关于政府性投资项目建设若干问题的思考

关于政府性投资项目建设若干问题的思考
城投集团
一、政府性投资项目建设存在的主要问题
 1、前期审批周期长，建设进度确保难。在现行制度框架下，审批环节多、手续繁，一定程度上存在以审批代替管理的问题。据计算，拆迁安置房的建设周期在正常情况下从项目前期审批到竣工验收交付使用共需约630天，其中前期审批手续从项目用地到施工许可等办理时间（提速后最短路径、不包括平行作业时间）共需约270天，工程施工期一般需要360天，前期准备阶段约占了整个建设周期的42%。不管项目特性和大小，都要按部就班，来回报审盖章。只要一个环节受阻，建设进度就会出现问题。

2、项目实施变更多，投资总额控制难。市政府出台了《平湖市政府投资项目工程变更审批办法》，但在具体工程实施中由于各种原因，施工期间发生涉及施工合同价款的单个项目工程变更仍然较多。以城投公司香弄地块为例，由于该工程现场地质情况等多种原因，工程量变更较大。一是因周边住户投诉而进行设计变更的3#楼桩基；二是因各种异型材料、冷门材料招标时按规定未能定品牌而引起的材料价格增加；三是因施工场地内原拆除房屋的基础数量多范围广而引起；四是设计中标单位中国美院建筑设计院对钢结构工程、幕墙工程暂估而引起的施工变更。同时，还因受招标代理单位从业人员业务素质的制约，造成工程量清单编制漏项等而引起的变更。不少项目因设计缺乏深度和科学性，导致了项目投入不合理的增加。

3、投标市场问题多，质量安全保证难。现有的招投标市场存在着鱼目混珠的现象，管理难度大。一是一些投标单位通过挂靠，使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入经营领域，甚至出现个别投标专业户，导致公开招标制度失去原本的目的意义，没能择优选择中标单位。二是一些投标单位之间采用围标、串标等不正当手段参与竞标，影响招投标的公正公平，从而导致中标价格过高或过低，中标价格过高导致国有资产流失，中标价格过低导致项目后期管理难度加大，影响项目工程的进度、质量和安全。

4、施工管理力量弱，文明有序规范难。目前政府性投资项目建设的施工管理存在诸多难题，一是施工单位管理不到位，一些施工单位由于资质不够而采用挂靠办法，导致中标后项目经理的变更。二是有证与无证人员施工管理脱节，有证人员往往不熟悉施工，而因年龄等原因考试通不过的无证人员往往是企业具有丰富施工管理经验的管理层。三是监理单位人员配备不足。一些监理单位的监理人员监理责任心不强、水平参差不齐，导致监督水平下降。四是业主管理人员缺乏。

二、政府性投资项目建设问题产生的主要原因

1、审批重程序，轻时效。一个城市建设项目的前期审批基本流程主要有：做可研报告、土地预审、办理农用地转用、报批、项目立项、方案论证、环评、扩初审批、规划许可、招投标、人防、消防、防雷、取得工程施工许可证、三通一平的办理等环节。据调查梳理，一个安置房审批基本流程，从计划到交付，涉及18个部门和单位，26个审批登记服务事项，共有40多个审批环节，涉及行政机关审批的需要盖50多个章（不包括部门内部审批流转所盖章），每个步骤都以前一个审批环节的批复文件作为报审条件，这就决定了审批必须按部就班，层层推进。只要一个环节搁置，就会相应延长周期时间。

2、设计重规范，轻功效。设计阶段是建设项目工程造价控制的龙头。根据有关资料分析表明，设计费约占工程造价的2-3%。在项目决策及方案设计阶段，影响工程造价的可能性为30－70％，而施工阶段影响工程造价的可能性只有5－25％，由此可见设计方案的选取是工程造价控制的关键，但是在设计过程中却存在着如下问题：一是实用功能欠考虑。在设计过程中过分注重规范与安全，忽视对项目投资的控制，造成了重外形轻功能、重规范轻实用等现象发生。二是项目功能未明确。由于政府性投资项目在前期设计时项目内在功能难以确定，导致设计变更增多。三是施工设计欠深化。在施工过程中有相当多的建筑施工设计内容专业深化不够，从实际实施情况看，此块深化设计又恰恰多数是由施工单位自行委托进行，经业主确认后进行施工，不利于业主方对深化设计单位的联系和控制。如在城市道路设计中，桥梁的梁底标高就是突出问题。四是法律规范有制约。部分法规也制约着设计的深入。《建筑法》规定，设计不得规定材料的品牌，而工程量编制和施工投标时须明确材料品种，在项目建设阶段因为材料价格增加引起施工变更。

3、招标重过程，轻实效。一是投标单位挂靠多。“隐形”的挂靠和“有形”的证据，致使在招标过程中不能作出任何推测，只能重过程，不重结果。二是招标文件格式化。各类工程均使用一个范本，没有针对各类工程特点和要点进行明确细化，影响招标工作的开展。三是资格审查未预审。光靠投标单位报名时提供的资质证书、营业执照、人员证书等资料，无法对其诚信进行核实。

4、管理重形式，轻绩效。由于现有的建设市场中挂靠投标现象较多，导致中标后业主对施工管理难度加大，项目经理不能到位，项目经理变更等，继而影响工程施工期间的管理。内在原因主要有：一是合同条款奖惩不明。目前已签定的施工、监理合同奖惩条款操作性不强，一方面只罚不奖，缺乏激励机制，另一方面事后处罚，导致中标单位施工管理的责任性不强。二是施工单位唯利是图。由于负责现场具体施工的单位有的是挂靠的，只关心这个项目能挣多少钱，而对甲方要求的安全、质量、进度和文明施工等合理要求不去用心落实。三是监理单位管理水平低。四是建设管理部门监督管理力量薄弱。

三、解决政府性投资项目建设问题的主要对策

1、注重时效，在项目审批进度上求突破。参照其他市县的做法，调整优化行政审批程序，开辟审批绿色通道，将所有政府性投资项目和其他特殊项目列入绿色通道审批。如《无锡市重大项目审批绿色通道实施细则》，规定实行“三特别”：特别通道--由市行政服务中心重大项目审批绿色通道专窗直接受理，特别程序--按重大项目特定的审批程序进行，特别服务--明确专人负责全程跟踪，办理相关审批手续；专窗受理、同步办理，简化程序、联办会办，告知承诺、精减环节，设定上限、缩短期限，预约申办，简化材料；同时设定各审批阶段时限，从专窗受理、发改委项目建议书至建设工程施工许可证发放，共计92个工作日。

2、注重功效，在设计的合理性和深度上求突破。一是相关部门要进一步加强对设计等单位管理，像管理施工企业一样管理。施工单位施工质量的终身制与设计、监理、招投标代理机构的有限责任，迫使相关管理部门重点加强对施工单位管理，实施备案制，规定准入门槛，施工单位也时刻紧绷质量、安全管理这根弦;对设计、监理单位可考虑建立资信库,在嘉兴范围内对信誉良好、有一定人员、固定场所的单位实行备案制，对业绩良好的单位或个人实行评标加分奖励。二是多方评审设计方案确保设计深度。在建筑设计中为了避免一些设计人员盲目追求高标准或刻意加大结构的保险系数而对建筑功能性、经济合理性考虑不够，造成造价偏高等情况的出现，建议成立由经济、技术方面专家组成专家组进行施工图科学合理性审查，从制度规定上增加施工图设计的可操作性，使设计单位从头到尾精打细算，优化设计方案，降低工程造价。另外，对钢结构、玻璃幕墙等专业设计由联合体联合设计的项目，鼓励联合投标企业实行联合体投标。

3、注重实效，在招标的程序方式和条件设置上求突破。一是根据最高限价的一定比例（如85%）设置风险控制价。凡低于该风险控制价中标的，中标人在提交履约保证金的同时必须额外提交中标价与风险控制价之差额，明确除业主需变更或设计认为确需变更和特殊情况等因素引起工程造价增加外，凡工程结算超过原中标部分先从此保证金中支付并不退还等，不超过中标价的退还风险控制保证金。二是改进和完善招标文件领取、答疑回复方式，防止投标人名称、数量和联系方式等应当保密的内容泄露；采用资格预审，取消集中踏勘和集中答疑,减少投标单位在投标前接触机会。三是突破原有投标保证金2%或最高80万元的上限,建议设立工程造价8%诚信保证金,加大串标成本。四是提倡浮动最高限价法,即业主预算标底与所有有效报标平均值按现场抽取系数比例(0.4-0.6)来确定最高限价,在开标前当场公布,是突破投标单位串标和围标、合理降低工程造价的对策。五是健全计算机评标系统，建立清单评标软件系统，对每一投标单位的报价清单进行导入，与招标清单进行项与量的比对。

4、注重绩效，在施工的管理力量和措施上求突破。一是对工期、资金、专业技术等有特殊要求的工程，可采用邀请招标确定施工单位。二是建设行政主管部门和招投标中心要进一步加强对施工和监理单位的招投标管理，查清项目经理（建造师）、总监或总监代表已承担的项目个数等，投标报名符合条件后不能随意更换，对施工和监理单位的不良行为进行处罚，警示施工单位和监理单位，这样才能保证施工能比较顺利实施。三是项目建设单位要配强工程管理人员，按不同专业合理配备专业管理人员，加强业务培训，进一步落实项目管理责任制。制订责任追究办法，强化责任追究制度。四是建设管理部门要强化管理力度，细化管理规则，创新管理手段，确保工程质量、工程进度、工程安全、工程廉洁，使政府有限的资金为全市人民服务。

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