食品安全法体系下工商食品安全监管转型初探

     2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过，自2009年6月1日起施行，并自实施之日起，《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）同时废止。至此，经过四审、横跨三年、历时一年多，千呼万唤的《食品安全法》终于取代了《食品卫生法》。《食品安全法》共10章、104条，在《食品卫生法》基础之上对食品安全监管体制、食品安全标准、食品安全风险监测和评估、食品生产经营、食品安全事故处置等各项制度进行了重构，是新形势下我们食品安全监管工作的最重要的法律依据和行动指引，对我国的食品安全监管必将带来深远的影响和意义，也意味着中国的食品安全监管进入了一个新的阶段。

一、《食品安全法》是《食品卫生法》的深化和提升

我国现行的《食品卫生法》施行于1995年10月，14年来在我国的食品安全监管中发挥了巨大的作用，但是随着食品安全监管形势的日新月异，食品卫生法的不足之处也日益明显。正是在这种情况下，《食品安全法》才更有现实意义，变得更呼之欲出。当然，作为我国食品安全监管的新的基本法，《食品安全法》充分体现了传承性和创新性的结合，在延续的过程中对食品安全监管工作进行了深化。

（一）“食品安全”比“食品卫生”有更丰富的内涵。世界卫生组织在《加强国家级食品安全性计划指南》中将“食品卫生”定义为：为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施。而在《食品安全法》中，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。从范围上不仅涵盖从种植、养殖到销售、消费的食品产业链所有环节，在对食品质的方面更是要求“无害”，无论这种危害是马上出现的还是长期的，是现实的还是仅为一种不确定的可能性。这样就不难看出两者明显的区别了：由于加工、流通各环节未采取适当的措施，造成食品不干净、受污染，这仅是构成食品损害人体健康的众多危险之一，而绝非唯一的情况。通俗地说，安全的食品一定是卫生的食品,但是卫生的食品不一定都能确保安全。因此，“食品安全”比“食品卫生”有更丰富的内涵。“食品安全”范畴包含了成份安全、功能安全等内涵，从广度和深度上远远超出了传统的基于防范食品加工、流通环节人为因素造成的食品污染危害的“食品卫生”范畴，涉及的是人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。

（二）《食品安全法》对食品安全监管提出了新要求。在监管内容上，《食品安全法》明确了卫生问题只是食品安全的一部分，不仅要“卫生”，更要“安全”，极大地丰富了食品安全监管的内容。《食品安全法》规定，国家建立食品安全风险监测和评估制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估；在总结“三鹿事件”教训的基础上，《食品安全法》特别明确，要对食品添加剂加强监管，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围，严禁往食品里添加目录以外的物质；《食品安全法》还就统一食品安全国家标准以及保健食品、食品广告等的监管作了规定；此外，该法还加大了对违法行为的处罚力度。

在监管机制上，针对多头监管、政出多门的现状，《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会。该委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导。要建立食品安全综合协调机制，加强食品安全综合监督，统筹协调食品安全监管工作，确保食品安全监管政策统一，工作步调统一，信息发布统一，形成监管合力，提高监管效能。同时，《食品安全法》还进一步明确了各部门的职责，改变“‘齐抓共管’变成‘齐抓不管’、‘八个部门管不好一头猪’”的现状，消除“立法打架、机构打架、管理打架、标准打架”的问题。

二、《食品安全法》给工商部门食品安全监管带来了新的内涵

工商部门作为食品安全监管的一个重要的组成部分，在流通领域食品安全监管上发挥了主导作用，在食品安全法实施后，工商部门在食品安全监管领域的工作也面临着新的内涵和突破。在食品卫生法时代，由于权责划分不清晰，各部门“各人自扫门前雪”，食品安全监管没有外延性和承接性。《食品安全法》提出了“权责一致”原则，进一步明确了工商部门在流通领域的食品安全监管职责，工商部门的具体职责主要包括食品生产经营主体市场准入管理，流通环节食品质量安全监管，食品经营行为监管，依法查处各类违法经营行为，以及按照有关规定预防和处置流通环节食品安全事故等。

（一）加大处罚力度，确立惩罚性赔偿制。《食品安全法》对食品安全责任人的法律责任进行了调整细化，提高了处罚的金额底线。同时，九十六条规定“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”，确立了惩罚性赔偿制度，即除了赔偿消费者的损失以外，还可以要求价款十倍的赔偿金。

（二）切实加强风险监测和评估。《食品安全法》要求加强风险监测力度，完善食品安全预警和防范制度，严格防范食品安全突发问题。为此，我们工商部门要预防为主，加快推进食品安全信息化监管网络建设，健全与消费者协会、行业组织的情况通报制度和与新闻媒体的沟通协作制度，畅通社会监督渠道，加强食品安全监管信息的采集和综合分析利用。

（三）规范食品广告，维护消费者权益。《食品卫生法》对食品广告的法律责任并没有涉及，导致历年来食品广告特别是保健品广告乱象群生而执法者无法有效监管。《食品安全法》对广告的内容做了“应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能”的规定，同时针对各类社会团体、明星乱代言现象，明确规定如果各类社会团体、明星代言食品广告使消费者的合法权益受到损害的，其与食品生产经营者承担连带责任。对食品广告的监管关系到百姓民生，也是我们工商部门应该大有可为的新领域。

（四）完善不安全食品召回制度。《食品安全法》规定国家建立食品召回制度，将召回制度由之前的企业自律行为变成了法律责任。作为食品安全流通领域的主管部门，工商部门应督促经营者召回已进入流通领域的不安全食品。而面对数量众多的食品经营户，这无疑是我们工商部门在食品安全法实施后必将遇到的一个很严峻的问题。这也要求我们要严格做好食品追溯机制，对不安全食品实施有效召回。

（五）加强食品安全事故应急管理。《食品安全法》增加了对食品安全事故应急管理的要求，这就要求工商部门要有危机管理的意识，要做好食品安全事故防范、安全事故应急预案、安全事故沟通机制、安全事故信息顺畅发布等一整套的危机处理工作。如何及时发现和有效防范与处置食品安全突发问题是对我们工商部门的一个很大的挑战。

三、《食品安全法》实施后将给工商食品监管带来的新问题

四审出台的《食品安全法》较《食品卫生法》是一个明显的进步，折射立法思维更新，以转变监管模式为核心食品安全法体现了国家食品监管理念的提升。但该法的实施也带来了一系列需要解决的问题。

（一）法律规定尚显笼统，可操作性不强。从现有《食品安全法》的全文来看，法律规定不够细致，概括性规定较多，权责规定不够明确具体，处罚的惩戒力度不够，亟需相应的配套解释与各部门相应的规章来深度解读《食品安全法》，赋予《食品安全法》有效的操作途径及实施方法，从工商部门来看，现有的工商食品安全法律体系在食品安全法生效后也需要重构，停止适用原先食品卫生法体系下的工商法律法规。从目前来看，《食品安全法》在2009年6月1日能真的发挥其作用，尚需要各部门之间的通力合作。

（二）各部门要实现无缝隙衔接尚有一定难度。《食品安全法》从法律架构上重新整合构建了具备我国特色的多部门联合监管下的食品安全体系，纵观法条全文，从风险监测评估到事故的处置，将食品的各个阶段纳入不同部门监管范畴，理顺了食品安全法监管体制，实现了分段管理、无缝隙衔接。毫无疑问，各职能部门能做好对各自 “责任田”的监管，但在各环节衔接上，卫生行政部门如何履行好综合协调职责，各部门真正实现无缝隙衔接，尚需一段时间的碰撞和磨合。

（三）新法规给工商部门提出了更高的要求。《食品安全法》构建了新的监管模式，拓展了食品监管理念，这给各部门，尤其是基层工商部门也带来了新的监管课题。“老革命遇到了新问题”：如何超越打击假冒伪劣、杜绝过期变质等粗放型监管层面，上升到基于精确而严格的元素含量等细致指标基础上的强制性食品安全监管？如何拓展工商监管模式，完成《食品安全法》模式下的人与制度的创新，将是今后工商工作的重点。

四、《食品安全法》实施后工商部门应采取的措施

《食品安全法》作为食品安全监管的一部基本法律，为全面加强食品安全监管工作，提升食品安全水平，提供了强有力的法律保障。贯彻落实《食品安全法》将成为各级工商部门当前和今后的一项重要工作。工商部门作为食品安全流通环节的主要监管人，担负起我国食品安全监管的重要责任，在食品安全监管体系中发挥着举足轻重的作用。《食品安全法》的出台也是工商部门继“两费”停收后面临的又一次重大转折，是一次革新监管理念，拓展监管领域、创新监管模式的契机。《食品安全法》的出台，预示着消费者“表达不满的标准”，也不仅仅是食品是否是真的、有无过期等要素，而是营养成分是否达标、包装是否合乎标准、是否存在有害细菌、重金属是否超标等严苛要素。工商的监管也将从打击假冒伪劣、杜绝过期变质等初级层次随之上升到精细指标为基础的层次，食品安全监管也将从粗放的，表面的监管落实到依靠人员素质，科技设备为主的高效监管。笔者认为，工商部门可以从以下几个方面来考量：

（一）开展调查研究，及时更新法规，完善食品安全监管法律体系

基层部门多做调研，为《流通环节食品安全监督管理办法》等配套规章的制定提供真实有效可靠的数据及分析，为制定细化食品流通许可、食品经营者法定责任和义务、食品安全监督检查等监管制度提供基层意见和建议，积极配合相关部门清理、整合和完善食品安全标准，为上级提供真实可靠的第一手材料。按照《食品安全法》的规定，根据实际监管工作的需要，不等不靠及时停止适用与《食品安全法》不一致的规定，确保食品安全法律制度落实到位，切实提高食品安全监管依法行政水平。

（二）加强部门协调，明确权责，提高食品安全监管执法效能

工商部门要在政府的领导、组织下，加强与卫生、质检、药监、农业等部门的协作，在《食品安全法》体系下强化协作意识，构建部门协作制度和沟通渠道，实现食品安全监管信息共享，以联合执法行动为手段形成监管合力。按照“任务明确、责任清晰、程序规范、依法行政”的要求，以实现《食品安全法》无缝隙衔接的宗旨，明确部门责任，建立部门责任追究制，层层落实监管责任，对违反规定的单位和人员，依法依纪追究责任。

（三）利用现有途径网络，开展宣传教育，全民参与构建食品安全体系

加强对基层执法人员的培训，提高监管执法人员的食品安全法律知识水平，提高法治意识和责任意识，依法行政，规范执法，切实提高工商部门食品安全监管水平。以执法干部下基层、食品安全知识进市场、进商场、进超市、进农村、进社区、进学校为手段，畅通食品消费者申诉举报渠道，利用12315网络、消费者协会分会、消费维权站点网络，利用新闻媒体、广播、宣传单、告示栏等多形式、多渠道宣传《食品安全法》，增强流通环节食品经营者的法治观念和自律意识，提高广大市民和社会各界参与食品安全监督的积极性，为构建食品安全体系营造良好的社会氛围。

（四）开展专项整治，苦练内功，实战中提升食品安全监管品质

以《食品安全法》为依据，按照国务院办公厅《食品安全整顿工作方案》部署，突出重点，深入开展流通环节食品安全专项整治，提升监管质量。以人民群众关注的食品安全热点问题为突破口，开展乳制品、食品添加剂、食品广告等专项执法检查，监督食品经营者建立并执行进货查验和进货查验记录制度，加强对食品包装、标识、生产日期、保质期等的检查，强化不合格食品退市管理。认真做好流通环节食品安全监测管理，及时向有关职能部门通报食品安全风险信息，加大流通环节食品质量监管和日常巡查力度，积极开展食品安全抽样检验，切实保障食品市场尤其是农村食品市场消费安全。实现在专项检查中提升监管、监测水平的目的，完成食品安全监管能力质的飞跃。

（五）开展制度建设，实现监管规范化，完善食品安全长效监管机制

以保障流通环节食品市场消费安全为宗旨，以提高食品安全监管效能为目的，以建立健全流通环节食品市场主体准入制度，食品市场质量准入制度，食品市场监管和巡查制度，食品安全抽样检验和退市制度，食品市场分类监管制度，食品安全预警和防范制度等六项制度为契机，加强对食品经营者的经济户口管理和信用分类监管，大力推进食品安全示范店建设，发现和查处违反《食品安全法》的行为，及时进行消费警示和提示，做好食品安全突发问题的有效防范与处置。把食品安全法律法规以工商规章制度的形式固定下来，融入到实际食品监管中，实现工商监管的制度化、规范化，为探索建立和完善食品安全法体系下食品安全监管长效机制作出制度上的保证。

综上所述，《食品安全法》的出台，体现了我国对加大食品安全工作监管的决心，弥补了时代前进事物更新而带来的一部分法律空白，明确了包括工商部门在内的各级各部门在食品监管各环节中的职责。同时，我们工商部门也应尽快制定与之配套的实施细则和部门规章，完善法律体系，增强可执行性，以切实发挥增强食品安全监管的作用，以推动我国的食品安全监管进入一个新的阶段。

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