关于内设机构行政许可职能归并与政务服务中心建设的思考

“大抓整合，抓大整合”，各地在经济发展中将资源整合作为经济增长的基点。实践证明，通过资源整合，使资源配置更加合理化，提高了资源利用效率，加速了经济发展。自然资源整合的成功，使各地党政不失时机启动“行政资源整合”——建立政务服务中心。如何以政务服务中心建设发展为契机，使行政资源得到优化配置，达到改善行政服务环境建立服务型政府的目标,是政务服务中心建设发展中亟待解决的问题，也是政务服务中心能否真正建成为一项民心工程、德政工程的关键。对此，我们认为，推行内设机构行政许可职能归并是整合政府行政资源，深化机构改革的基础性工程；是彻底解决政务服务中心沦落为各部门（单位）“中转站”的关键；是实现改善政务服务环境和建立服务型政府的根本途径。 
一、政务服务中心建设“怪胎”——“中转站”现象 
政务服务中心是近年来各地推进政府改革的热点,是社会各界关注的焦点。在各地政务服务中心的建设发展中既有体现出便民、高效、透明、规范的典范，也有失败的个案，还有许多则是建成后的政务中心只是简单的作为各职能部门（单位）派出窗口的“聚集地”，其职能沦落为“中转站”。“中转站”现象的出现是政务服务中心与各职能部门在这场政府自我改革过程中相互妥协的产物，是改革的“怪胎”。“中转站”现象，一般具体表现为政务服务中心窗口工作人员受理审批事项，而后转回部门办理；其实质是政务中心窗口只能“受理”而难以“办理”。 那么“中转站”现象的出现，究竟是好事还是坏事？是政务中心建设发展的一颗意外果实，还是一枚改革的“毒瘤”？ 
建立政务中心就是要在政务服务上实现三个方面的目标：一是高效率，即通过优化办事流程实现审批事项办理高效率；二是高透明，即通过对各项审批事项的监控，从源头上预防腐败；三是高服务，即通过“一站式”平台，提供公共服务，方便群众办事，实现优质的政务服务。如果政务服务中心成为“中转站”，则原有的繁杂的办事程序不仅没有改变，反而因为政务服务中心的建立多了个受理环节，要实现高效率不太现实。同时复杂的操作后台仍然存在，要实现高透明也不可能。而复杂的操作过程，使审批事项职责不明，“脸难看、门难进、话难听、事难办”的现象就不可能得到根除，“高服务”也就不可能实现。也就是说，如果政务服务中心成为了中转站那么她的建立也仅仅实现了审批业务中的受理环节的物理集中，而不是真正意义上的审批集中，那么“中心”的建立就失去了意义。可以说“中转站”现象的出现，即宣告了“行政资源整合”这一改革目标的不可实现。因此，中转站的出现是政务服务中心建设的坏事，是改革的“毒瘤”。“中转站”现象与“便民、高效、透明、规范”的政务服务是一对不可调和的矛盾体。在政务中心的建设发展中必须解决好“中转站”这一政务服务中心建设中出现的普遍性问题。 
在政务服务中心建设中，“中转站”现象的出现绝非偶然。政务服务中心的建设，是我国审批制度重大改革内容，它触及的是各部门最直接的利益----部门的审批权。因此，其改革的阻力大，改革中的困难重重。但另一方面，政务服务中心的建设是改革的大趋势，不可逆转。因此消极的配合就成为他们的“最佳”选择。其具体表现为许多部门对派出窗口人员未充分授权，众多审批项目须转回部门审批。“中转站”便成为了政务服务中心与各职能部门相互妥协的产物。“中转站”现象出现的直接原因是窗口人员职权不够、职责不明，其根本原因是旧的审批制度作祟，阻碍政务服务中心发展。目前，从我国各职能部门内部来看，审批权力被分割到不同股室和若干个不确定的人头上，又划归几位领导分管，从而形成一个庞大而复杂的审批系统，这样一个庞大而复杂的审批队伍不可能都进驻政务服务中心。这是造成政务服务中心成为“中转站”的根本原因。同时，部门人员为维护自身利益也充分利用这样一个庞大而复杂的审批系统，作为维护其部门利益（同时也牵涉自身利益）的有力武器。 
窗口人员职权不够、职责不明这一直接原因，与部门旧有的审批制度问题这一根本原因本身是一体的。其直接原因是根本原因的具体表现。因此要根除“中转站”现象，就必须要解决好“窗口人员职权不够、职责不明”这一“标”，同时还须解决好“审批制度”这一“本”，做到标本兼治。 
内设机构行政许可归并职能能有效解决“中转站”现象，是标本兼治的良方。首先，要解决“旧的审批制度”这一导致“中转站”现象出现的根本原因就必须进行“机构改革”，通过大刀阔斧的改革使那些妄图通过以“旧的审批制度”来维护自身利益的守护者们无所作为。内设机构行政许可职能归并是一场政府机构内部的改革。它通过调整内设机构行政许可职能，使分散于各职能股室的行政许可职能归并集中于新设的行政许可股室，而后整体纳入政务服务中心，使审批职能整体移至政务服务中心，让各部门的审批工作处于政务服务中心的监管之下。其次，通过内设机构职能归并，各行政许可、行政审批职能得到了集中，政务服务中心的各职能部门的行政许可股有足够的职权将众多审批项目进行审批，而无须再返回各部门，“中转站”现象也就失去了生存的“土壤”。 
二、内设机构行政许可职能归并工作的法律依据与合理性分析 
政务服务中心的建设是我国推行依法行政的重大举措。内设机构行政许可职能归并工作，有明确的法律依据。当前，内设机构行政许可职能归并工作是实现“便民、高效、透明、规范”的政务服务中心的必要条件。它随着当前经济社会的发展应运而生，并突显其重要性。 
㈠归并的法律依据。2004年7月出台的《中华人民共和国行政许可法》以及2006年4月1日颁布施行的《四川省政务服务监督管理办法》（省政府199号令）都对其做了明确的说明，因此，推行行政许可职能的归并有着不容质疑的合法性。《行政许可法》第二十六条明确规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。《四川省政务服务监督管理办法》也明确指出：应建立健全“一站式服务”、“一个窗口对外”的监督管理机制。 
㈡归并的合理性。“为人民服务”是我党的根本宗旨，以前穿行于几个股室办理的审批事项，流程冗长，程序复杂，现在将其归并，成立一个窗口，老百姓办理相关事务时，只需将所需相关材料交于窗口工作人员即可，这样，既方便了群众，又体现了以民为本的执政理念，因而合情；同时，老百姓是纳税人，政府就应该为纳税人服好务，有义务创造更加便捷、高效的政务服务，因而合理。 
内设机构行政许可职能的归并，精简了办事程序，提高了行政效率。建成后的政务服务中心，推行程序公开、当场办理、限时办结、标准收费等规范要求，提高了行政审批的办结时效，为老百姓提供了优质服务。 
三、 当前推进内设机构行政许可职能归并工作的可行性分析 
在当前推行内设机构职能归并已具备了成熟的操作环境。其理由有四： 
首先，自加入WTO之后，我国的政府体制与政务服务面临着前所未有的压力与挑战，一个严峻的现实就是我国审批职能流程太长、过程太复杂，已不能满足人们生产、生活以及经济社会的快速发展需要。从某种意义上说，我国的经济能否真正融入到世界经济大舞台中去，社会秩序能否保持和谐稳定，我国的各项改革能否继续顺利推进，都在集中地拷问着政府体制和政府能否向社会提供优良的公共行政服务。这样的外部环境要求，是促使当前进行内设机构审批许可职能归并工作的根本要求。 
其次，各内部职能股室将审批事项人为进行了划分、肢解，使审批缺乏整体考虑，成了“瞎子摸象”。审批效果大打折扣，甚至出现不该批的批了，该批的没批。影响部门（单位）工作质量。通过行政许可职能归并来提高并逐步完善审批工作，不仅是群众的要求，更是部门（单位）内部加强自身业务能力从制度上进行解决的必然选择。 
再者，一些地方在内设机构行政许可职能归并工作中已做了积极的探索和尝试，并取得了可喜的成果。比如：天津市通过职能归并和机构改革，撤消了21个职能处室，降低了政府行政成本，有力地巩固了审批改革成果。眉山市通过职能科室归并使该市行政审批事项的办件率由过去的40%迅速提高到70%。这些地方归并工作的成功也标志着归并工作应该由点的试行进入到面的推广阶段。 
最后，今年是换届年，各级领导将给政务服务中心建设注入新的支持活力。胡锦涛同志今年在两院院士大会上借用古语“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”为下届各级干部甄选提出了要求。建设政务服务中心，必须站在事关地方发展全局的高度搞建设，广大干部应该能清醒地认识到这一点，并给予大力的支持；政务服务中心的建设及内设机构行政许可职能的归并，是我国政府机构改革的发展方向而非临时之举。广大干部必将能认识到这点，这将使归并工作得到更多更有力的支持，使该项工作的开展落到实处。 
四、推行内设机构行政许可职能归并工作面临的主要问题分析 
内设机构行政许可职能归并工作是一场变革，什么是变革？就是制度格局的重新分配。通过改革，打破旧的制度格局态势平衡，逐步建立更适应社会发展的新的平衡。这样的平衡循环过程是促使政府提升其服务质量和服务效益的必须。因此职能股室归并是大事，更是一件难事，是一项艰巨而复杂的系统工作。要切实推行内设机构行政许可职能归并就必须对面临的主要问题有全面的认识。 
㈠思想观念上的落后。一些部门（单位）认为建立政务服务中心是个别主要领导头脑一时发热。没有深刻认识到建立政务服务中心是我国政府改革的大趋势，是深化政府机构改革、转变政府职能的重要举措。他们还是用过去分散、串联审批时期的思想，来认识和管理当前部门的审批业务。没有树立正确的权力观，把公共权力作为私有之物，将个别重要审批项目视为“镇局之宝”，将众多审批项目作为部门（单位）权力体现，以此构成部门（单位）的核心利益。认为派驻政务服务中心的工作人员只是临时负责受理，大事还要回局里来研究，关键的事还要由领导“拍板”。中转站的出现正是这些认识下的产物。而这些思想观念对于推行内设机构行政许可职能归并工作是极为不利的。一旦根除“中转站”现象，使部门审批权真正进入政务服务中心公开运行，实现依法审批后其“政府权利部门化，部门权利个人化”便失去了表演的舞台。 
㈡双层管理体制的障碍。由于我国行政体制实行双层管理，一个职能部门既受当地政府领导，同时又要接受上级职能部门领导。这就可能使归并工作考虑了“横向”就难以顾及“纵向”，考虑了“纵向”又难以周全“横向”，从而使归并工作缺乏整体谋划，致使上下不配套。使一些审批项目在需要提请上级职能部门审批时，出现接洽不明，导致办理不畅，从而事与愿违。在这方面，一些垂直部门表现尤为突出。主要表现为权力下放不到位，有权的事情抓住不放，影响审批工作效率的提高；有些上级部门让下级部门代收费用，却不提供收费依据，增加了下级单位开展工作的难度；还有一些上级部门越权滥设行政许可，下级部门执行不对，不执行也不对，左右为难。 
㈢部门窗口与内部股室的协作问题。在一些已建立的政务服务大厅中，部门窗口与内部股室之间的相互扯皮、推委责任现象很普遍。许多职能股室的行政许可职能已被归并削离，但某些审批在业务上仍需要他们支持。由于认识上的偏差，觉得“政务中心的事”“与我无关”，参与审批不够认真，不能按照政务服务中心的要求进行有效办理。 
五、积极推行内设机构行政许可职能归并工作 
推行内设机构行政许可职能归并，不仅是根除中转站现象的有力武器，也是整合行政资源，深化机构改革的有力措施，有其推行的合法性、必要性和操作的可行性，同时也有其艰巨性。因此，我们要充分认识其必要性、可行性、艰巨性，在具体工作中做到准备充分、措施得当、纪律严明、保障有力。 
㈠解决好认识问题。 政务服务中心的建立是深化行政审批制度改革的需要，是从源头上治理腐败打造阳光政府的需要，也是发展社会主义市场经济建立服务型政府的需要。建立政务服务中心，推行政务公开是我国政府政务改革的大趋势，不可逆转。 
㈡正确处理好五个关系。 1、正确处理好审批制度改革与机构改革的关系。没有机构改革作保障，审批制度改革是不彻底的，只有通过机构改革将行政许可职能归并的成果以制度的形式加以确立巩固，才能将归并工作做好、做实，否则，归并工作极易出现反复甚至反弹。同时，困扰我国多年的机构改革问题也可通过内设机构行政许可职能归并作为突破口，而政务服务中心建设正是审批制度改革与机构改革的最佳结合点。 
2、正确处理好窗口与部门内部股室的关系。要理顺内部流转程序，变部门协作为内部工作程序，加强窗口与现场踏勘、监督检查人员的衔接，实现前后方工作的良性互动。政务服务中心要主动会同各职能部门制订相应的制度，以提高现场踏勘、监督检查人员工作的积极性和主动性。同时，要注重审批流程的调查研究和优化创新，提高窗口现场办理能力和联合审批的效率。推行内设机构行政许可职能归并工作，其目的就是要实现审批流程的优化，通过对所有政府部门进驻政务服务中心的审批事项进行重新设计与流程制定，打破传统政府模式下所依赖职能股室划分的界定，建立“受理、审批、送达审批结果”这样一个办理流程来划分不同阶段的办事流程。这就是归并工作所要达到的最终目的。 
3、正确处理好“设”和“撤”的关系。推行内设机构行政许可职能归并必须坚持“内设机构、中层职数和人员编制”不增加的原则。当前，我们政府的审批流程中有许多是人为制造的“垃圾”，然后这些“垃圾”又进入分检、清理，以制造一些人的工作机会。搞一些不必要的报表、文件来养活一些不必要的机关人员。我们推行内设机构行政许可职能股室归并就是要清理“垃圾”，以优化办事流程。在工作中一定要防止那些认为“行政许可股”是新设立的，就要编制、要职数的人。从历次改革的经验来看，总有一些人与改革的目标背道而驰，利用改革搞不减反增的结果来。因此，在具体工作中一定要坚持“撤一设一”的工作原则，取消一个内设机构更名为行政许可股(可保留原股室的牌子)，将其他股室的行政许可职能归并于行政许可股。这就为整体纳入政务中心提供了前提。 
4、正确处理好“体”与“魂”的关系。做好内设机构行政许可职能归并工作，有两个方面的工作：一是机构改革，建立新的行政审批流程，是建立“体”。二是创新运行机制，是“魂”。创新管理运行机制是对“新的行政审批机构”附 “魂”，让其充分发挥新机制的新优势。对于“体”与“魂”一定要做到相辅相成，其中任何一方面的工作没有做实，都会直接影响改革的成效。 
5、正确处理筹建工作与上级职能部门的关系。在推行内设机构行政许可职能归并工作时，应积极与其上级职能部门联系并请求予以指导，避免在归并后职能不对口。特别是垂直部门，其归并方案不仅要征得本级政府的审核通过，同时要得到上级职能部门的同意。 
（三）认真依法组织实施。 
第一步，深入开展调研。由政府分管领导牵头，组织专门力量分析梳理政府各职能部门具有行政审批职能的股室的基本情况。包括：每个职能股室涉及的行政许可项目，每个职能股室有多少专、兼职工作人员；每一个项目涉及多少股室，每个项目涉及多少专、兼职工作人员。 
第二步，切实搞好整改。以党委、政府办公室的名义发整改通知文件，对具有行政许可职能的部门（单位）实施内设机构改革。在具体工作中要以“撤一建一”、“并一建一”的方法设置行政许可股，把分散在机关内部若干股室的行政许可职能归并到一个股室。 
第三步，认真进行审核。各部门按政府统一要求整改后，将整改成果报机构编制委员会审核。审核的内容包括：设立的行政许可股是否确定了一名分管领导负责，专职工作人员是否符合统一要求。机构编制委员会将审核初步结果向党委政府做工作汇报，若不符合要求则返还并责令重新整改，若符合机构编制委员会则向社会公布。 
第四步，整体纳入中心。把归并后的行政许可股室作为该部门对外的一个窗口，统一行使行政许可权。行政许可股进驻中心，实行“双重管理”，做到项目、骨干、授权三到位，接件、审查、签批、制证、盖章、发证等均能在中心完成。窗口工作人员的党团关系、日常考核、评先评优全部纳入中心。主管部门（单位）只保留人事、业务关系，不再保留办公室，以保证中心窗口的唯一、权威和效率。 
在整个过程中纪律检查委员会要给予工作监督与督促。严格实行“部门负责人制”，在工作过程中若出现整改不到位、授权不到位等现象的首先追究部门主要负责人的责任，再进一步追查相关责任人。政府法制办要给予充分的法律支持，使归并工作做到依法进行。 
    当前，地区之间的竞争集中表现为发展环境的竞争。谁的环境好谁就能在竞争中赢得先机。“大抓环境，抓大环境”，政府在环境建设中，要抓好自然环境和行政环境两个大环境建设，做到两手抓，两手都要硬。只有把自然环境与行政环境都抓好了，才能在竞争中始终处于主动。只有以推进内设机构行政许可职能归并为突破口，才能建好政务服务中心，彻底解决“中转站”现象，进一步优化行政环境，为经济社会又快又好发展创造优良的发展环境。 

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