构建和谐计生的理论思考

  党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的伟大历史任务，2006 年底，中共中央、国务院颁布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。如何在和谐社会理念的指引下，构建“和谐计生”，是其中的题中之义，也是当前人口计生系统亟待研究的重要课题。笔者结合重庆市人口计生工作实践，试就如何建设“和谐计生”谈一些看法。

1．“和谐计生”的内涵及特征

党的十六届六中全会提出建设社会主义和谐社会的要求, 是科学发展观指导下的一种全新的执政理念和追求。无论从人口问题在和谐社会建设中的基础地位，还是从和谐社会建设中“人与自然和谐相处”的要求进行分析,人口和计划生育工作理应是和谐社会建设的重要内容和组成部分。如果说构建和谐社会是一个总项目，那么“和谐计生”就是实现和谐社会的子项目，也是人口计生系统参与和谐社会建设的结合点。

建设“和谐计生”，必须先把握其内涵和特征。

1.1 内涵

笔者认为，就“和谐计生”内涵的解读，可以有广义和狭义之分。广义上讲，主要指低生育水平保持稳定，人口素质有较大提高，人口结构有较大改善，人口流动、迁移有序，达到人口数量适度、人口素质较高、人口结构合理、人口分布均衡的目标，能够为和谐社会建设创造相对较好的人口环境。狭义的“和谐计生”主要指：计生系统的和谐，通过综合改革能够建立并有效运行的与社会主义市场经济体制相适应的人口计生工作新机制，实现计生管理手段法制化、科学化、民主化，计划生育优质服务不断深化，法定的计划生育各项奖励优惠政策得到落实，群众在人口计生方面的合法权益得到保障，计生管理关系和谐稳定，群众对人口计生工作满意率不断提高。

1.2 特征

分析“和谐计生”的内涵，可以看出其特征体现在五个方面：

1.2.1 低生育水平保持稳定。这是“和谐计生”建设的首要任务。要着力稳定来之不易的低生育水平,使人口素质不断提高、人口结构趋向合理、人口分布逐步均衡,为经济、社会、资源、环境协调发展创造较好的人口环境。

1.2.2 管理手段法制化、科学化和民主化。这是“和谐计生”建设的关键，也是工作的着力点。主要通过推进人口和计划生育综合改革，深化计划生育依法行政，优化计划生育优质服务，落实计生科学管理和民主管理，实现人口计生工作内部的和谐。

1.2.3 管理关系和谐稳定。这是“和谐计生”建设的重要特征。要推进诚信管理，营造管理者和被管理者的互信互爱的氛围;要统筹兼顾各方利益，积极建设矛盾化解机制；要注重发挥计生协会等“第三方力量”的作用,建立起均衡、稳固的管理架构。

1.2.4 实现由文明生育向生育文明的转变。这是“和谐计生”建设的重要基础。建设“和谐计生”，首先要转变绝大部分群众婚育观念，实现文明生育。其次要实现管理生育行为方面的文明，即人口计生的法律、法规、制度、政策、执法、管理都应体现以人为本。

1.2.5 群众满意度不断提高。这是“和谐计生”建设成败的重要标志。人口计生系统应把群众是否满意作为工作的出发点和落脚点，通过进一步落实计划生育利益导向机制和社会救助制度，切实帮助解决计划生育家庭生产、生活中的实际困难,真正保证计划生育家庭“政治上有地位、经济上得实惠、生活上有保障”。

2．当前影响“和谐计生”的矛盾分析

和谐社会是一个矛盾得到不断化解的社会，同样，“和谐计生”建设必须从认识、分析和解决矛盾入手。

随着直辖以来经济社会的快速发展和改革的不断深化，当前重庆市人口计生工作也随之进入“发展黄金期”和“矛盾凸现期”的交集阶段。稳定低生育水平面临诸多难题，劳动年龄人口、总人口和老年人口三大高峰相继到来，人口的数量、素质、结构和分布问题相互交织，群众对管理服务提出了更高的要求等，人口计生工作矛盾呈现多元化、复杂化的态势。突出表现在:

2.1 群众生育意愿与现行生育政策差距较大

重庆人口和计划生育工作虽然取得一定成绩，30年间少生1800万人。但和全国大形势相同，目前仍面临着生育水平反弹的压力。据调查，农村中部分群众还依然存在“早婚早育、重男轻女、养儿防老、多子多福”等传统婚育观念，群众生育意愿与现行生育政策之间仍存在较大差距。一些农村地区存在“有钱不怕罚、没钱罚不怕”的心理。而受年龄结构、人口增长惯性以及双独可以再生育一个孩子等因素影响，今后一段时间，政策内出生人口有所回升。特别应引起注意的是，近年来，富人、名人等特殊人群超生出现较大幅度攀升，动摇了群众自觉实行计划生育的信念。从根本上讲,群众生育意愿与现行生育政策差距大,将直接影响着低生育水平的稳定和社会的和谐。

2.2 人口结构性矛盾比较突出

一是老龄化加速，在一定程度上打破了人口代际平衡。根据1%人口抽样调查数据推算，2005年全市65岁以上老年人口达到307.78万人,占全市总人口的11.0％，远高于8.56%的全国平均水平，仅次于上海，居全国第二。预测到2036年，将是重庆人口老龄化的最高峰值年，全市老年人口将突破900万，占总人口的25%以上。老龄社会的快速到来,给社会、家庭带来巨大的压力。二是人口出生性别比存在失衡风险。重庆市治理出生人口性别比偏高仍面临较大压力，到2020年时,全市将净增20至50岁的男性人口40余万人。

2.3 城乡之间的生育政策存在差异

一方面,随着城市化步伐的加快，城乡之间的区域界限正在逐渐被打破,但依附于户籍之上的制度差别远没有抹掉，居民和农民在居住、工作和生活等方面逐步趋同，但在社会保障、计划生育利益导向机制、奖励政策以及生育政策等方面仍存在较大差别。另一方面，随着人口流动的便利和频繁，不同区域生育政策执行上的差别形成了一种“反向示范”效应。重庆是一个流动人口大进大出的市，目前全市流动人口达到700余万。不同省市的人和当地人混居在一起，部分外来人口有多个子女而形成反向示范效应,对本地部分群众造成较大的负面影响。

2.4 基层工作中手段与目标的矛盾

一方面，以行政手段和社会制约为主要特征的人口和计划生育工作传统机制已被打破，而以依法管理和利益导向为主要特征的新型机制尚不健全。另一方面，人口计生工作的考核评价体系仍然十分严厉，控制人口增长仍是刚性任务。管理手段的“软化”和考核指标的“硬化”让基层干部感到困难重重，构筑以人为本、促进人的全面发展的人口发展调控体制和考核体制是一个新的重要课题。

2.5 计划生育家庭面临现实风险

由于农村生产力水平较低，养老保障体系不健全，不少独生子女家庭特别是独生子女死亡伤残家庭，不仅承担着精神上的巨大痛苦，而且还面临着贫困和养老无着落的压力。此外，许多农民工外出打工、经商等,“留守老人”、“留守儿童”大量出现,老人的赡养及孩子的抚养问题突出。这些现实风险如果得不到化解，将直接成为影响社会和谐的不稳定因素。

3．“和谐计生”建设的对策思考

从重庆的实际来看，笔者认为当前“和谐计生”建设应从以下几方面入手。

3.1 重构核心价值观

“和谐计生”不仅是一个工作目标，更是一个价值追求。建设“和谐计生”的首要问题是重构人口计生工作的核心价值观。转型期的人口计生工作正面临着两个核心价值观的碰撞：一方面，随着执政理念的转变，人口计生工作中以人为本的价值观逐步确立；另一方面，受惯性的影响，目前人口计生系统的核心价值体系中，控制人口增长仍是重中之重。可以说，当前人口计生系统面临的不少矛盾、两难选择，很大程度上正是体现了两种价值观念冲突的困境。因此，必须把以人为本确立为人口计生工作的核心价值观念，在稳定低生育水平的前提下，把维护群众合法权益、让群众满意作为人口计生工作的最高目标，引导基层计生干部确立以人为本的工作理念。

3.2 努力稳定低生育水平

人口计生工作必须以中央《决定》精神为指导，加强人口问题的统筹解决。重点是抓好两个统筹: 一是在政策设计上实行城乡统筹。以重庆建设国家统筹城乡综合配套改革试验区为契机，积极应对户籍制度改革和城乡一体的生育政策。积极参与新农村建设，制定完善计划生育利益导向机制、技术服务等政策。探索建立独生子女伤残死亡家庭扶助、长效节育措施奖励、节育手术保险等制度。二是在政策执行上实行区域统筹。积极探索流动人口管理新机制，全面落实“属地化管理、市民化服务”的制度,将流动人口计划生育管理服务纳入户籍地经常性工作范围，积极协调各方，综合施治，使统筹解决人口问题取得实效。

3.3 建立健全农村社会保障制度

健全的社会保障制度既是和谐社会建设的目标，也是“和谐计生”建设的重要保证。要按照城乡统筹的理念，坚持系统设计、分类指导，形成漏斗效应,逐步将农村居民纳入养老、医疗等保险体系之中,努力促进城乡社会保障制度的逐步接轨。

3.4 开展好三项行动

一是生育文明传播行动。围绕“建设新农村、培育新农民、倡导新风尚”这一主题,扎实开展婚育新风进万家活动，加大生育文明传播力度。二是生殖健康促进行动。全面推进计生优质服务,推行生殖健康免费技术服务,切实保障农村已婚育龄妇女、城市无业居民和有常住倾向的外来人口免费享受计划生育生殖健康服务权利。同时,进一步加强各级计划生育技术服务机构的标准化、规范化、温馨化建设。三是生育关怀行动。继续加大计划生育公益经费筹措力度，加大对计划生育困难家庭的关心、关爱和救助力度。

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