关于政府投资项目管理创新途径探索

关于政府投资项目管理创新途径探索
一、认识BT投融资模式
 BT（Build Transfer，建设-移交）投融资模式是BOT投融资模式的一种变换形式，狭义的解释为建设-移交，广义上解释代表一个完整的投资过程，即项目的融资-建设-移交全过程。

BT模式也称为回购模式，即政府把基础设施的投资建设任务交给投资方，在投资方完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。按照融资模式的不同结构，BT模式可分为一次性回购和分期回购。

BT模式的优点在于该模式仅是一种融资方式，项目的控制权没有转移，仍然在政府手中，便于管理。该模式适用于大型的、公益性的基础设施建设，同时取决于政府管理部门的通盘考虑。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。

二、BT投融资模式的问题和不足

1、BT模式适用的法律相对缺失。由于BT模式出现时间短、经验少，是新生事物，BT模式项目法律关系复杂，风险因素多，我国目前又没有专门的法律对BT模式的相关行为进行规范和调整，对其相关理论和应用研究不充分，出现了不规范的BT操作模式，难以与垫资建设严格区分开来，管理制度的缺失，不仅导致工程造价增高，而且增大了各个环节的风险。

2、BT项目建设费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及综合费率、担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施，最重要的是社会资本融资成本也因中间环节多而增高。

3、BT方式中的融资监管难度大。由于BT法律性质的特殊性，法律关系的复杂性，而且是多种合同的组合，因此，融资监管难度大。

4、BT项目的分包情况严重。由于BT方式中政府只与项目总承包人发生直接联系，建设由项目企业负责落实，因此，项目的落实可能走样，建设项目的分包将愈显严重。

5、BT项目质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面得不到应有的保证。

三、缺陷对策措施

1、严格适用范围和条件，量力而行实行BT模式

拟实行BT模式的政府投资项目，须经市人民政府批准。由项目业主通过招标方式选择投资方，由投资方组建BT模式项目公司对项目进行建设。投资方必须以自有资金和中长期融资能力作为项目建设保障，不得搞项目反担保。项目业主要保证回购资金来源，项目建成后由项目业主按合同约定支付回购价款，回购项目。

采用BT模式应量力而行，项目必须符合经济社会发展规划，属于政府应该承担的公益性、基础性项目，并纳入政府财力（含政府投资主体财力）进行动态平衡，确保项目回购资金的支付，杜绝拖欠工程款。政府采取BT模式的项目总投资原则上一般在5000万元以上，并在项目建成后的2-5年左右完成回购。

2、规范BT模式项目审批，完善决策机制

实行BT模式的项目必须按照《平湖市政府投资项目管理办法》的要求做好论证，完善决策机制和决策程序。

拟实行BT模式的项目，项目业主在项目可行性研究报告中要专章编制BT建设方案一并报批。BT建设方案应包括以下内容：BT建设的内容、范围、数量；投资方应当具备的条件和能力；合同双方的权利和义务；项目资金、质量、进度的监控措施；回购条件与程序；项目建设成本分析；回购资金的来源、依据以及对政府建设资金动态平衡计划的影响等内容。

BT建设方案由部门、镇（街道）人民政府提出，市发改局会同市财政局、规划建设局审查，报市人民政府审批，未经批准的项目不得采用BT模式。

项目业主要严格按审批的BT建设方案组织实施，不得随意变更，确需变更的，须报经原审批部门同意。

3、规范项目发包行为，严格招标投标制度

BT模式项目要严格实行招标投标制度。项目业主应通过招标选择投资方，确需实行邀请招标或不招标的，应在BT建设方案中说明理由，提供相应依据。招标方式在项目可研批复中一并明确。

招标选择投资方的工作应在项目初步设计和投资概算批准后进行。项目业主要对投资方的融资能力、建设管理能力和履约信誉提出严格要求。投资方投入项目的自有资金不低于BT合同总价的35%，其余建设资金要提供金融机构出具的中长期贷款保函。分别具有融资优势和管理优势的不同独立法人，可以组成联合体承担项目融资建设，但须签订联合体协议，明确联合体主办人和联合体成员，联合体主办人应被授权代表任何或全部联合体成员在融资、建设、签约及履行合同中承担义务和法律责任，并接受业主指令，整个合同的实施由联合体主办人实施，联合体主办人应承担不少于合同总价50%的工作量。

BT承包合同价必须控制在批准的概算内，要明确合同总价的构成，分别列出建筑安装工程费、投资方融资的财务费用、投资收益和进入总价但由项目业主掌握使用的资金额等，其中建筑安装工程费、投资方融资的财务费用一般应实行固定总价包干。

项目勘察设计、监理、施工、重要设备材料采购必须依法招标。项目勘察设计、监理招标工作由项目业主组织，项目施工、重要设备材料采购招标工作由投资方组织，项目业主参与。

4、合理确定权利义务，明确合同双方责任

项目业主和投资方的权利义务应在BT合同中明确。项目业主要做好项目前期工作，完成项目初步设计前的报批和征地拆迁，监督投资方资金的到位、使用和建设管理情况，审查建设总进度计划，组织回购等工作。

投资方应组建与项目建设管理相适应的具有独立法人资格的项目公司，具体实施项目建设。项目公司的成立不改变投资方对项目业主承担的义务。投资方要筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理；按设计文件组织工程建设，实施项目管理；负责组织工程竣工验收、资料归档并移交；负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作的管理；投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事项。投资方和项目公司及其法定代表人对工程质量实行终身负责制。

投资方要严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。涉及项目规模、功能、标准的设计变更，必须经项目业主同意，重大变更还应履行审批程序。有关建设手续的办理，由项目业主、投资方或项目公司按现行管理要求共同进行申报。

投资方不得将合同内容全部或部分进行转包，不得让施工、设备材料供应商垫资建设。各级政府及其有关部门、项目业主不得为投资方提供融资担保。当事各方均不得利用BT模式项目作为担保物为投资方的其他项目融资行为提供担保。

5、制定合理的回购条件和程序，保证项目正常移交

项目业主要制定合理的回购支付条件，特别要根据政府建设资金平衡状况确定项目支付方式和回购期，预留不低于建安工程费5%的质量保证金。回购期不得在工程质量保修期内结束。

项目完工后，项目业主与投资方要按照合同约定的方法对回购条件逐项核查、认定。需中介机构作出结论的，应由双方共同委托的机构作出结论，委托方法和委托的机构应在合同中载明。项目竣工验收合格，符合回购条件的，双方应签订回购备忘录，项目进入回购期。回购备忘录报审批部门和项目行政管理部门备案。

项目业主应维护投资方的合法利益，不得随意变更回购条件，违约扣减或截留应付合同款，因投资方加强管理或优化设计而节约的资金，项目业主仍应按合同的约定予以支付。项目不能达到回购条件的，项目业主不得回购，由投资方组织整改，直至符合回购条件。经整改仍不符合回购条件的，双方应在合同中约定处置办法。

6、完善管理措施，加强监督指导

突出关键条款。鉴于合作领域比较宽，基础设施项目也涉及不同类型，框架协议不能太具体，只要明确合作意向、合作方式、合作范围、工程价格计算、工程价款的支付及偿还、操作方式等主要条款，但每个具体项目的个性问题必须在工程合同中明确。

确定合理的回购时限。根据工程预（决）算价格和招投标价格的差额、银行贷款成本等，计算投资方的正常商业利润，以此确定回购时限

引入独立第三方的中介服务。双方分别委托中介机构编制施工图预算，然后会商确定具体工程的预算价格。这样，有利于避免争议，降低运作成本。 

实行质量控制。鉴于BT项目投资方本身具有很强的施工能力，明确BT项目投资方不得转包、分包工程，避免以后发生更多的法律关系。同时，设计、监理和质量监督单位由BT项目业主委托，以便于检查、控制。 

发改、财政、规划建设、国土、环保、审计、工商等政府职能部门要慎重支持BT模式的推行，一旦实施必须按照各自职责加强指导、检查、评估、审计，帮助解决项目实施中的问题。发改部门要会同财政部门编制政府投资项目动态平衡计划，指导和监督项目业主搞好投资方招标工作；建设等行业管理部门要指导项目业主和项目公司办理建设手续，监督施工招标和工程质量；项目行政管理部门要监督BT项目合同的执行，协调相关问题。建立BT模式审计跟踪监督制度，全过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。

BT项目合同双方要严格遵守国家和市政府的规定，政府职能部门要认真履行职责，严格审查把关。项目业主及其工作人员在项目执行中有违法违纪的，有关部门必须追究当事人的责任。投资方违规被有关行政监督管理部门处罚的，五年内不得参与竞争本市其他BT模式项目的建设。要通过加强和规范政府投资项目BT项目建设管理，进一步改善我市建设市场秩序，更好地发挥BT模式在推动我市经济社会又好又快发展中的积极作用。

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