农村客运发展及群众出行难状况调研报告

当前，全州正在组织开展学习实践科学发展观活动，州委要求紧紧围绕“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠”的总体要求和“提高思想认识，解决突出问题，创新体制机制，促进科学发展”的具体目标，突出“促进科学发展，维护边疆安宁，增进民族团结，构建和谐文山”这一主题，紧扣“四保四问四促进”这一载体，强化发展理念，理清发展思路，夯实发展基础，破解发展难题，提升发展质量，优化发展环境，体现发展目标。按照这一总体目标要求，全州交通怎样发展，如何科学发展，解决好广大人民群众普遍关心的问题。针对加快农村客运发展，解决群众出行困难这一突出问题，组成调研组，深入各县及乡镇、客运公司、客运经营人员，结合省政府推广丘北“路、站、运、管、安”为一体加快发展农村客运的经验，进行了专题调研，现形成以下调研报告。

一、全州农村客运发展基本情况

至2008年末，全州102个乡镇全部开通客运车辆，乡（镇）客运班车通达率为100%；948个村委会开通客车561个，通客车率为59.2%，开行农村客运线路235条，运行农村客运车辆1140辆，全州8县开通城乡公交车线路50条，公交车243辆，逐步向国家交通运输部提出的“城乡一体化”的要求推进。其中：文山县15个乡镇，133个村民委，通客车村民委72个，通客车率54.14%，农村客运线路26条，车辆134辆，公交车线路9条，车辆57辆，农村非法客运车辆1500辆；砚山县12个乡镇，99个村民委，通客车村民委63个，通客车率63.4%，农村客运线路42条，车辆329辆，公交车线路9条，车辆26辆，农村非法客运车辆1447辆；西畴县9个乡镇，70个村民委，通客车村民委42个，通客车率60%，农村客运线路24条，车辆70辆，公交车线路4条，车辆9辆，农村非法客运车辆350辆；麻栗坡县12个乡镇，96个村民委，通客车村民委40个，通客车率41.67%，农村客运线路39条，车辆59辆，公交车线路1条，车辆5辆，农村非法客运车辆395辆；马关县13个乡镇，124个村民委，通客车村民委57个，通客车率45.97%，农村客运线路21条，车辆45辆，公交车线路9条，车辆25辆，农村非法客运车辆710辆；丘北县12个乡镇，99个村民委，通客车村民委66个，通客车率66.7%，农村客运线路47条，车辆194辆，公交车线路7条，车辆47辆，农村非法客运车辆216辆；广南县18个乡镇，174个村民委，通客车村民委68个，通客车率39.08%，农村客运线路15条，车辆130辆，公交车线路5条，车辆25辆，农村非法客运车辆355辆；富宁县13个乡镇，145个村民委，通客车村民委65个，通客车率44.52%，农村客运线路27条，车辆91辆，公交车线路4条，车辆13辆，农村非法客运车辆320辆。

二、加快发展农村客运的有利条件

（一）农村公路建设力度加大。“十一五”期间，国家加大农村公路建设的投入力度，实施“通畅”及“通达”工程。2002年至2008年，在州委、州人民政府的正确领导下，通过积极向上争取，2006年全州组织实施了150公里解决4个乡镇的通乡油路，222公里解决30个通行政村的等级公路项目，累计完成投资1.3346亿元；2007年，全州组织实施了150公里解决5个乡镇的通乡油路，1630公里解决170个通行政村的等级公路，428公里农村公路路面硬化及186公里“兴边富民”工程等项目，完成投资6.1161亿元；2008年，共争取671.3公里解决26个乡镇的通乡油路，相当于上年的4.5倍，1180公里解决135个通行政村的等级公路。通畅工程及通达工程的实施为加快发展农村客运提供了基础条件。

（二）农村客运站建设稳步推进。截止2008年，国家及省共下达我州农村客运站建设计划项目58个，已建成23个，完成建设投资2046万元。农村客运站的建设为发展农村客运，改善农民群众乘车环境，提高服务质量提供了条件。

（三）农村公路管养体制改革步伐加快。在州委、州人民政府的高度重视下，2006年全州8县及州地方公路管理系统349名在职人员和128名退休人员全部纳入地方财政供养，解决了有限的养路经费养人还是养路的问题。按照国务院《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号），交通部、国家发改委、财政部联合印发的《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发〔2006〕400号）和云南省人民政府办公厅《关于印发云南省农村公路管理养护体制改革方案的通知》（云政办发〔2007〕172号）等文件精神，2007年我州启动实施了文山、丘北农村公路管养体制改革试点工作，今年将在全州全面推开农村公路管养体制改革。通过实施农村公路管养体制改革，实现管养分离，农村公路的行政执法管理将进一步加强，农村公路的路产路权将进一步得到有效保护。农村公路养护资金将得到保障，全州农村公路养护资金将以改革前的每年450万元，增加到每年4310万元（县道每年7000元/公里，乡道每年3500元/公里，村道每年1000元/公里），为加快发展农村客运，确保农村公路畅通提供了保障。

（四）发展农村客运条件具备。一是党中央、国务院高度重视农村、农业及农村经济的发展，着力解决“三农”问题，社会主义新农村建设步伐加快，广大农民群众物质、生活、文化进一步改善；二是全州337.2278万人口中，农村人口共305.43万人，占总人口的90.57%，广大农村群众出行需求巨大；三是国家加大农村公路等基础设施投入力度，农民出行的基础条件将逐年改善；四是农业产业结构的调整，农村经济的发展，农民外出需求加大。

（五）农村客运市场管理进一步规范。认真贯彻落实州人民政府《文山州加强道路交通管理发展农村客运实施方案》（文政发〔2006〕86号）精神，结合丘北县近年来在农村客运市场发展和道路交通安全管理工作中所取得的阶段成果和经验，坚持“人、车、路”协调发展，“路、站、运、管、安”同步建设，全州农村道路旅客运输网络进一步完善，农村客运服务水平得到有效提高，交通安全生产管理得以进一步落实。同时积极探索引进扶持有实力、具备资质条件的个体运输业进入农村客运市场，使广大农村群众得到实惠。不断加强运政队伍建设，着力增强服务意识，提高服务效率、服务质量和服务水平，不断加大对非法客运行为的打击力度，以保护合法经营者的正当权益，维护良好的农村客运市场有序、健康发展。

（六）齐抓共管，农村客运安全管理得到加强。各级党委、政府、各有关部门高度重视农村道路运输安全管理工作，制定一系列加强农村客运安全管理的办法和措施，层层签订责任书。切实强化农村道路安全管理，交通、公安交警等部门认真履行职责，督促客运企业建立健全安全管理规章制度，加大对客运经营者和驾驶人员的安全意识、职业道德及业务知识的教育培训力度，同时加大路检路查和“三关一监督”的力度。严格农村客运车辆管理，对从事农村客运的车辆必须符合国家规定的标准，防止非法客运车辆、报废车等安全技术条件达不到要求的车辆进入农村客运市场，做到规范经营，安全营运。

三、农村客运发展的制约因素

（一）全州交通基础设施总体仍然比较落后。在全州23086.47公里公路中，按行政等级划分：有国道主干线305公里，一般国道398.32公里，省道630.722公里，县道4333.063公里，乡道4939.008公里，专用公路524.65公里，村道12177.298公里。按技术等级划分：有高速公路305公里，二级公路103公里，三级公路1252.813公里，四级公路4237.601公里，等外公路17410.922公里，占公路里程的75.42%。目前，全州待今年实施24个乡镇后，还有25个乡镇870公里未实施通乡油路工程；待今年实施95个行政村后，还有344个行政村3870公里未通达，还有81个乡镇未建农村客运站，交通基础设施建设任务十分繁重。特别是乡村和村村公路，晴通雨阻、通路不通车、路通桥不通现象十分普遍，群众出行难的基础条件问题尚未得到全面解决。

（二）农村公路建设资金紧缺，地方配套困难。目前，国家实施的“两通”工程补助资金有限，通达工程国家每公里补助10万元，通畅工程国家每公里补助40万元。由于我州8县都是国家扶贫开发重点县，地方配套资金存在很大困难，加之农村公路建设地质、地形复杂导致工程量大，民爆物品、沥青价格大幅上涨，修建1公里四级通乡油路或水泥路需投资70～80万元，修建1公里四级整齐块体弹石路面需投资45～55万元，修建1公里四级砂石公路需投资15～20万元，造成农村公路建设资金严重短缺，项目实施受到影响。

（三）农村客运优惠政策难以解决。农村客运一是行驶的公路等级低，营运成本高；二是受季节、赶集等因素限制，客流量小；三是非法营运行为普遍存在，合法客运缺乏竞争力；四是组织引导存在问题，放活农村客运市场研究不够。我州积极向省争取农村客运税费减免优惠政策，全省除丘北县作为全省试点县享受到部分优惠政策外，至今未获省的批准，致使税、费减免工作无法落到实处，合法农村客运缺乏竞争优势，非法营运行为仍普遍存在。

（四）农村客运站点建设滞后，建成使用率低。由于农村客流量小、经济效益低，农村客运站运转经费从日收取乘车费中提取4%，站点人员工资都不够发。管理难度大，车进站、人归点的管理和农村客运安全例保检查等难以落实，致使目前已建成的部分客运站未能正常发挥作用。同时农村客运站国家、省补助建设资金有限，建设每个客运站补助30万元，而建设一个农村客运站需投入资金80～130万元。2005年至今已下达我州农村客运站建设项目58个，只完成23个，建设滞后，除征地补偿费外，办理建设的相关费用较高，部分乡镇土地协调上停滞不前，导致农村客运站点建设滞后。

（五）打击非法客运难度大。目前，全州共有各类非法营运客运车辆6373辆，其中：小型客车11辆，微型客车1324辆，轿车112辆，三轮摩托车988辆，二轮摩托车1632辆，双排座客货两用车257辆，低速载货车511辆，农用车347辆，拖拉机1191辆，二手车占70%，未过户的车辆占25%，从事非法营运的人员6488人。在各县到乡镇，以及农村路网上形成一定规模长期从事非法营运。

非法营运的危害：

1. 道路运输及人民群众生命财产安全得不到保障。调研时发现非法营运车辆普遍对所载乘客的保险投保额度不足，只投保第三者责任险种，即使投保乘客险种的车辆也只保到每个座位2万元，农用车载人基本没有赔付能力，一旦发生交通责任事故风险偿还能力弱，若承运人死亡，将无人承担肇事后的民事责任，给社会造成不稳定。

2. 农村客运市场由于面大、线路复杂，全州运政部门仅有129名正式编制的管理人员，难以对全州道路运输市场实施全面深入的监管，非法客运行为在全州不同区域、线路均有不同程度的存在，整治难度大，农村客运市场管理任重道远。

3. 非法营运从业人员证照不齐，基本上没有经过专业的客运从业资格培训，对客运营运知识了解掌握不够。车辆技术性能差，运行后没有定期进行保养和技术性能检测，带“病”运行，由于长期没有进行有效的组织管理，经营和运行行为难以得到切实的督促和监控，超速超载、强超抢会，安全得不到保障。

4. 非法营运导致不稳定因素增多。由于非法营运低成本运行，逃避各种税费，在经营中溢价，擅自定价，客源好时哄抬运价，客源差时压价，而且经常串到主线、热线上与合法经营的客运班线互相争夺旅客，经常发生纠纷，正常班线多次停班罢运，形成群访，扰乱了正常的客运经营秩序，损害了旅客合法权益，导致不稳定因素增多。

5. 道路旅客运输业属高风险行业，非法营运车辆发生交通肇事后无力承担责任后果，经常出现“经营者赚钱，政府戴孝”的状况，不但危及广大乘客的生命财产安全，而且让各级政府各职能部门背上了沉重的行政责任追究风险。据统计，2003年～2005年的三年中，在农村路网上的自用车、农用车、拖拉机、低速载货汽车等非法载客共发生交通事故218起，死147人，伤304人，造成经济损失530余万元，非法营运肇事以2003年“2.4”事故死6人，2003年“5.14”事故死8人，2004年“1.26”事故死27人等最为典型，非法营运血淋淋的惨痛教训十分深刻。

6. 历史原因导致客运企业管理难度增大。一是客运经营车辆的产权因素。目前，集团公司经营车辆中公司仅有10%产权，有90%产权属个体所有。经营者在经营过程中以追求经济效益最大化，忽视社会效益，车头难以向下，给非法客运钻了短途营运和合法客运末覆盖经营的空间，存在供需矛盾突出；二是个体驾驶人员擅自炒买炒卖客运班线经营权，导致客运市场不稳定因素增多。90%的个体挂靠公司经营车辆，主要是争取公司的线路经营权，以班线承包经营，10多年来不变。在这些经营线路中形成独家经营，稍有其他车辆参与经营，就停班罢运，公司的管理显得力不从心，导致炒买炒卖班线经营权，乡、镇客车经营成本从10万元增加到30万元，跨县客车经营成本从10万元增加到60万元，跨省、州客车经营成本从80万元增加到160万元；三是客运企业管理体制、机制的因素制约等。

四、发展农村客运政策措施的建议

（一）加大资金投入，改善农村道路通行条件。抓好农村公路“通达”、“通畅”工程的建设，按照“等级多标准，路面多样化，结构多形式，筹资多渠道”的原则，积极向上争取项目和资金，按时、保质、保量完成今年通乡油路671.3公里，通行政村等级公路1180公里建设任务，力争在“十一五”末全州的通乡油路和通行政村等级公路得到全面改造，不断完善农村公路路网结构，更好地服务于广大农民群众的安全便捷出行。

（二）改善乘车条件，抓好农村客运站点建设。总结推广丘北经验，积极探索“路、站、运、管、安”五位一体的有效途径。在农村客运站建设上做到投资主体多元化，因地制宜多标准，外观形式多样化，资金筹措多渠道。根据当地经济发展水平和客流量大小，以满足需求为原则，确定所设站点规模，建设适合人民群众出行的农村客运站、点、亭。努力完成已下达的58个农村客运站建设任务，力争在“十一五”的后两年完成乡乡建有客运站的目标。

（三）加快管养改革，确保农村公路安全畅通。在总结推广农村公路管养体制改革试点工作经验的基础上，按照州人民政府关于印发《文山州农村公路管理养护体制改革实施方案》的通知要求，加快改革步伐，管好用好农村公路养护资金，克服过去重建轻管、重建轻养的观念，牢固树立建设是发展，养护也是发展，而且是可持续发展的新观念。

（四）争取优惠政策，培育农村客运市场。积极向上级部门争取发展农村客运的优惠政策，进一步加大对农村客运的政策扶持力度，积极鼓励社会力量从事农村客运。对从事农村客运的车辆，从车船使用税、养路费、运管费、客运附加费等方面给予优惠，按“多予、少取、放活”的原则，使农村客运享受与城市公交相同的优惠政策。

（五）鼓励发展农村客运，解决广大农民群众出行困难。进一步修改完善全州农村客运发展规划，落实“路、站、运、管、安”一体化建设，坚持新建农村道路与农村客运站点、农村道路交通安全设施同步规划、同步设计、同步建设的原则，力争到“十一五”末，实现85%以上乡（镇）建有客运站，乡（镇）客运班车通达率达100%，行政村客运班车通达率达85%。为实施这一目标，在组织形式上：一是优先把文山交通运输集团公司作为发展农村客运的主体，在各县分公司设立农村客运公司，对农村客运进行有效组织；二是积极鼓励个体私营企业等社会力量从事农村客运，采取出让农村客运班线经营权，投资建站、建路、护路等形式，按照“政府投入为主、民间投资为辅”和“谁投资、谁经营、谁受益、谁管养”的原则，鼓励引导社会力量从事农村客运，加快农村客运发展。在营运方式上：一是对具备条件的县乡村优先开行城乡公交车，逐步实现城乡公交一体化，让农村广大农民群众享受城市公交的便利；二是针对各乡（镇）的实际采取“一线一片一公司”、冷线热线“捆绑”、干线支线搭配的方式，向社会公示，按照国家交通运输部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》向社会公开招标。对申报经营农村客运，开行乡村间、村村间农村客运线路的经营者，运管部门在开业审批、规费征收等方面给予优惠，只要符合条件随到随批；三是经营农村客运车辆不受一车一牌的限制，可不执行客运班车“定班、定点、定线”三定原则中的某一项或几项规定，可以自行调配在营运区域内自主经营，组织赶街车，滚动发车循环运行；四是打击非法营运，采取打疏并举、标本兼治的措施，对车辆技术状况符合要求，驾驶人员条件具备的非法营运车辆申请从事农村客运的，采取不过户、先纳入、后规范或采取股份制、兼并、联合、重组等形式，整合现有农村运力，规范管理，发挥其作用，实现农村客运公司化经营管理。

（六）齐抓共管，构建农村道路交通安全防控体系。统一整合公安、交通、农业、安监以及专兼职协管员、基层监督员、义务协管员的力量，发挥整体合力，完善农村道路交通安全管理模式，扩大管理覆盖面，有效防止农村道路漏管失察。推广丘北经验，进一步建立完善“一盯一”、“一帮一”的监管办法，按照户籍管理方式，建立农村客运机动车及驾驶人登记簿，实行“一车一档”，全面落实对农村客运驾驶人的监管工作。公安部门要进一步加强客运机动车和驾驶人的源头管理，强化农村道路的巡逻管控，严肃查处和严厉打击低速载货汽车和拖拉机非法载人、无证驾驶、无牌无证上路行驶等严重交通违法行为，严格车辆审验，严防报废车辆流入农村。交通部门要进一步加强对客运企业的监管，督促客运企业落实主体责任，同时与公安交管部门共同加大对违法经营行为的打击力度，为农村客运创造和谐平安的环境。

（七）切实加强对加快发展农村客运，解决农民出行困难的组织领导。发展农村客运涉及面广、困难多，需要各有关部门关心、支持和参与，形成合力。为此，建议州人民政府成立全州加快发展农村客运领导小组，加强对该项工作的组织领导，明确各县、各有关部门的工作责任，加强部门协作，认真履行职责，切实抓好各项工作，树立“一盘棋”的思想，各司其职、各负其责，确保各项措施落到实处。把加快发展农村客运工作作为推进社会主义新农村建设的一项重要内容，统筹安排、突出重点、整体推进。实行目标管理，及时研究解决工作中遇到的困难和问题，推动工作深入开展。

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