发改局关于政府投资项目管理模式创新的调研思考

 关于政府投资项目管理模式创新思考
一、我市实施政府投资项目管理体制改革的必要性
  一直以来，我市政府财政性资金投资项目管理，基本上沿袭 “投资、建设、管理、使用”四位一体的运作模式，其存在着一些明显的弊端。

1、建设项目责任主体不明，责任不清。作为投资主体的政府，工作重心主要放在项目立项、资金审批等前期环节上。在实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任。

2、项目管理水平不高。行政部门或使用单位组建项目管理机构来组织建设，其管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识，难免出现各种管理不善的现象。

3、容易造成投资失控。项目使用单位为了使用功能的增加而随意更改设计，然后向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破，政府对投资项目的监管乏力。

4、容易滋生腐败。某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。

因此，加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，从源头上改进政府投资效益偏低的现状迫在眉睫。

二、 实行政府投资项目代建制的特点优势

　　所谓“代建制”，就是指政府或其授权机构通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责非经营性政府投资项目的前期和建设阶段的管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位或设施管理单位的制度。这种制度与传统意义上的“自建制”相比，在项目建设管理中能发挥独特作用。

1、项目决策将更加科学。实行“代建制”，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。

2、管理水平将大幅提高。“代建制”下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的机构，熟悉整个建设流程。使用单位可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作。

3、项目控制将真正落实。“代建制”为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，代建单位全心全意做好项目控制工作，使用单位侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、腐败现象将有效遏制。“代建制”的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

5、政府监管将更加规范。“代建制”将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督的工作关系，有利于自觉规范投资管理行为。

三、国内一些城市实行政府投资项目“代建制”的做法与经验

政府投资项目“代建制”起源于香港工务局的管理模式，工务局为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构。自1993年厦门开始试验代建制以来，我国各地已广泛试行代建制并逐步积累经验、创新发展。

2001年开始，重庆市将一批公益性重点项目进行建设管理代理制试点，已代理建设项目13个，投资额达20亿元，由甲级设计院和政府组建的专业单位（城市发展公司）实施代理工作，投资有大有小，从目前已经竣工项目看，无一突破原预算投资，正在建设的项目也在概算控制范围内顺利推进。

2003年底，宁波北仑区专门成立了从事政府投资项目建设管理的专业机构-北仑区建筑工务局，除水利、交通项目外，其余政府投资项目均由区建筑工务局实行集中管理。

2005年1月，江苏省张家港市委、市政府批准成立了“张家港市建筑工务处”，负责政府投资项目的组织实施管理工作。工务处运作以来，受政府委托接收项目30多个，工程总投资约38.4亿元，建筑面积近90万平方米；共完成工程投资约19亿元，节约近3亿元。

（一）以上两市一区“代建制”的主要做法

1、建立具有权威和专业性质的政府代建机构。该组织机构是隶属于政府相关部门或独立的事业单位，专门行使政府非经营性投资建设项目的管理职能，对建设项目实行全过程、多方位的负责监管。

2、建立科学的管理运作机制。一是管理体制分工明确。代建单位主要负责工程的组织实施和执行概预算。政府相关职能部门进行配合。二是各部门各司其职又互相联系。代建单位在实施项目建设管理过程中采取以项目部为中心的管理模式，突出项目部实施主体地位。三是管理制度严格规范。代建单位制定多项管理制度与操作办法，形成一整套规范化操作流程，基本实现了工程管理的全程覆盖。

3、建设一支高素质的人才队伍。

（二）实行“代建制”所取得的成功经验

l、有效控制工程投资。内部成立招标委员会，制定招标委员会工作规则，对招投标活动进行集体决策。在项目实施阶段，严格控制设计变更、工程量变更和现场签证，规范变更和签证的审批手续，确保项目决算不超概预算。

2、严格控制工程质量。严格资格预审，代建单位在组织工程投标前，首先对承包商、监理和材料设备供应商的报送资料进行严格审查，决定入围投标的队伍名单，然后组织招标。严格质量监督，在项目施工过程中，加强工程质量巡查、监督。

3、科学控制工程进度。在项目实施过程中，严密制订施工作业计划，提高效率，确保工程按期完成。

4、提高政府投资实效。实行代建制不仅能有效杜绝政府或地方部门的“拍脑袋工程”、“钓鱼工程”、“三边工程”，以及建、管、用一体的机制，控制投资规模，而且可以提高政府的投资实效，避免资金浪费。

5、进一步完善预防职务犯罪机制。过去政府投资工程由各建设单位分散建设，改为集中代建，实现体制上的转变，为纪检监察部门提供了集中监管的平台。

四、 我市关于政府投资项目代建制的探索

我市从2007年起开始探索。2008年4月市政府确定市人力资源市场项目作为首个政府投资代建试点项目，成立试点工作协调小组，抽调专业人员与业主人员组成3+X的实施组，负责项目的代建实施工作。到2009年4月，人力资源市场项目已完成70%工程量，进展顺利。由于3月底市政府批复同意劳动保障局搬迁至人力资源市场办公，人力资源市场使用功能有所调整，计划竣工时间和投资费用可能会有所增加，但代建工作取得较好的效果。

1、发挥了专业人员优势。一是将综合楼高出室外地坪1.2米的部分采用回填土后浇室内地坪，节省约10万元；二是去掉原设计在综合楼和辅助楼之间的一座钢棚，节省约17万元；三是将原设计河道石驳岸改为生态驳岸，节省约10万元；四是将综合楼北里面玻璃幕墙结构改为普通窗，节省约35万元。

2、加强了项目日常管理。每月定期召开两次由业主、代建办、审计、监理、施工单位等参加的工地例会，及时处理建设中遇到的各种问题。

3、推进了试点工作。2008年6月，发改局和代建办工作人员赴宁波北仑区、慈溪等考察，学习外地经验。

五、 在我市推行政府投资项目代建制的一些构想

1、政府投资项目代建机构的建立。建议建立事业性质的政府投资项目代建机构——平湖市建筑项目代建中心（或平湖市建筑工务局）。该机构可以是非营利性质的正科级事业单位，也可以是隶属于发改部门或其他部门的非营利性质的副科级事业单位，编制可适当控制，代建机构人员可仍为抽调人员，也可面向社会招聘企业编制专业技术人员。

2、代建项目范围的确定。建议非经营性（公益性）政府投资工程如园林绿化、学校、医院等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目均纳入代建范围。考虑我市实际情况，可先将除国有六大公司以外的全部项目逐步纳入代建范围，待时机成熟，再将非经营性项目全部纳入。

3、相关代建制度的建立。我市代建制正处在试点探索阶段，要尽快制定规章制度，加强政府监管，抓好代建单位的绩效考评、激励与约束机制，明确政府各主管部门包括发改、财政、审计、建设、监察等对代建单位的管理职责，切实加强对代建单位的日常监督和管理，防止代建机构腐败现象的产生。

总之，我市可以按照“先易后难、稳步推进”的原则，采取“先试点，后推进，先入轨，再规范”的办法，开始时代建单位班子不要大，工程项目不要多，当试点成熟、经验丰富以后再扩大代建范围，逐步推进。

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