某县应急管理工作调研报告

    在我国改革开放快速发展和社会深刻转型的大背景下，突发事件处理已成为政府取信于民，全面履行政府职能，构建和谐社会的重要组成部分。社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为新时期政府管理不可回避的重大挑战。加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力显得尤为重要。

一、我县应急管理工作现状

（一）应急管理机构健全，责任体系已经形成。坚持把加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力纳入全面履行政府职能、增强公共服务能力、构建和谐社会的重要内容。一是应急管理组织机构健全。成立了县长挂帅的县突发公共事件应急管理委员会和应急处置指挥中心。设立县政府应急管理办公室，具体负责全县应急管理各项工作。各乡镇、县级相关部门成立了应急管理工作领导小组及办公室，落实了分管领导和具体工作人员，确保了应急管理工作有机构、有场所、有人员。二是落实应急管理“一岗双责”。《XX县人民政府关于实行应急管理“一岗双责”责任制的通知》（营府发〔2009〕10号），明确乡镇政府和县级部门应急管理的职责和应承担的责任；严肃纪律，强化对应急管理工作中失职、渎职、玩忽职守等行为的问责追究。三是规范应急管理制度。《中共XX县委XX县人民政府关于加强应急管理工作的决定》（营委发〔2009〕8号），对全县应急管理工作作出了全面部署，对突发事件“事前、事发、事中、事后”各个环节都作了规范性要求，推进了应急管理工作规范化、制度化进程。四是实行应急管理目标考核制度。县应急办与目标办联合制定《XX县应急管理工作年度目标考核办法》（营委目发〔2009〕13号），加强对应急管理工作的督导、检查、考核力度。五是规范突发事件信息报告。《XX县突发公共事件信息报告制度》，明确了突发公共事件信息报告的范围和内容、时限和程序、方式和渠道以及责任追究。在36个部门（单位）、53个乡镇、674个村（社区）明确了863名突发公共事件信息员。六是县应急办出台《关于明确基层应急管理组织机构主要职责的通知》，明确了乡镇、县级部门、企事业单位应急管理工作领导小组及其办公室、村（社区）、应急抢险救援队和突发事件信息员的职责。七是加强部门配合与军地协作，共同应对突发事件。县应急办多次召集相关部门商讨，建立健全应急联动机制，实现资料共用、资源共享；《XX县人民政府XX县人民武装部关于进一步健全军地协同处置突发公共事件应急机制的通知》，实现了驻营部队协同参加突发事件处置救援工作。

（二）应急救援队伍健全，救援力量逐步增大。一是全面加强基层应急救援队伍建设。充分发挥乡（镇）、村干部和预备役民兵的作用，在全县53个乡镇、35个部门、重点学校和企事业单位组建综合性应急抢险救援队、专业应急抢险救援队、民兵应急分队、义务消防队、医疗救护队共127支。二是成立县级综合应急抢险救援队。在加强水、电、气、通信、路桥等专业应急抢险救援队伍建设的同时，依托县消防大队成立了“XX县应急抢险救援队”，投入13万余元购置了无齿锯、起重气垫、液压扩张器、移动空气充填泵、多功能担架等特勤装备，提高了应急抢险救援队救人抢险能力。三是部分乡镇成立了义务消防队。按照“合理布局，覆盖全县”的工作思路，率先在离县城较远的6个乡镇组建义务消防队，配备必要的消防器材和救援装备，弥补了县级救援队因路途较远、交通不便，无法及时赶赴现场救援的不足。

（三）预案体系健全，应急演练得到加强。一是应急预案体系建设快速推进。县应急办根据《XX县人民政府办公室关于加快突发公共事件应急预案编制和修订工作的通知》，对全县乡镇、村（社区）、学校、企业和部门预案建设情况，在调查摸底、登记造册、录入预案库的基础上，提出了新的要求。对未编制预案的单位，督促其限期编制；对针对性、操作性不强的预案，落实责任单位及时修订。目前，全县已编制总体应急预案1个，专项应急预案36个，部门预案63个，重大活动单项应急预案12个，其它预案987个，正快速向“横向到边、纵向到底”的目标推进。二是应急演练得到加强。把应急演练作为检验预案、磨合队伍的必要手段，坚持“有预案必演练”的原则，有计划地对常见的突发事件应急预案进行演练，并力求“每演练一次，就形成处置同类突发事件的具有示范性、指导性和可操作性的一个样本”。仅2009年，就组织突发地质灾害应急救援、防洪抢险救援、交通事故处置、群体性事件处置等演练共8次，提高了处置突发事件的实战能力。

（四）财政投入力度加大，应急保障能力增强。按照“事前积极防范、事中有效处置、事后妥善安置”的要求，加强突发事件各个环节的应对工作。一是配置救援装备。增加财政投入，加大县综合应急抢险救援队伍和乡镇义务消防队的建设力度。今年投入20余万元，配备和更新了一批救援装备。二是管好用好“突发公共事件善后处置救助金”。该救助金，实行专户储存、规范管理、专款专用。2009年对普岭乡7村4组李从琼（交通事故遇难且肇事司机逃逸）、骆市镇延寿村3组白孝全（其女因火灾被烧成重伤，无钱医治）、老林镇漆园村5组“9.29房屋垮塌”等突发事件受害家庭16户进行了救助，解决了群众困难，化解了社会矛盾。三是落实应急避难场所。将地势空旷的城市公园和广场规划为县城居民临时应急避难场所，规划6处灾民临时安置点，增强了“抗大灾、救大险”的能力。四是投资150万元，在骆市镇三溪村修建3处救生平台，并配套修建了泥结碎石社道公路，以方便群众在洪水来临前可以快速转移到救生平台避险。

（五）应急管理基础工作扎实，逐步迈向规范化、法制化轨道。一是应急知识宣传得到有效加强。县应急办适时编印《应急管理》简报，通过“领导论谈”、“行业聚焦”、“他山之石”等栏目，交流先进经验，宣传应急知识；订购200本《中华人民共和国突发事件应对法（注释本）》，赠送给县级领导干部和乡镇、县级部门、企事业单位负责人阅读。县委党校（县行政学校）将应急管理知识纳入培训干部的必学内容。县应急办、国土资源局、电力公司等22个单位100多名干部，开展了防灾减灾避灾宣传活动。县人事局组织全县公务员开展《突发事件应对法》培训考试。二是应急管理“进农村、进社区、进学校、进企业”活动成效明显。县应急办编印乡镇、村（社区）、学校、企业应急预案范本，供基层学习借鉴；设计制作《XX县突发公共事件应急组织机构示意图》和《XX县较大、重大、特别重大突发公共事件应急处置流程图》3000份，分发到各基层单位；计划2010年在全县企事业单位、乡镇、村（社区）、居民小区等公共场所安装防震减灾知识挂图1100套，提高应急知识普及率。三是应急管理“一网六库”顺利建成。“一网六库”即：“应急工作联络网，应急预案库、法律法规库、救援队伍库、装备物资库、应急专家库、典型案例库”，它基本涵盖了应急管理工作的全部，能客观公正地评估我县的应急管理能力，反映应急管理组织机构建设、应急管理资源储存和分布、救援队伍人员等情况，以及应急管理工作中存在的问题和不足，特别有助于突发事件发生后人员的调集，装备物质支援和救援流程安排，达到快速处置和紧急救援的目的。

二、我县应急管理工作存在的主要问题

（一）观念不够新，应急管理工作上台阶的难度较大。一是部分单位负责人存在“轻事前预防，重事后摆平”的思想。我县应急管理工作起步较晚，虽然县上领导对此十分重视，但部分乡镇和部门依然还存在“有钱买棺材，没有钱买药”的状况，对应急管理前期工作投入的人力、物力、财力严重不足或者舍不得投入，发生突发事件后才认识到严重性，为尽快摆平事件、消除影响而不惜花费大量资金和精力，甚至超出政策界限给出优惠条件，人为加大突发事件的处置难度。在考核、评优时，往往忽视了基础性工作扎实，事故（事件）防范到位的单位，而倾向于用血与泪总结出来的处置事故（事件）的经验和教训，带给某些人或某些单位“因祸得福”的“机遇”。把工作重心全部用在事后处置上，疏忽事前的积极防范，可能导致不该发生或者可以避免的事故（事件）发生，造成不必要的损失。二是相当一部分干部还存在“是福不是祸，是祸躲不过”的消极心理。部分干部主动防范意识不强，工作被动应付。在幻想天天无险、日日平安的理想状态下工作，对应急知识和救援技巧了解和掌握得不够，临灾（事故）时，反应迟钝，救援措施不力，救援效果较差，容易造成事态得不到控制和损失进一步扩大的后果。三是部分群众存在“碰到了再说”的侥幸心理。群众应急知识缺乏，自救互救能力不高，甚至简单的避险自救能力都没有。一些人觉得突发事件的处置是政府的事，与自己无关，只要会打“110”就可以高枕无忧了；还有一些人认为，自己运气好，不会碰到那么倒霉的事，因而对应急知识不闻不问。

（二）预案编制不够精细，操作性、实用性不强。全县“应急预案库”录入的应急预案近200个，对处置突发事件起到了较好的指导作用。但认真分析、深入剖析后，也存在一些问题。一是部分单位领导对预案编制的重要性认识不够，敷衍了事。全然不知应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据，更是快速、有序、有效处置突发事件的生命线。二是部分乡镇和部门编制预案就是为了完成任务。随便在网上下载一篇，或者是把别的乡镇和单位的预案拿过来，改头换面当作自己的应急预案来应付检查。三是编制的预案缺乏针对性和操作性。预案编制就是要解决突发事件发生后怎么做、谁去做、何时去做、拿什么去做的问题。但部分单位对本单位、本辖区内存在的风险估计不足，对可能发生什么样的突发事件以及突发事件可能造成的损失、影响，没有组织人员进行专门的分析评估，因此编制的预案针对性、操作性都不强。四是领导过问的少，预案成为摆设的文件。部分单位的预案全是由办公室独立完成，领导不闻不问，一旦发生突发事件，说的是启动预案，却不知道预案里有什么内容，更不知道方案、措施管不管用，导致处置无头无绪，无章可循，效果不佳。五是预案演练太少，发挥的作用不大。有的单位预案编制虽好，但由于认识不足、舍不得花钱等原因而没有对预案进行必要的演练。在处置突发事件时就出现了装备物资到不了位、人员职责不清、队伍配合不力、处置流程混乱等问题。联合演练更是少之又少，一旦发生需要多个部门参与处置的突发事件，相关部门很难快速找准自己的位置，从而贻误处置的最佳时机。

（三）乡镇和部分单位救援队伍救援技能不高，实战能力不强。全县现有各类专（兼）职救援队伍127支，救援实力较往年明显提高，但离科学、快捷、有效处置突发事件的要求还有较大差距，主要表现在乡镇和部分单位救援能力不足上。一是救援队伍不稳定，人员流动性大。目前，乡镇救援队成员大都依托乡镇干部。最初吸收的本地居民，由于没有津贴、没有福利，本人积极性不高，乡镇也不便于管理，随意性很大。二是救援装备科技含量不高。乡镇在救援装备配备上可以说还是一片空白。近几年，农村火灾、地质灾害较为严重，乡镇特别是边远乡镇一旦发生这样的灾害，县消防队（救援队）由于路途较远，交通不便，不能及时赶赴现场。而乡镇应急救援队使用的大多是原始救援工具，如用盆子、水桶打水灭火；用锄头、铁锹刨土救人等。很多时候是望火（土）兴叹，心有余而力不足，救援效果不佳。三是救援技能培训较少。目前，乡镇和部分单位救援队成员很少甚至没有组织过预案演练，没有参加过救援知识和技能培训，救援时只凭着激情和冲劲，不善于保护自己和他人安全，难以达到快速有效的处置效果。

三、加强我县应急管理工作的对策建议

（一）加大宣传力度，让干部群众广泛掌握突发事件的应对知识。广大干部群众应急反应能力和自救互救能力的高低，直接关系到救援效率和救援效果。搞好应急知识宣传，就是要通过各种途径、各种方式向公众传播应急知识，让公众从听觉、视觉、触觉去获取应急知识，增强危机意识和自我保护意识。一是县应急办继续办好《应急管理》简报，拓宽干部特别是领导干部应急管理工作视野，牢固树立“居安思危，治于未危，转危为安，化危为机”的应急管理新理念，切实做到居安思危、未雨绸缪、有备无患。充分掌握应急知识、救援技能，提高处置突发事件的判断决策能力、快捷制定筛选科学有效的处置方案能力和临灾（事件）妥善处置能力。二是重视基层宣传特别是村（社区）的宣传。各乡镇及村（社区）要创办应急管理专栏（简报或墙报等），定期或不定期地更新应急知识。县级应急管理相关部门要结合自身行业特点，编印实用性应急手册或传单，发放到群众手中。各中小学校要开设应急知识讲座和开展应急演练，增强学生安全防范意识和提高学生自救互救能力。三是加大媒体公益性宣传力度。县电视台要在XX综合频道开办应急知识栏目，播放有教育启迪意义的节目，如防雷电、安全用电用水用气、避灾避险等。四是办好政府门户网站应急管理专栏，不断更新内容，从强制性的灌输型向自觉性的获取型转变。五是开展有群众共同参加的应急演练，提高群众自救互救能力。

（二）加大财政投入力度，夯实应急管理基础。要树立“做好应急管理工作就是为民服务、为民解困”的理念，加大投入，做好防范准备工作，做到“事前准备充分，事发处置有序，事后保障有力”，切实解决受灾（害）群众的生产生活问题。一是落实应急管理各项经费，保障应急管理工作顺利开展。加大应急管理前期工作经费投入，县、乡镇政府要预算一定的应急管理专项经费，确保开展应急管理工作的需要。二是加大应急装备投入。要购置先进实用的应急救援装备，特别是给各乡镇救援队配备易携带、好用、管用的救援工具；分批购置功能强、用途广的先进应急装备，增强县应急抢险救援队抗大灾、救大险的能力。三是加大应急物资储备，满足处置突发事件、保障受灾群众基本生活的需要。四是加大安全隐患排查、整改力度。各乡镇、县级部门、企事业单位要对本区域、本行业、本单位存在或可能存在的危险源（区域）进行全面普查，对普查出的危险源（区域）登记造册，落实责任单位和责任人，及时整改销号，坚决杜绝“宁愿花大钱买棺材，不愿花小钱买药”的状况存在。五是加强预测预警预报工作。各单位、各乡镇要时刻警醒，在突发事件发生前将信息告知群众，及早做好防范应对工作。县气象局做好重要天气预报，县国土资源局做好地质灾害监测点的预测预警等。六是尽快建设应急指挥平台和公安消防站。落实建设场地，购置多功能监测显示屏和终端设备，培训专业技术人员，为应急管理委员会和应急指挥中心充分履行职能职责创造良好的条件。应急指挥平台的建设，有利于领导和专家全面分析现场情况，作出科学的处置决策，及时调整处置方案，使后台指挥与现场处置同步进行，达到快速、高效、科学处置突发事件的目的。逐步推进应急指挥平台与安全监管系统、“110”指挥平台有机结合，实行信息互动、资源共享。

（三）加快救援队伍建设，提高救援抢险能力。处置突发事件离不开救援队伍，特别是那些救援难度大、专业性强的事故（事件）更需要高素质的救援队伍。如何管理好、建设好救援队伍，如何发挥好救援队伍的作用，是我们必须思考的问题。一是加强队伍建设。公安、消防、预备役民兵要作为处置突发事件的主力军，充分履行保家卫国、保护人民生命财产的神圣职责；加强水、电、气、石油、通信、路桥、非煤矿山等专业救援队伍建设，担负起特定事故灾难的救援任务；加强乡镇和村（社区）基层队伍建设，特别是乡镇义务消防队的建设，有利于以最快速度，在最短的时间赶赴现场参加救援，最大限度地控制事态、保护好人民群众的生命财产安全；组建志愿者救援队，吸收素质较高、能力较强的志愿者，扩大救援力量，实现政府功能与社会功能互补及良性互动。二是提高队伍素质。通过演练、培训、组织救援等方式来提高队员的个体能力和队伍的整体实力。突发事件发生后，乡镇义务消防队是离现场最近、到达最早的队伍，因此要特别加大对乡镇义务消防队的培训力度，提高他们的救援本领，增强独立完成本辖区救援任务的能力。三是完善救援队伍管理制度。严把队伍入口关，把身体素质好、政治觉悟高的人吸收进来。积极探索救援队伍管理办法，确保队伍的稳定性。建立行之有效的激励机制，适当给予或提高救援队员的生活、出勤补助；建立救援队员人身意外保险制度、抚恤制度、奖励制度、家庭救助制度等，充分调动队伍的积极性。

（四）加大预案演练力度，让应急预案活起来。综合性应急管理的核心是应急预案。应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据。完善的应急预案是防止事件发生、缩小事件影响、降低事件损失的有力措施和重要保证。要进一步加大应急预案建设力度，针对事件特点，征求各方意见，认真编制出看得懂、记得住、用得上的预案来。一是成立预案编制小组。聘请本单位领导、相关专家作为编制小组的成员，广泛听取各方意见。二是进行灾害分析评估。灾害分析是减灾和基础设施保护工作的基础，也是预案制定工作的基础。灾害分析有助于预案编制小组决定哪些灾害值得特别关注，哪些行动必须预先计划，可能会需要哪些资源等。三是预案内容简要明白。要能明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做？怎样做？何时做?用什么资源做？就是要在预案中确定突发事件的处置机构和人员，明确相关职责；有操作性强的处置措施和办法；处置所需要的应急资源等。四是开展应急预案演练。应急预案不能只停留在文件层面，要开展预案培训和演练，让相关部门和人员了解自己在各种事件中的职责和任务，密切各部门之间的配合，熟悉各种突发事件正确的应对之法，充分发挥预案的作用。各单位对编制的预案要进行演练，至少要组织相关单位和人员进行桌面演练，对预案进行“如果－那么”分析，找出预案不足之处，及时修订和完善。县应急办每年要牵头开展2-3个综合性较强的联合演练，提高相关部门共同处置较大突发公共事件的实战能力。

（五）把握重点，细化措施，控制环节，积极应对突发事件。加强突发事件各个环节的处置应对工作，可以避免突发事件的发生或控制事态扩大或减少损失、缩小影响。一是事前准备要充分，预防和减少突发事件发生的机率。成本最低、代价最小、效果最好的处置突发事件的手段就是不让事件发生，事前工作如制度建立、预案建设、应急演练、风险排查、装备物资储备等虽然看不出成绩、突出不了政绩，但必须认真做好、做细。二是事发反应要迅速，控制事态，严防发生次生、衍生事件。这就要求全面掌握应急知识，认真剖析案例，积累丰富的经验。三是事中处置要有效，尽量减少突发事件造成的人员伤亡和财产损失。对突发事件定性要准，抢险救援方案要管用，处置流程要得当，部门配合要协调，才能达到好的救援效果。四是事后重建要保障，解决困难，化解矛盾，构建和谐社会。对受灾（害）群众进行物资、资金、心理救助，关心他们的生产生活，鼓励他们自力更生，重建家园。及早恢复基础设施、公益设施、社会秩序，营造良好的社会氛围。五是完善应急管理各项制度，促进应急管理规范有序开展。

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