政府采购法治化问题探讨

完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物，与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。政府采购制与政府的公共政策有极为密切的联系，都存在实现其公共政策目标和功能。然而在过去我国政府采购法制的实施和适用，由于对政府采购法制隐性的公共政策功能缺乏足够的认识和理解，人们关注的主要是政府采购法制的法律特征，仅作为法律规范的一般行为要求而实施，其应有的功能不仅没有发挥，而且利用政府采购“寻租”，妨碍正常市场秩序的情形在法制的外衣下获得了正当性。可见，法律的实施离不开对法制产生内在动因的把握和理解，认识政府采购的应用功能，对政府采购法制的有效实施是不可获缺的，政府采购的公共政府功能对于建设法治政府具有重大价值。
    政府采购是化解管理危机的现实途径。政府采购将政策的制定和监督主体与具体采购执行主体分离，采购一方与采购专门机构利用合同规定双方的权利和义务，即合同规制，这些制度设计，既将竞争与市场机制引入了政府公共管理和公共部门，又将政府职能向社会转移，从而减少政府对市场的干预，放松政府对社会与市场的管制，简化政府行政程序，实现政府从社会的部分撤离，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用，从而有助于政府转变思维方式和管理方式，消除各种妨碍因素，走出管理失调、失控和效率低下的误区，化解管理危机。
    政府采购有助于促进政府管理思维的转变，从过去的强调国家运用行政权力实施公共利益，并将运用强制性权力当作管理的本质，转变到政府采购中的公共管理中政府与社会的互动。这种思维强调公共管理中的主体分化，要求政府与社会在公共管理中相互分离并各司其职，将承担公共管理的组织置于公众选择之中，使管理失调失控消融在公众选择之中。政府管理思维的转变，不仅可促使管理危机的化解，更在于合同规制导致的政府管理方式的转变，使政府采购成为管理危机的减压阀。政府采购人以契约方式与通过竞争获得商业机会的供应商确定双方的权利义务，即合同规制。合同规制有助于从管理方式转变中化解政府管理危机。当今世界各国大都规定国家机关及特定主体是政府采购人。而采购人并不具体行使采购职能，而是委托给具有自治性的社会组织，可以促使政府部分地、甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行，提高政府管理的有效性。同时，政府本身可达到消肿减肥的目的。消肿减肥不仅有助于提高行政效率，更有助于政府管理者以强烈的责任心对待管理。而从事政府采购这一公共管理职能的社会自治组织具有协调、监督和管理的权力，而这些权力的行使 受到政府采购过程中各种参与人本身独立自主的程度及运行机制的制约，从而影响政府行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式，甚至在政府行政组织的外围形成强大的压力，以促成政府养成科学、公正的民主管理方式，进而获得管理效力。
    政府采购是走出信用危机的有效方法。管理过程中政府信用危机很大程度上由腐败造成。政府腐败从政府权力本身来看是由自由裁量权滥用所致。在现代信息化、民主化、经济全球化的社会，为了使行政权对公共事务能作出及时有效反应，必然赋予其自由裁量权，给行政机关、行政官员行使行政权力时一定的自由限度。这种自由限度如果不受约束，根据个人好恶来行使，其出现腐败也就在预料之中，政府采购法通过制定严格的商业标准和公正、公开的程序规则来为政府采购过程中自由裁量权的行使划定界限，这样不合理行使自由裁量权的可能性就大大缩小。从行政权运行方式上说，腐败造成“黑箱操作”和“幕后交易”，政府官员在管理过程中追求个人利益最大化。而政府采购法规制了行政权的透明度，要求把行政权放在公众的监督之下，使公众权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且普遍接受整个社会的普遍监督与普遍制约，从而大大降低权力异化和谋取私利的社会。从政府与相对人的关系来看，腐败是一种权力“寻租”现象，“设租”是指政府官员利用权力对公共产品和公共服务进行全程控制，人为设计需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件；“寻租”则是指政府管理的相对人利用合法与非法手段获得某种特权，进而占有租金的行为。可见，寻租过程实质上是权钱交易过程。而政府采购所规定的具体采购方式及其适应条件，则要求每一具体采购过程中的政府采购人必须按商业标准，依据特定的条件，选择适当的采购方式，不能偏离商业标准和采购条件，以自己的偏好来选择采购方式。采购方式的选择不是一种权力，反而转化为政府采购人应尽的义务。这种义务的不履行则可能成为监督部门行使监督权制约政府采购人的理由，这就大大降低了政府采购人人为设计障碍的可能，“寻租”也必然在这种降低了的可能中减少甚至消灭。通过这几个不同侧面的分析，可以看到，政府采购法制有助于减少甚至消灭公共资金使用领域的腐败，而公共管理过程中，公共资金使用的腐败占腐败的很大一部分，正是政府采购法制对腐败的抑制作用，有助于政府走出信用危机。
    政府采购是摆脱财政危机的强力措施。政府采购法制作为规范公共资金使用的法制，其内容包括政府采购计划编制、政府采购目标的设定、采购程序的构造以及采购契约的授予等。这些规范一方面有助于将公共资金的使用置于竞争环境下，使政府采购合同的授予建立于投标人履行合同的能力和资格上，价格、产品、质量以外的其他标准在合同授予中不起决定作用，进而提高公共资金的使用效率，发挥公共资金使用中的“节流”作用；另一方面，通过产业导向和支持原则促进产业协调发展，进而促进经济增长，从而扩大公共资金的总量，发挥“开源”功能。“开源”与“节流”的有机结合，构设了摆脱政府管理过程中财政危机的强力措施。政府采购另一个重要的内容，是 合同规制。尽管合同规制本身需要付出一定成本，这种成本是为推行法律而不得不付出的成本，相对于单方权力手段而言，它要小得多。而且合同是双方合意的结果，其内容本身是双方真实意志的表达，符合其自身的利益与要求，可以减少或及时化解双方争议，节约时间，使管理决策及时有效地执行。管理领域广泛采纳此种方式可降低管理成本，用最少的成本获得最佳的管理效益。另外，在具体的采购过程中，无论是预算安排，还是采购限额标准和集中采购目录确定，都会适当地包含一些中小企业，不发达地区和少数民族地区企业的产品与服务等，同时在工程项目中也可给予上述企业及其有利于环境保护的项目以扶持。政府对环境保护、社会福利等方面可纳入政府采购的通盘考虑。其具体操作是将公共资金投放到上述部门，而政府大量资金在何时、何地投向何种产品或项目，对该经济部门和地区的发展、生存和获利都会产生关键影响，进而对国民经济发生重要影响，从而刺激经济增长，拓宽管理资金来源。就大多数国家的现实看，行政机关将政府采购用作干预工具或社会经济政策的手段已经是不争事实，不但欧盟这样，美国和加拿大也是这样。
    完善政府采购法制是为法治政府建设创造良好环境。通过完善政府采购法制主体和客体的适用范围，引介国际组织政府采购规则建立供应商资格审查制度，理性设计采购方式构筑科学合理采购方式体系，吸纳合理程序规范完善政府采购法程序规则，准确理解国际规制要求完善质疑投诉制度等，为法治政府建设创造良好环境。

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