破。

1、建立健全激励保障机制。一是建立健全村干部报酬保障制度。按照集体资产总量、村民人数、村居规模的不同，在全县分类确定行政村包工干部报酬的，由省、县、乡财予以补助，确保现职村主要干部报酬适当提高，与当地经济发展水平相适应。同时，有条件的村，可由村集体负担村干部的社会养老保障金；经济条件不具备的村，县、乡镇财政要予以适当补助。二是建立健全干部激励机制。建立在村干部中录用事业干部制度，确定一定数量的事业干部编制，考录大专以上学历的村两委成员；建立评先奖优制度，对村集体或个人被评为各级先进的，要予以物质奖励，同时在分配党代表、人大代表、政协委员名额时，予以适当倾斜。三是建立健全村干部工作目标管考核制度。在原有乡镇组织考核的基础上，通过年初工作承诺、年终述职评议，突出对村干部的绩效考核。考核、测评结果要与村干部的报酬及任免紧密挂钩。

2、建立健全挂钩帮扶机制。一是建立挂钩联系制。建立乡镇领导联系村支部制度，是党员的乡镇领导班子成员要和村支部结对子，帮助、支持支部开展工作，主动下村解决问题，要把结对成效作为考核乡镇领导的重要依据。二是建立重点帮扶制。坚持每年排查一批、帮扶一批问题相对突出的村。各乡镇每年初都要在调查研究的基础上，倒排出1-3个“问题村”，作为重点帮扶村。县级党员领导干部要确定一个重点帮扶村作为自己的调研联系点，到联系点调查研究，指导工作，帮助解决实际问题。三是建立责任追究制。乡镇党委要把工作重心放在村级建设上，采取务实的工作步骤，切实增强乡镇对村的服务和协调功能。

3、建立健全群众素质提升机制。一是加强对群众的教育。积极抢占农村教育阵地，充分利用农村基层党校、农民学校和农民群众易于集聚的集市、企业等场所，适时对农民开展教育活动。探索开展县直部门领导干部定期到基层宣传和机关科室、机关干部联村联户活动，扩大农民教育覆盖面。二是加强农村精神文明建设。广泛开展文明村镇、文明社区、文明户等群众性精神文明创建活动，开展丰富多彩的毓主题教育活动，举办各类群众喜闻乐见的文体活动，丰富群众的精神文化生活，不断提高农民群众的思想增界。三是加强民主法制建设。加强普法教育，把法律、政策规定的公民享有的权力和应履行的义务，以村规民约的形式加以明细化，并通过深入宣传使之成为群众的自觉行动。以村级换届选举为契机，广泛宣传《党章》、《村民委员人组织法》和有关村组组织建设条例，不断提高广大村民依法改造民主权利的能力。

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