国库监管的思考

    经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银行履行“政府的银行”职能要求的提高，国库工作已逐步从单纯服务为主向服务与监督并举转变。因此，深入分析和把握当前国库监督中存在的问题，探讨如何履行国库监督职责，显得极为重要。
    近年来，在加强和改善国库监督管理工作中，各级人民银行国库部门在进行积极的探索，做了大量的工作，初步形成比较完善、系统的国库管理制度，为国库及时准确、完整、安全地办理预算资金的收纳、支拨和退库提供了有力的保障。同时，我们还应看到国库监督工作仍然存在一些亟待解决的问题，严重地制约了国库职能作用的有效发挥，面对与国库工作休戚相关的各个领域改革和发展所形成的新形势，如何改革国库管理体制，加强国库资金管理，保障国库职能作用进一步有效地发挥，已成为新形势时期国库工作亟待解决的重大课题。
一、当前国库监督工作中存在的问题
（一）预算收入入库监督中的问题
    近年来，随着税收征管、稽查力度的加大，税收电子化程度的提高，影响预算收入及时、足额入库的诸多问题，在很大程度上得到了控制，如税款过渡户问题，缴款书填写不规范问题等。但由于各方利益的驱动，仍存在着预算收入不能及时、足额入库问题。一是商业银行进驻的税务机关纳税大厅办理税款收缴业务积压税款。商业银行收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，将税款划往国库。更有甚者，商业银行与税务部门串通，超过纳税人的限缴期限，在纳税当月的月底前将税款划往国库。二是征收机关根据自身任务的需要延压税款。征收机关为了调节收入的入库进度，直接干预商业银行税款入库，延压缴款书，不予入库，有的压票时间长达1—2个月。《金库条例实施细则》中规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，出台的《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款。国库依据《金库条例》、《实施细则》行使职能时，往往受到相关部门以其他条法的抵制。因此，国库只能对商业银行经收处的违规行为可以及时查究处理，对“其他征收机关”“拖延或违法不缴的”，由于法规规定不明确，不能行使“及时查究处理”的职责和权限。
（二）预算收入退库监督中的问题
《金库条例实施细则》中规定“各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。”但预算收入退库的监督管理工作政策性强、难度大、要求高，国库对什么是“不符合规定的”难以把握。因此，长期以来预算收入退库一直是国库部门监督管理的难点。退库依据不明确，审批权限不明确，政策把握难，使得国库监管闸门作用难以发挥，执行难度大。一是退库政策政出多门。分税制后，一部分由财政部或国家税务总局与人民银行联合下发的退库政策比较明确，但国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定较多，且有的税制改革前的部分文件并未完全清理，加之各级财政部门印发的退库文件，形成了退库政策政出多门，政策标准不一，给国库部门的退库监督带来了难度。二是政策界定不够明确。尤其对退库政策的适用范围不够详尽明确，特别是一些优惠政策性质的退税，不同企业、不同项目的优惠政策众多，有时一笔退库的依据为多项政策的组合，让国库经办人员好像雾里看花，国库部门在政策把握上难度较大。三是退库的审批权限不够明确。《预算法实施条例》中规定“各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前办理退库的审批机构有财政部门、税务部门、海关部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，给国库部门的退库监督带来了难度。综上所述，一旦退库业务出现问题，首先要追究国库部门的责任，形成国库监管责大权小的局面。
（三）预算支出监督中的问题
《金库条例实施细则》中规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。”《国库会计管理规定》中又规定了“为了准确、及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，国库应要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划。预算执行中如遇计划调整应及时提供有关资料。”近年来，随着财政改革的不断深入，财政拨款的范围和用途不断扩大，同样，对什么是“违反财政制度规定的”国库部门难以把握。因财政拨款大都是本级地方政府的财政拨款，除少数国家统一规定的大政策外，其余都是当地政府的地方政策。因此，国库在监督财政拨款时，监管职责不清，政策难以把握，再加之国库与财政口径不一致，使国库难以发挥监督职能。一是财政开户问题。98年下发了《中国人民银行  财政部  国家税务总局  海关总署关于清理预算收入过度账户的通知》，经过清理取得了一定的效果，但是以“专项”、“管理需要”为由的多头开户、分散开户情况仍然存在，并且，财政部没有明确的规定，专项存款、预算外存款必须在国库开户，因此，给国库监督财政存款的开户带来了一定的难度。二是预算支出计划问题。在实际工作中，分库一级对应的财政部门可提供按支出类、款、项较详细的年初预算支出计划，到区县一级财政部门提供的预算支出计划很不详细，只分一般预算支出和基金预算支出，这就造成了监督标准不一。且各级财政遇计划调整很难及时提供有关资料，一般要到年底才能提供一年准确的预算支出计划。三是资金用途问题。国库部门难以把握拨款用途的正确性，缺乏相关的资料，拨款用途的填列也没有统一的标准规范。一些拨款的用途、款项是在预算计划范围之内，但国库部门在审核时，感觉收款单位与资金用途不符，监督时没有足够的依据证明有问题，因此，经常与财政部门产生摩擦。四是预算计划执行口径问题。国库部门是通过财政部门送来的拨款凭证上填写的拨款用途和支出款项来监督预算计划的执行，而有的拨款用途与支出款项不一致，如拨款凭证上用途栏为“基建支出”，而支出款项栏为“调拨支出”，这是因为此笔基建支出的资金来源有可能是上级拨付，有可能是本级上年暂存款，均不在本年预算计划之内，因此，单纯靠预算支出计划监督，执行起来难度较大。另外，财政部门把在国库的存款只是看作银行存款，财政部门内部预算款项的划转是不需要通过国库的，这样，就造成了国库与财政对预算计划的执行口径不一致。五是监管职责不清问题。《金库条例实施细则》仅笼统规定了国库对预算拨款有监督权，而《预算法实施条例》规定各级政府对下级政府的预算执行监督，对本级预算执行中出现的问题及时采取处理措施。由于法律规定不一致，导致相关部门对监督的合法性产生分歧，使国库监督处于被动地位。
二、国库监督工作中难点的分析
（一）国库监督管理法律定位模糊
目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认定，表现在：一是赋予国库监督的法律、法规很少，只有《国家金库条例》及其《实施细则》提及国库监督职能。二是监督的法律、法规不够完善。现有的一些法规出台时间早，已明显不适应国库部门所要承担的监督职责，客观上造成国库部门监督职能弱化。《国家金库条例》及其《实施细则》分别是于1985、1989年颁布实施的，受计划经济体制的制约，体现的内容是计划经济时代的要求。随着公共财政管理体制的建立以及国库集中收付制度的实施，财政管理职能和任务、预算计划编制和执行、账户体系设置、收付程序、银行清算都有了重大变化。赋予央行经理国库职责的《国家金库条例》及其《实施细则》自颁布实施以来，从未修订补充，功能不全，内容陈旧，重点不突出，程序不细化，难以适应市场经济体制下的财政体制改革，不利于国库监督职能的发挥。国库部门作为国家预算收支执行的监督主体虽然在《金库条例》中作了明确规定，银发(1998)494号文件《关于进一步加强国库监管工作的通知》对国库监督职责做了进一步强调，但操作起来仍有难度，主要是规范的国库监督管理专门法律尚未出台，致使国库不能大胆行使监督权，监督对象又借口法律依据不足抵制监督。
（二）监督的职责界定不明
《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用，但监督的职责分工与监督范围界定不具体。由于各部门在社会中的分工不同，国库部门不可能对财、税部门的各种相关法律、法规、制度、规定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的监督要素，对似乎合理、合规而实质是违规的问题，把握不准，难以界定，说起话来不能理直气壮，难以实现 《国家金库条例实施细则》中赋予国库的“对不符合规定的”、“对违反财政制度规定的”“国库有权拒绝执行”的职责和权限。
（三）监督手段落后，难以实现有效监督
目前，国库部门行使监督职责，在很大程度上是凭国库经办人员的经验和责任心。没有一套科学的、行之有效的监督手段，这就容易造成国库人员监督意识淡薄，使国库监督执法行为带有随意性、粗放性，这样，国库的监督职责就很难真正行之有效。
三、强化国库监督职能的对策建议
(一)健全法律体系，依法行使监督
加强法制建设是国库改革的首要任务，现行的《国库条例》及《实施细则》和部分国库制度、法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库发挥好监督职能，为了使国库监督走上法制化轨道，真正做到有法可依，有章可循，应尽快修订《国库条例》和《实施细则》。建议出台《国库法》，对国库工作的地位、性质、作用、职责、权限、业务内容作出明确的规定，从而使国库工作有法律保障。
（二）建立监督体系，规范监督行为
在监督体系中，根据各相关部门的工作职责，明确各监督主体的职责分工、监督内容的侧重点，形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现行的《实施细则》对国库的主要权限规定得过于笼统，国库实际操作难度很大。应尽快修订更为细致和完善，更具操作性的国库法规和制度，使国库管理有法可依，有章可循，具有真正的检查监督权和处罚权。对涉及需要国库监督执行的财税政策，无论是中央政策，还是地方政策，都要由财、税部门与国库部门联合下发或者抄送国库部门，使国库监督起来有明确的依据，更具有主动权。
（三）建立科学的监督手段，有效行使监督
国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化，要实现有效的监督和控制，不能单靠经办人员的经验和责任心，必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税关库行横向联网体系，实现资源共享。将需要监督的一些计划、指标、比例以及政策纳入其中，实现科学、准确的监督。如预算收入拨付的监督，将人大部门批准的年度计划输入横向联网系统，核算时程序自动识别有无超预算，并提出警示报告；预算收入退库的监督，首先在横向联网中审核原纳税信息是否存在，是否符合政策规定，如存在并符合政策，对原纳税信息标注退库标示，办理退库手续。对已办退库的原纳税信息标注退库标示，以防止以后重复退库的行为等。在此基础上，国库的监督还要从核算监督扩展到统计监测分析上来，加强对预算收支动态运行状况监控和分析，结合人民银行的货币政策实施，对经济运行中的突出问题、敏感问题，提出建议和措施，为央行宏观调控提供科学的依据。

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