*区社会保障体系建设的调研报告

社会保障是国家的一项基本经济社会制度，是社会稳定的“安全网”和“调节器”，是构建社会主义和谐社会的重要内容。建立健全统一、规范、完善的社会保障体系，不仅是实现经济社会可持续发展的基础，也是维护最广大人民群众根本利益的体现。调研结果表明：我区社会保障体系建设取得了明显成效，形成了以五大社会保险为基础，以就业服务、城乡低保、社会救助、社会优抚、社会福利、城乡医疗保障为补充的社会保障体系雏型，开创了老有所养、病有所医、失业有救济、困难有低保的社会保障新局面。但目前在保障种类、保障水平、覆盖比例、资金保证、政策配套及体制机制等方面还存在着不少困难和问题，与构建和谐社会的要求和人民群众的愿望相比还存在着一定的差距。因此必须坚持以科学发展观为指导，坚持以人为本的原则，不断推进和完善我区社会保障体系建设，使全体人民共享改革发展的成果。 　　

一、社会保障体系建设成效明显 　　

（一）社会保障资金规模不断扩大　　

以政府投入为主，企业、个人为补充的筹资机制不断完善，为社会保障事业发展提供了有力的资金保障。2008年全区社会保障资金规模达4.1亿元，是2002年的5.4倍。我区2008年对社会保障事业的投入达1890万元，是2002年的3.3倍，创历史新高。　　

（二）社会保险稳步推进 　　

我区坚持以养老、失业、医疗、工伤、生育保险为主要内容，不断改革和完善社会保障制度。养老保险日趋完善，失业保险逐步规范，医疗保险稳步实施，工伤保险顺利运行，生育保险全面启动，基本形成了参保对象多领域、资金来源多元化、保障方式多层次、管理服务社会化为主要特征的社会保险体系，为促进企业改革、维护社会稳定、保障职工权益发挥了重要作用。　　

2002年养老保险个人缴费率全省统一为6%,平均缴费率为20%。2008年养老保险个人缴费率提高到8%，并且从2006年起按每年递增1%实做企业养老个人账户。2007—2009年连续三年提高企业养老离退休职工工资水平，2008年企业养老发放水平达到525元/人月。个人及单位缴费方式逐步规范,到2004年五项保险全部实行税务统一征收。　　

2002年12月，参加企业养老保险3.1万人，其中离退休0.66万人；事业养老保险参保0.47万人,其中离退休468人; 失业保险参保1.1万人；职工医疗保险参保2.2万人；工伤保险参保2.5万人；生育保险参保2.5万人。截止2008年12月，参加企业养老保险5.7万人，其中离退休1.76万人全部纳入了社会化管理；事业养老保险参保1.1万人,其中离退休2557人全部纳入了社会化管理; 失业保险参保1.2万人；医疗保险参保3.7万人；工伤保险参保1.6万人；生育保险参保1万人。　　

2002年社会保险基金共征收5038万元，2008年社会保障基金共征收17494万元，比2002年增长247%（见图一）；2002年社会保险基金共支出4117万元，2008年社会保障基金共支出18830万元，比2002年增长357%（见图二）。　　

（图一）　　

（图二）　　

（三）就业服务功能进一步提高　　

2008年省政府《关于做好推动创业促进就业工作的通知》的新政策与原政策相比有明显变化：一是扶持对象从下岗失业人员扩大到城乡所有需要对象；二是鼓励创业带动就业，法律未禁止行业一律放开；三是失业人员创业可一次性领取失业保险金；四是从2009年起，全省实行“三证合一”；五是失业保险功能扩大；六是困难人员培训、创业有补贴；七是小额担保贷款“升级”；八是调整补贴标准和办法；九是政策性补贴期限延长。　　

2008年我区共筹集再就业资金1613万元，其中上级财政补助资金1433万元，本级财政配套资金180万元；2008年用于就业再就业资金达1818万元，各项社保补贴政策得到有效落实。对符合条件的下岗失业人员提供社会保险、公益性岗位补贴、职业介绍、职业培训、职业技能鉴定等五项补贴，2008年享受社会保险补贴人数4395人、公益性岗位1409人次、职业介绍5267人、职业培训2158人、职业技能鉴定990人、特定政策补贴570人；建立小额贷款担保基金，运行效果显著，享受小额担保贷款159人；劳动力市场建设逐步完善。　　

（四）城乡低保体系初步建立 　　

我区城市居民最低生活保障工作已经规范化、制度化，2002年年末城镇低保对象0.98万人,年发放低保金536万元;2008年年末城市低保对象2.8万人,年发放低保金2058万元,“应保尽保”的工作目标基本实现。城市低保标准从2002年的100元/人月提高到目前的190元/人月,人均补助水平达到114元/人月。2008年增发了肉食补贴和燃气补贴，低保临时救助108人次，落实了“五个五”和“三个五”等慰问活动，　　

从2006年元月起，我区建立起农村居民最低生活保障制度，2006年年末纳入农村低保对象0.63人,年发放低保金165万元;2008年年末共纳入农村低保对象1.8万人，年发放低保金889万元，最低生活保障标准提高到70元/人月，人均补助水平为40元/人月。2008年增发了雪灾生活补助，较好地保障了农村困难群众的基本生活。　　

（五）社会救助全面实施 　　

我区高度重视困难群体的帮扶工作，先后建立了灾害应急救助、农村大病救助、农村五保户、农村孤儿救助、原迁水库移民补助等10多项救助制度。　　

2002年以来，共安排自然灾害救助资金1960万元、倒房重建及危房改造资金1018万元，救济灾民达11万人次、帮助灾民恢复住房。特别是2008年以来,经历了年初的雨雪冰冻灾害和“8.30”特大雨水灾害，共下拨救助救济资金421.5万元，发放食物折款230万元，同时多方筹资986.3万元，帮扶1829户因灾倒房户和危房户恢复重建或改造了住房，被省政府表彰为“全省雪灾倒损民房恢复重建先进单位”。　　

2005年建立了城乡大病医疗救助制度，救助标准均上调至目前的3000元/人次，城乡医疗救助制度初显成效。2008年我区城乡医疗救助达1627人次，发放医疗救助资金273余万元，人均医疗救助水平达1600多元。 　　

2005年建立了农村五保户救助制度，2008年对3152名农村五保对象实行了定量救助，其中：集中供养678人、分散供养2474人，救助标准分别为1500元/人年、1000元/人年。对集中供养五保增拨了医疗门诊补助和肉食补助各100元及春节慰问金150元，患重病对象从大病医疗救助途径给予重点保障。　　

2006年建立起农村分散孤儿救助制度，2008年我区农村分散孤儿185人，救助标准1200元/人年。　　

2006年下半年起对大中型水库原迁移民实施补助，2008年我区原迁移民936人，补助标准为600元/人年。　　

（六）社会优抚、社会福利日趋完善 　　

我区以创建全国双拥模范城为目标，广泛深入地开展了双拥共建工作，社会优抚政策得到了落实。2002年—2008年，我区累计发放在乡复员军人生活补助费、“三属”对象抚恤金、伤残军人抚恤金、带病退伍军人生活补助费3608万元。为城镇和农村义务兵家属发放优待金140余万元，优待率达100%。2008年我区征地61.61亩新建光荣院，相关项目及配套工程正在有条不紊的进行当中。 　　

（七）城乡医疗保障全面覆盖 　　

目前，我区医疗保障制度由城镇居民合作医疗制度、新型农村合作医疗制度和城镇职工基本医疗保险制度三个方面构成，对缓解群众看病难、看病贵问题起到了积极的作用。2007年我区被省政府确定为新型农村合作医疗试点，在稳步推行新型农村合作医疗工作的基础上，我区积极探索，大胆改革，借鉴新型农村合作医疗制度，建立了城镇居民医疗保险制度，将城市无业人员、失业人员、在校学生及学龄前儿童等没有任何医疗保障的人群纳入城镇居民医疗保险制度，基本实现了低水平、广覆盖、无缝隙的全民医疗保障体系。　　

1、新型农村合作医疗制度覆盖面扩大。　　

我区新型农村合作医疗于2007年4月开始正式启动，当年全区18个乡镇场街道共48.39万农业人口参合(其中:农村孤儿、农村五保户、农村低保户、优抚对象合计1955人),参合率达到83%;当年共收筹集农合资金2661万元,其中农民个人缴费725.88万元，财政补助1933万元(区级配套241万元)。2007年享受新型农村合作医疗人数达5.67万人次,其中门诊4.78万人次、住院0.86万人次。　　

2008年全区共48.04万农业人口参合(剔除划到市开发区的乡镇农业人口数;其中:农村孤儿、农村五保户、农村低保户、优抚对象合计2万人),参合率达到82%；2008年共收筹集农合资金4428万元,其中农民个人缴费721万元，财政补助3666万元(区级配套451万元)。2008年享受新型农村合作医疗人数达14.06万人次，其中门诊11.58万人次、住院2.47万人次。　　

在上一年实践摸索的基础上,2008年进一步提高新型农村合作医疗筹资水平，完善新型农村合作医疗报销办法，提高报销比例,增加报销范围,将外地住院就诊回区内报销的对象全部回乡镇报销,尽量减少群众报销程序,让群众报账方便，得到实惠,更好的体现新型农村合作医疗制度给农民带来的实惠。选择条件较好的村卫生室为农村合作医疗服务，尽快实现“小病不出村，大病进医院”的目标。从两年的运行情况看，初步取得了“政府得民心、农民得实惠、医院得发展”的“三赢”效果。 　　

2、城镇居民基本医疗保险制度全面推行。　　

按照全市城镇居民基本医疗保险试点工作统一部署，2007年10月29日我区城镇居民基本医疗保险试点工作正式启动。截止2007年12月31日，全区城镇居民医疗保险参保缴费12.56万人（其中未成年人5.55万人，普通居民3.79万人，低保及重残人员3.21万人），占应参保15.21万人的83%；2007年共筹集资金424万元，其中个人缴费390万元,本级财政补助资金34万元。当年为47人办理了住院手续享受城镇居民基本医疗保险待遇。　　

2008年全区城镇居民医疗保险参保人员12.64万人（其中未成年人6.87万人、普通居民2.86万人，低保对象2.83万人，重度残疾185人，60岁以上老年人517人），占应参保13.82万人（剔除已参保职工医疗人数、在市直参加居民医保人数、在市直参加职工医保人数）的91%。2008年城镇居民医疗保险基金共筹集1794万元,其中个人缴费434万元，财政补贴收入1214万元（含本级143万元），市级补助140万元；2008年保险基金支出为817万元，使4119人次享受到居民医疗保险待遇。　　

3、公共卫生事业得到发展。　　

加大公共卫生投入，建立健全公共卫生和基本医疗服务经费保障机制，有力地支持全区疾病预防控制、突发公共卫生事件医疗救治体系和农村卫生基础设施建设。一是落实全区4个社区卫生服务中心和28个社区卫生服务站的经费和项目建设资金，保障了社区卫生服务能力的提高；二是努力争取农村公共卫生项目资金，保证农村卫生基础设施建设；三是积极筹措资金对应公共卫生突发事件，如2008年手足口病、婴幼儿奶粉事件、一中肺结核事件等等。　　

二、完善社会保障体系任重道远 　　

（一）社会保险扩面征收难　　

每年社会保险覆盖面要求做到应纳尽纳，但实际执行的难度很大：一是由于部分民营企业主对参加社会保险的重要性和必要性认识不足，或者因经营效益不好，把为职工投保视为企业负担，对保险费能欠就欠、能拖就拖；二是由于民营企业员工流动性大，社会保险转移、接续政策不完善，农民工参保积极性不高，造成目前社会保险发展不平衡。三是困难企业缴费难，要求参保但没有能力缴费；四是企业化管理事业单位退休待遇较高，不愿意按企业办法参保；五是个体工商户、灵活就业人员参保意识不强。　　

（二）医疗保险征缴难　　

我区城镇职工基本医疗保险从2000年4月起在全市率先启动，存在诸多问题：一是至今未将破产、改制企业的退休、失业职工，以及城镇其他无业居民纳入其中；二是筹资水平低，政府投入少，国有企业退休老职工占参保的比例大，发病机率高，医保基金抗风险能力弱。　　

2007年我区启动城镇居民医疗保险以来，参保群体存在明显差别。参保人群通常以小孩和老年人居多，而作为家庭经济收入主要来源的中青年人参保比例却过低，原因一是由于老年人年高体弱、儿童抵抗力较弱，部分年纪较轻但是身体健康状况欠佳需要临床治疗的人员，这三类对象大多能积极主动的参保，而大多数青壮年人认为自己年轻、身体健康，如果没有病花不到这笔钱，这一年的钱就白交了，所以不愿意办理参保手续；二是对医保政策及具体报销程序等不了解；三是认为报销比例过低，起付线过高。新型农村合作医疗提前一年启动，每人每年缴费15元，报销比例最高达80%，并且13元累计用于门诊消费。而城镇居民医疗保险每人每年120元（成人），既不能跨年度累计，门诊治疗又不予报销。　　

（三）社会保障资金不足　　

社会保险基金是整个社会保险制度运行的基础，而参保人数、缴费基数和缴费比例是影响基金收入的重要因素，随着人口老龄化日益严重，基本养老保险的保发前景不容乐观。我区虽竭力加强资金筹集，但还是存在着资金风险问题，截至2008年底企、事业养老保险基金滚存结余资金存量支付能力仅为16个月。原因之一是养老保险基金扩面困难，一些企业特别是私营企业持观望、等待的态度，参保积极性不高；二是部分企事业单位欠费严重；三是自2005年起将朱湖农场纳入企业职工基本养老保险以来，存在参保意识低、缴费基数低、缴费比率低、欠费严重等问题。如2008年农垦企业参保人员为3624人，实际缴费人数为3624人，缴费基数总额为2051万元，核定应收养老金574万元，实际征缴收入507.77万元；2008年农垦企业退休人员5817人，发放退休金2416.69万元，人均退休费346元/月。当年收支负结余达1999.78万元，严重挤占了企业职工基本养老保险基金，增加了基金风险；四是离休伤残医疗保险基金由于缺少稳定的医疗保障支持，缺乏合理的医疗保障机制，导致资金严重不足，直接影响了医疗的保障水平，部分单位财政状况差或困难企业人员多时，这类对象往往得不到及时的、有效的医疗保障，容易出现因病致贫的现象，影响社会稳定；五是农村居民最低生活保障、农村分散孤儿救助、农村五保户供养等救助资金保障不足，救助标准较低，与现行地区人均生活水平不相适宜。　　

（四）服务体系不健全，影响工作效率 　　

随着社会保障体系覆盖范围的不断延伸和扩展，便民、利民管理服务要求的不断提高，目前社会保障相关机构的现状与发展形势不相适应：一是我区至今未纳入市级医保统筹，城乡医疗保险分别由劳动部门和卫生部门进行管理，全区医疗保险管理体制形成城乡二元分割管理模式，这种模式的弊端使得劳动和卫生两部门按各自负责的对象制定不同的政策，确定不同的项目、要求和操作规范，定点医院分别对医保经办机构和卫生经办机构进行费用结算，浪费人力、物力，导致行政成本高、行政效能低，且卫生部门存在管办不分、监管困难，劳动部门存在缺乏专业技术人员、管理经验不足等一系列问题；二是信息化平台建设滞后，如养老保险、医疗保险个人账户信息无法网上公开，个人信息无法查询。　　

三、加快推进统筹城乡社会保障体系建设的建议 　　

（一）强化政府主导作用，加快社会保障体系建设步伐 　　

按照政府主导、统筹城乡，各方联动、分步推进的工作思路，着力构建多层次、全方位，覆盖城乡居民的社会保障体系，是现阶段贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的基础性工程，也是统筹城乡发展的重要内容。必须以科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的要求，理清工作思路，转变工作方式，增添工作措施，全力推进构建覆盖城乡的社会保障体系建设步伐。 　　

（二）贯彻城乡统筹原则，逐步实现城乡社会保障一体化 　　

健全城乡社会保障体系，实现全民覆盖，是统筹城乡发展的内在要求。要认真研究和切实解决城乡居民基本养老保险、最低生活保障、基本医疗制度、特困群体救助等人民群众普遍关心的问题，逐步实现城乡社会保障体系的全覆盖和一体化。 　　

1．逐步建立覆盖城乡的基本养老保险制度 　　

一是继续完善城镇职工基本养老保险制度。要加大工作力度，不断扩大基本养老保险覆盖范围。首先是将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员纳入基本养老保险。其次是将机关事业单位的非在编人员全部纳入基本养老保险。 　　

二是逐步建立农村基本养老保险制度。由各级财政各拨付一部分资金，加上被保险个人上交的保险费组成养老保险基金，按照城镇职工养老保险金的运作模式解决农村居民养老保险问题。同时要积极探索土地流转换社保和征地补偿换社保的新途径。 　　

三是逐步建立失业农民社会保障机制。失地农民是城市化进程中的必然产物。随着我国工业化、城市化进程加快，大批农田被征占，被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。失地农民已经成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素。要建立失地农民社会保障机制。强化失地农民养老保障筹资机制。对具备参保条件的对象纳入基本养老保险；对不具备参保条件的对象实行养老保障制度，每月发放生活保障资金，所需资金应从土地出让金中筹集。　　

2．进一步完善覆盖城乡的最低生活保障制度 　　

一是完善城镇居民低保制度。进一步完善低保评议、动态管理和信访督查制度，积极推行公开、透明、公平、公正的社区低保听证会制度，既要严格执行相关政策法规，又要真正做到该享受的一个也不能漏掉，不该享受的一分也不能给，保障城市困难群体的基本生活。 　　

二是拓展农村低保覆盖面，让更多需要帮助的贫困人口享受最低生活保障。 　　

三是逐步实现城乡接轨。2008年我区农村低保月人均领取救助金为50多元，而且“门槛”较高，而城市低保每月114元，全年相差888元差距较大。我区要逐步提高农村最低生活保障标准，最终实现与城市最低生活保障接轨。　　

3．逐步建立和完善覆盖城乡的基本医疗保障制度 　　

一是建立统筹城乡医疗保险管理体制的思路：按照医疗保险管理城乡一体化发展的方向，以“统筹城乡、整合资源、稳定政策”为原则，采取“统一管理、管办分离、分别运行、延伸机构”的思路，整合现在医疗保险管理资源，建立统筹城乡医疗保险管理的新机制。　　

即“统一管理”——按照城乡一体化要求，将职工基本医疗保险、城镇居民医保、新农合、工伤、生育保险归口劳动部门统一管理，避免职能重复交叉，提高行政效率和服务水平；“管办分离”——建立由劳动部门统一监管、医疗保险经办机构具体经办、卫生医疗单位提供服务的管理格局，确保医疗保险基金安全运行；“分别运行”——保持医保政策的连续性和稳定性，针对各类医保险种缴费标准不同、国家补助标准不同、统筹对象不同和范围不同、报销比例不同的实际情况，各医保险种按各自的政策实行分别运行和管理的方式；“延伸机构”——强化基层基础工作，将区级医保管理和经办机构延伸到乡镇场街道一级，确保乡镇场街道医保管理和经办机构的工作条件，提高办事效率，形成统一、规范、高效的医保管理运行体系。　　

二是尽快出台适合我区实际的优抚对象医疗保障办法。按照上级出台的相关政策规定，对在我区享受抚恤或定期定量补助的残疾军人、红军失散人员、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、烈士遗属、病故军人遗属以及参战退役人员实施医疗保障，切实解决优抚对象医疗困难问题。　　

三是要严格加强基金监管。对部分医疗机构套取医疗基金的事件，要严查重处、引以为戒，制定有效措施，从源头上保证医疗基金的安全，切实把群众的保命钱管好、用好。　　

4、加大公共卫生事业投入　　

一是建立稳定的经费保障机制。政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展和财政收入的增加，逐步加大力度，原则上卫生投入增长幅度不低于财政收入的增长幅度。　　

    二是大力发展社区卫生服务，为群众提供价廉、便捷的医疗保健服务，提高全社会疾病预防控制水平。坚持政府主导、坚持政府购买公共卫生服务、加强社区卫生服务队伍建设和全科医师培训。　　

    5．不断完善覆盖城乡的特困群体社会救助制度 　　

社会救助制度是社会保障制度的必要补充和配套措施，以帮助解决因各种不可抗拒因素造成的特困群体的实际困难。要坚持以人为本的工作原则，围绕孤寡、残疾、大病、重灾致贫者和城市生活无着流浪乞讨人员等救助对象，完善以灾害救助、社会救助、社会互助为核心的救助制度，构建城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与全区经济社会发展水平相适应的新型城乡社会救助体系。 　　

要整合社会救助资源，增强救助合力，形成以生活救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相配套，其他救助和社会帮扶为补充的新格局。特别要注重对因灾害造成住房搬迁家庭、大病致贫家庭及特困家庭子女入学三大特困群体的救助，切实解决他们的实际困难。 　　

（三）拓宽资金筹措渠道，建立稳定的社保资金来源 　　

一是调整财政支出结构。区财政要根据财力增长情况和实际承载能力，统筹考虑经济社会发展各方面的需求，合理调整社会保障支出占财政总支出的比例，并应有相应的增长。　　

二是扩大社会保险覆盖面。只有扩大覆盖面，才能增加基金收入总量，才能降低抚养比，达到互助互济、平衡不同企业负担的目的。要确定扩面方向和重点，利用新《劳动合同法》实施的契机，及时把外商投资企业、新兴行业、多种经济成份的民营企业纳入覆盖范围；同时继续加大养老保险政策宣传，逐步将灵活就业人员纳入覆盖范围，以实现社会保险的全覆盖。 　　

三是依法加强基金征缴。建立相应的制约机制，加大社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。建立企业缴费目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完不成缴费的，实施责任追究。协调税务、工商、卫生、工会等部门，加强与社会保障部门的配合，共同建立社会保险征缴联动机制。呼吁国家立法机关予以关注，尽快通过国家立法逐步实现“变费为税”，确保社会保障基金具有稳定的来源。　　

四是探索建立农村社会保障资金的稳定机制。扩大土地出让金用于农村社会保障的比重，探索集中部分资产的经营收益和转让收益用于建立农村社会保障体系。探索建立农村土地承包经营权和住宅的质押、流转换保障、换救助的机制，解决农村孤寡老人、残疾人、孤儿等弱势群体的社会保障问题。　　

（四）发展社会公益事业，努力为特殊群体排忧解难 　　

一是大力推进社会福利事业发展。以老年人福利服务为重点，构建以公办养老机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，社会力量广泛参与，多层次的社会福利服务体系。 　　

二是大力发展慈善事业。在政府财力有限的情况下，可以通过大力发展慈善事业募集资金，用于各项社会救助事业。建立严格的资金募集、管理、使用和监督制度，确保慈善资金取之于民用之于民。 　　

（五）完善监督机制，确保社会保障工作有序运行 　　

一是监管社保基金工作。建立健全内部监控制度、信息披露制度和要情报告制度，完善社会保障监督委员会的工作机制，加强监督队伍建设，开展基金安全教育活动，加大监督检查力度，发挥行政监督、专门监督和社会监督的协同作用，形成人人关心基金安全、重视基金安全、维护基金安全的社会氛围。 　　

二是监督低保管理工作。要不断提高低保工作人员自身素质与法律意识，强化责任机制，全面推行工作责任制和评议考核制，严格规范低保管理制度，促进低保工作依法、公正、公开、廉洁地进行。加大普查力度，确保低保金的公平、公正发放，排查“假低保”户，杜绝宁吃低保、不要低薪现象发生。民政部门在加大低保检查力度与提高自身监督效率的同时，还要积极主动地接受社会各界的监督，增强低保工作的透明度和公开性，促进低保工作健康有序进行。 　　

三是监督企事业为职工“买保险”。要加大宣传，广泛动员公民参加社会保障和社会救助体系建设。要“沉到底层”，密切关注企事业单位为职工“入保”情况，切实保证职工的社会保障落到实处。 　　

四是增加对社会保障工作的投入。要根据实际需要增加社会保障工作机构设置和工作人员编制，加大投入完善设备设施，推进社会保障的规范化、信息化和专业化建设。　　

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