我区外来人口管理工作的几点思考

    一、我区外来人口管理现状
    随着我区开放开发和城市化建设的不断加快，外来务工、居住人员目前已达到26万余。近年来，我区在外来人口管理上基本上经历了“个体办证管理”、“集中居住办证管理”和“集中居住点社区化管理服务试点”三个阶段。很明显，每一阶段都有其历史原因和发展过程，每一阶段的管理方式（模式）都有其特定时期特定的意义和作用。2005年，由区政法委牵头，区民政局、新碶街道办事处等有关部门参与的探索外来人员集中居住地管理新模式的调研工作正式启动。在××街道沿海村的外来人员集中居住地，由沿海村股份合作社作为投资方和业主，新碶街道办事处和区政府提供一定补助，陆续建起了占地38亩，幼儿园、学校、警备室、邮电、银行、食堂、浴室、菜市场等配套设施齐全的居住社区。其中，占地面积约2500平方米，近900套房间的二层居民楼，可容纳3000多外来民工居住，为形成外来人口集中居住和解决社区居民日常生活和民工子弟上学读书等问题提供了保证。同年12月19日，经区人民政府批准，“××街道银杏社区居委会（筹）” 正式挂牌。同时，××街道银杏社区党支部也经批准成立。一个企业化管理与居民自治管理相结合的外来务工人员集中居住区社区化管理新模式应运而生。
    ××街道银杏社区居委会（筹）成立以来，一方面，在社区党支部的领导下，按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》开展了首届社区居委会选举准备工作，并于2006年7月15日选举产生7人组成的新碶街道银杏社区首届居民委员会。另一方面，社区居委会开展了一系列组织管理和服务工作，成立了工、青、妇和志愿者等组织，在广大外来居民中开展了许多自娱自乐的文体活动和法律知识、食品卫生知识、健康卫生知识等培训服务。同时，各有关部门、邻近社区居委会和附近企业纷纷组织开展了与该社区的结对共建活动，送图书、送技术、送文化，还与那里的困难居民结成了扶贫帮困对子，让居住在银杏社区的外来居民深切感受到社区化管理的优越性和亲切感。
    与此同时，在外来人口居住相对集中的新碶街道向家村探索试行 “外来人口管理委员会”的模式工作也于今年5月结束。外来人口管理委员会坚持每月一次会议，定期讨论和决定事关全体“新向家人”利益的重大问题，全面掌握外来人口动态信息，研究矛盾纠纷、治安管理、权益保障、计划生育、环境卫生等问题，使外来人口更好更多地参与到管理工作中来，共同做好外来人口自管、自防、自治工作。同时以满足外来人口教育、管理、服务、维权的需要，是新形势下创新外来人口管理机制的有益尝试。
    二、我区外来人口社区化管理上存在问题
    1、外来人口居住分散，社区化管理难度大。全区25万多外来人口中，比较集中居住的有70多个，人数约8万。其中1000人以上的有30个，500—1000人之间的19个，更多的是散居在全区除××乡外的农民零星的出租房里。目前只有一个银杏社区实行社区化管理，而更多的、大量的外来人口管理工作仍停留在以往的水平上，社区化管理难度大。
    2、规划滞后，居住点多而小。目前分布在各街道（镇、乡）的外来务工人员集中居住地，不是规模小，就是公共服务设施差，有的因集中居住点界于村与村之间，运作主体难以明确，不利于社区化管理。
    3、政府投入压力大。公共服务设施建设需要政府投入大量的财力物力，管理过程中更需要有完善的体制才能确保健康运转，才能达到社区化管理服务之目的。而目前政府在外来人口集中居住区的投入不多，不仅居住条件差，有的几乎没有公共服务设施，如果运作起来，都需要政府的财力支持，这无疑给政府财力增加了不少压力。
    4、企业化运作过程中存在着注重经济效益，轻视收益返还于社区建设的倾向，居住区环境卫生清理整治、社区管理服务等经费后劲不足。
    5、外来居民流动性大，社区居民自治中骨干作用难以形成。社区党组织和居委会好不容易培养出来的居民骨干因为工作变动而经常流失的现象较为严重。
    三、实行或改进外来人口社区化管理的几点建议
    1、科学规划，统筹安排，建立一定规模且相对集中的居住点
    根据我区外来人口居住区布局状况，由主管部门牵头、相关部门参与，既整合现有资源，又统筹兼顾周边公共服务设施建设，科学合理地规划出若干个有利于社区化管理和服务，有利于居住区居民生活、工作和子女求学，有利于用工单位或企业管理的外来人口居住社区，为在外来人口居住区设立社区居委会、实行社区化管理提供硬件条件。
    2、坚持实事求是、成熟一个发展一个的原则
    在外来人口集中居住地设立社区，实行社区化管理，不能凭主观愿望，也不是一蹴而就，而应当根据居住区人口、公共服务设施、管理运作主体明确与否等情况，因地制宜、成熟一个发展一个，为设立后的社区化管理服务打实基础。
    3、坚持党的领导，加强班子建设，确保正确的发展方向
    针对外来人口特点，以党的路线方针政策统领社区建设工作，是确保外来人口居住社区正确的发展方向、组织带领居民民主自治管理的首要条件。因此，在外来人口居住社区建立党组织就显得十分重要。同时，要体现党的人事制度、通过民主选举程序、配强社区居委会班子，是做好社区管理与服务的组织保证。所以，要积极推荐具有较强的党性观念、管理服务理念新、责任心强、年纪相对较轻、文化较高的优秀分子去担当社区党组织和居委会的主角。
    4、运作主体多元化，政府扶持多样化
    ××街道银杏社区的运作主体是新碶街道沿海村股份合作社，即由村股份合作社出资建造居住楼和生活设施，是外来居民区的业主，且负责提供主要的管理费用，实行的是企业化经营手段。这当然不失为一种因地制宜的运作模式。但针对分布在全区各街道（镇、乡）的众多外来居民集中居住区的不同情况，除了银杏社区的运作模式外，还可以根据属地情况，采用用工单位（企业）作为运作主体，为社区化管理埋单。如申洲织造公司区域内的外来居民区，就可以让申洲织造公司负责运作。此外，还可以采用政府托管的模式进行运作。如委托街道（镇、乡），在外来居民集中居住区设立社区，成立社区居委会。同时，在政府扶持政策上，不能因运作主体不同而区别对待。当然，在补助方式上，可采取一步到位、分步到位、以奖代补等方法来实施，尤其是“以奖代补”的方法易于产生激励效果，形成长效机制。
    5、建立同驻共建、资源共享格局，为社区化管理提供条件
    鉴于外来人口管理的重要性，要大力宣传同驻共建理念，鼓励、引导单位（企业）为外来人口居住区社区建设竭尽所能，有力出力、有物出物、有钱出钱，让外来居民共享资源，特别是公共资源，为社区管理和服务提供条件。
    6、突出服务功能，以人性化服务主导管理
    社区化管理的本质是服务。对外来人口而言，以人性化的温馨服务主导管理，比强化行政管理更显重要。突出服务功能，就要给外来人口提供生活便利，提供求学、求医、劳动保障等优惠政策；同时要重视他们的劳动贡献，尊重他们的创业成果，关心就业、培训和发展等，让他们在离家创业过程中感受到当地政府和人民的关怀和热情，充分体现“以德治区”的高瞻远瞩。
    7、实行民主管理，激发“以外管外”积极性
    对外来人口纳入社区化管理，让外来人口共享社区优越性的同时，要充分显示社区化管理的初衷，要体现出社区化管理带来的社会效益。因此，在外来人口居住区社区，在确保党的核心领导、社区居委会主导地位的同时，组织带领外来居民参与社区建设互动，实行民主管理，激发“以外管外”积极性，显得尤为重要。特别是在培养外来居民中的骨干分子上，更要重视组织领导能力、宣传鼓动能力、表率作用等方面的考察培养。要针对外来务工人员流动性大的特点，通过培训班、学习会和其它各种活动来发掘、集聚骨干力量，吸收其中的优秀分子入党或推荐进入居委会班子，担任居民小组长或居民代表等，并与用人单位建立起联系协商制度，为外来人员参与社区活动营造宽松、和谐环境，以较好的用人环境、工作环境和生活、学习环境留住骨干力量，发挥他们在组织带领外来居民参与社区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督上的重要作用。
    8、因地制宜、量力而行，在探索多种形式的管理模式中引入社区化管理理念
    鉴于我区外来人口居住情况，全面实行社区化管理的想法显然是不切实际的。然而，采用不同形式的管理模式，引入社区化管理理念的做法却是切实可行的。不论是类似新碶街道向家村“外来人口管理委员会”的模式，还是管理分散居住在各个村落的农民出租房里的外来人口，在加强科学管理过程中，为外来人口提供生活便利，给予求学、求职、培训、劳动保护、医疗卫生等优惠政策和服务，处处体现出社区化服务的温馨，让散居的外来人口感受到北仑区政府和人民的包容与热情、尊重与关爱，带给他们一种“第二故乡”的氛围，那么，报效“第二故乡”，建设平安、法治北仑自然就会有他们参与其中的身影和业绩；那么，开放开发、繁荣兴旺的北仑自然会更趋于和谐、稳定。

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