对人民调解瑕疵的几点思考

人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法确认的法律制度，它是在依法设立的人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。多年来，人民调解制度以其自愿协商性、程序简易性、成本低廉性和较强的时效性等特点而深受人民群众的欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要的作用。人民调解的这些优点是实实在在的，但笔者认为人民调解也存在着“先天”瑕疵——过分强调“当事人本位”、“群众自治”等思想，人民调解组织缺少一定程度的执法权、对协议没有一定的直接执行效力。

法律明确规定人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策、和社会公德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让解决纠纷的群众自治活动。人民调解在性质上是一种社会性、群众性和民间性活动，是社会实行自治的一种形式，定纷止挣、追求公平正义是其目标所在。在这里人民调解特别强调，主持协商的第三方只能采取调解、劝说的方式、方法。笔者以为正是人民调解组织缺少一定程度的执法强制性（也许笔者这样的认识与法治理念相抵触，背离了调解的先天本质特点），由此造成调解人员有时在调解时感到无能为力，做和事佬的倾向过于明显，有时不得不违心的出现无原则的“和稀泥”，不适当的迁就不合理的诉求，损害守法、守约民众的合法权益，从而使人民调解背离法治原则的轨道。比如在一些人身伤害的纠纷中，由于肇事方往往抓住受害方一般不想走诉讼途径的心理（原因下面会有说明），调解时在赔偿金额上往往会压得很低，很有点儿“子系中山狼，得志便猖狂”的劲头，使得受害方反而处于弱势，在这样的情况下，调解人员往往不能严格按照相关法律法规来调处，因为不容忽视的一点是如果严格按照这些法律法规来调处，则肇事方肯定会不同意调解，肇事方肯定会“迫使”受害方走诉讼之路，这是铁定的事实，因为这样肇事方还存在胜败诉不确定、赔偿金额不确定、赔偿支付时间延后、判决还需如何执行等等利益。2005年12月14日发生在岭背的清洁窗户人员坠楼事件，2006年9月25日发生在**镇新城区商贸城地段的意外事故，2007年5月25日发生县海天宾馆的触电事故等等纠纷的调处，最后的结局往往就是受害方获得的赔偿金额在数量是存在着某种程度的不公平，犯了类似刑法上违背“罪刑相适应原则”的根本性错误一样。

今年7月上旬，张某某不小心将张××的老式补鞋机（已运作多年，老旧不堪了）碰倒造成损坏，经双方协商，张某某将补鞋机送温州维修好之后送还张××并另加支付200元，张××却又反悔，一定要对方赔偿一模一样的补鞋机（其真正目的在于趁机敲诈），在对方不能满足他的不合理要求后，张××不时到张某某的服装店吵闹，严重影响服装店的经营，在派出所干警出警教育的情况下，张××仍抱着“死猪不怕开水烫”的蛮横心态(也许我的用词欠妥当)不时到店吵闹，张某某不堪骚扰，到镇调委会申请帮助解决，调解人员指出了张××要求的不合理，然而他仍然坚持自己的非法要求，最后张某某不堪其扰，不得不违心的支付给张××400元，这样的协议是不公正的，但由于民间基层调解组织没有一定程度的执法权，再加上协议是当事人的所谓“志愿”，作为调解员要尊重当事人的权利，因此也不便予以干涉，对不讲理者也就无能为力，从严格意义上说，这样的结局是背离法治原则的。

由于人民调解组织没有一定的执法权，调解没有强制力，在碰到一方纠纷当事人拒不接受调解时，只能是陡叹奈何，无能为力，这种情况在劳务纠纷时较常发生。例如，今年2月，来自四川中江的务工者蒲××、王××夫妇被同乡蒲某某雇佣，由于经营不善等原因，蒲某某承包的工程出现亏损，于是蒲某某就赖帐，先后经县劳动监察大队、**镇调委会、县法律援助中心等部门几次三番的调处，蒲某某就是赖帐，对此，有仲裁权的劳动监察大队尚且如此，更何况根本没有一丁点执法权的人民调解组织？最后只能是引导当事人去走胜诉渺渺的诉讼途径（因为当事人提供不出法律所规定的所谓强有力的证据——这也许就是法治构筑根基的先天缺陷——对证据的采用过于僵硬、机械，由此造成当事人有理却输官司——当然这只是我个人的认识，也许是片面的。）再则如今年1月10日，上新居的汪某某与施××等人因排水沟的问题引起较大冲突，先后经上新居调委会、镇调委会、**派出所、县执法大队等部门多次调处，但由于当事人各方利益的多元化，也由于当事人对法律知识的欠缺，滥用自己的权利，拒不接受调解造成该纠纷久久得不到解决，直到6月22日，汪某某与施××再度发生冲突，在以上四家单位总共十几人到场劝解的情况下，施××甚至与执法大队的人员发生冲突，有执法权的执法大队出面商且如此,何况调解组织？当然最后也许是应了“暴风雨过后，彩虹就要来临”这句话，经再三调解，各方当事人接受了调解人员的新方案，该纠纷才在6月25日得到最终解决。

由于**是城关镇，是全县的政治与经济中心，外来务工人员众多，有些工程（特别是楼房装修及农村村民个人私宅建造）的包工头与雇工常常发生工钱支付及工伤赔偿的纠纷，在这些纠纷中，雇工常常常处于弱势地位，再说他们与包工头的劳务合作往往没有签定合同，一旦起了摩擦或发生工伤事故，我们只能对包工头晓予利害关系，尽量劝说。但如果包工头态度强硬，拒不赔偿（支付）或只愿低额赔偿（支付）时，我们就无能为力，常常只能劝解雇工接受不平等条约，接受对他们不利的现实，领取部分工钱或低额赔偿了事。因为基层调解组织（甚至包括司法行政机关）没有执法的强制力，不能对不合法的行为予以处罚（这属于法院、公安等部门的职能）。如果引导当事人去法院诉讼的话，一则他们与包工头的劳务合作往往没有签定合同，举证不力；二则诉讼费用较大，如果工钱（往往只是二、三仟圆）或人身赔偿（基本上是十级或十级以下的伤残）本身的额度不大，诉讼的话往往会得不偿失；三则诉讼程序烦琐，诉讼时间长，效率不高（诉讼效率不高也是基层调解存在的一大原因）；四则就算诉讼结果有利于自己，但可能会碰到诉讼判决执行不了的“可笑”结局。

笔者认为，正是由于以上种种原因，调解不能树立一定的权威（也许笔者犯了权威绝对的错误），导致百姓心目中对人民调解的认同感尚不是很强（当然更深层的原因恐怕就是法律构筑根基的缺陷。）

对策

问题是实实在在的存在，摆在我们面前，那出路在哪里，难道真的是“日暮乡关何处是，烟波江上使人愁”？

套用作家蒋泥在《人何以“立”》一文的一句话——“把‘治世’的药方错误地用来对付‘乱世’之症候”（该文主要内容是论述“对于‘乱世’鲁迅的价值可能要大些，对于‘治世’胡适的则更好”等观点，该观点正确如何不在本文讨论之内。）笔者以为今后是否可以采取以下措施：

一是赋予乡镇一级的人民调解组织一定的强制力、赋予乡镇一级的人民调解组织对调解达成的协议以直接的执行效力。首先应该承认，为了法律的权威，在执行法律方面来说是应该搞一言堂的，“理解的要执行，不理解的，也要执行”。法律已然规定人民调解组织没有执法权，人民调解要贯彻“当事人本位”、“群众自治”等思想，在实际操作中就是要不折不扣的执行，但从发展的眼光来看，笔者认为必须打破这种思想方法和思维习惯，不能总是跟着权威思路走，不能总是上面怎么说，就怎么想；或者书上怎么写的，就怎么说，缺乏表达独立见解的勇气。把聪明才智束缚住，创新能力发挥不出来。笔者以为从目前情况来看，国家是否可以考虑在法律上有条件的赋予乡镇一级的人民调解组织一定强制力，赋予乡镇一级的人民调解组织对调解达成的协议以直接的执行效力。1993年高法发布的《关于如何处理乡镇人民政府调处民间纠纷的通知》，其中有这么一层意思：“民间纠纷经调解达成的协议，当事人向法院申请强制执行的，法院不予执行”，而在2002年9月16日，高法发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》对此有了进一步的发展，它明确规定“人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”，当事人应当按照约定履行。可见，国家在对人民调解的认识也在不断的深化。笔者认为的在法律上有条件的赋予乡镇一级的人民调解组织一定的强制力，赋予乡镇一级的人民调解组织对调解达成的协议以直接的执行效力，在将来也未必不是不可行的。只要协议是当事人处分自己权利的意思表示或自愿达成的，只要不违背法律法规的禁止性规定，不侵犯国家和集体的公共利益，不损害第三人的合法权益，就要明确赋予其法律效力，而不要很笼统的以一句具有民事合同的效力作结，在这一点上要把人民调解与诉讼调解放在同一层面上，而不要根深蒂固的执拗于人民调解所彰显的社会自治精神，根深蒂固的坚守人民调解“当事人本位”的思想，我们应该用发展的眼光来看待人民调解，不要“把‘治世’的药方错误地用来对付‘乱世’之症候”。不适当的迁就不合理的诉求，损害守法、守约民众的合法权益，从而使人民调解背离法治原则的轨道。对于例如张××、蒲某某之流，乡镇一级的人民调解组织可以在一定的限度内（当然说易行难，这个限度不好掌握，掌握不好的话就会犯人民调解组织取代法院审判、劳动仲裁的原则性错误），以法律的强制力明辨是非，分配正义，定纷止挣。所谓秀才碰到兵，有理讲不清，对不讲理者、随意反悔者不采取类似治乱世用重典的手段，很可能要犯迟到的正义已是非正义的错误。有一个例子可以做很好的说明：2001年鸽尾礁村因村庄道路整治，要某一村民拆除一违章建筑，当时村委跟户主协商，签于该厨房（水泥砖彻的）已建的情况，在拆除厨房的部分墙壁，留出约半米宽的地面供道路建设之用后，剩余的使用面积村里无偿给以修砌厨房墙壁以供其临时之用，如果今后经县有关部门批准，再另外择地供其建房，这本是一个合情合理的建议，但该村民态度蛮横，六年几经镇村多次劝解，仍拒不应允，对村委无端漫骂。2007年5月，在再三解劝无效的情况下，县执法大队、东屏派出所、镇综治委等人员冒雨执法，拆除了该违规建筑。一个小小的违规建筑的拆除况且要经过前后多达六年，在有执法权的部门强制下才得以执行，可见一味强调个人自治的缺陷所在。

二是加强国民的素质教育，提高国民的素质修养。江泽民同志一贯主张以法治和德治两手来治理国家。笔者对此是有同感的，笔者始终认为国民素质的大幅度提高是克服人民调解先天性缺陷的根本手段。目前，广大国民是意识到提高素质的重要性与紧迫性，但不容忽视的是在大多数情况下，大多数人只把这句话当作“口头禅”，很少反思。目前国民对于素质的理解是比较片面的，一提到人的素质修养，往往就机械的把文化修养等同于素质修养，认为只要人的文化水平高，该人的素质修养就高。确然，文化程度高即意味着其接触的知识面相对广，思维角度相对宽，对新事物和新思想的接受能力相对强，也就有一个提高人的素质的很好载体。但我们更应明白人的素质的内容是非常广泛的，包括思想素质、心理素质、文化素质、品格素质、道德素质、文明素质等等。一个有着高雅文化的人，也许是一个相当卑劣的人。二战时希特勒等纳粹头目，他们在音乐方面达到了很高的修养，但他们把高雅的音乐用来作为杀人的伴奏曲，用音乐来“鼓励”部下去施行残暴的行为，可以边弹奏音乐边杀人。可见，文化是一把双仞剑，文化不一定代表人的素质。因此依笔者一孔之见，以为就目前情况来说，国民素质的提高要在文化修养、思维修养、思想修养、心理修养、法律素质、道德素质等方面。如果广大国民的素质，特别是法律素质得到提高，一方面固然可以减少纠纷的发生，另一方面，一旦发生纠纷，出现类似上新居那样牛气冲天，“子系中山狼，得志便猖狂”的滥用自己权利，“当仁不让”很有“气派”的当事人也就会大大减少，大家都懂道理，大家都有素质，遇到纠纷，也许就会客客气气，合理合法的处理相互间的矛盾纠纷。（特别说明：这一点所谓的对策是相当的空泛，是空中的楼阁，这里笔者只是把它作为理想化的一点建议说明一下。）

三是实现人民调解与司法裁判的互动。相关的内容，2007年7月25日出版的人民法院报第5版上，北京铁路运输中级法院的陈荣所著的题为《对人民调解与司法裁判实现良性互动的思考》一文已对此作了极为精辟中肯的论述，限于篇幅，笔者也就不再在此罗嗦絮叨。

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