成品油价格和税费改革后我市公路建设资金筹集方式的思考

成品油价格和税费改革后我市公路建设资金筹集方式的思考　　
　2008年12月18日　，国务院印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，确定从　2009年1月1日　起施行，标志着公路税费改革正式启动。　　

实施成品油价格和税费改革后，原由各省、自治区、直辖市政府征收的公路养路费等政府性基金、行政事业性收费变为国家通过征税的形式依法筹集交通基础设施维护、建设资金，并通过转移支付方式分配给各地方。尽管改革方案确定了“四不变”原则，但对多年来已经形成的稳定的公路投融资机制产生了根本性动摇，给我国公路建设发展资金筹集带来较大的影响，我市当然也不例外。　　

从总体上看,成品油价格和税费改革后，对公路建设资金筹集的影响主要由两个方面：　　

一是原有交通规费质押担保贷款方式不复存在。改革前的交通规费资金尽管属财政性专项资金并纳入预算管理，但各地充分利用交通规费形成的现金流，吸引银行信贷资金或用其担保融资，为公路建设筹集大量资金。如320国道萍乡段一级路建设资金的主要来源，就是我市通过省交通厅用交通规费反担保贷款的。改革后在没有国家政策出台前，用财政资金担保贷款，与现行担保法第八条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”规定相悖。因此，决定了原有用交通规费资金担保贷款的做法已不复存在，增加了公路建设融资的困难。　　

二是取消政府还贷二级公路收费后，原有二级公路收费权益担保贷款手段丧失，非收费公路建设资金筹集更加困难。1984年国务院出台了“贷款修路，收费还贷”政策，充分发挥了市场机制和政府在公路建设投资、融资中的作用，吸引了社会资金、企业资金和外资参与公路建设，有效缓解了公路建设资金供给不足的矛盾。取消政府还贷二级公路收费后，原用收费权质押担保融资手段丧失，今后二级公路建设主要依靠省市财政投入。事实上自1994年分税制改革后，中央财政集中了大部分税收收入，地方财力明显偏弱，根本不可能解决二级公路建设所需资金，这一点在中西部地区尤为明显，如我省目前二级公路建设还是非常需要的,其筹资问题就非常突出,尤其是在目前这种公路管理体制下更是如此。因此，取消政府还贷二级公路收费，二级公路建设的资金筹集渠道将越来越狭窄。　　

根据我市乃至我省的实际情况，成品油价格和税费改革后公路建设资金筹集的基本思路和原则应该是：非收费公路建设资金筹集应以各级政府财政资金投入为主，市场化为辅；收费公路应以财政资金引导，走市场化道路筹集。　　

目前我市公路建设（主要是非收费公路建设）资金筹集主要措施可以有这么几个方面：　　

1、积极争取中央财政资金加快公路建设。　　

非收费公路的特点是社会效益较高而经济效益偏低，主要满足社会需求而非市场需求，从而决定了政府是非收费公路项目的投资主体。因此，中央财政加大对公路建设的投入，由政府向社会提供更多的免费公路，体现了公共产品由政府公共财政负担的原则，对降低商品流通费用、提高产品竞争力具有十分重要的意义。近年国家在此方面已有相应的政策，如车购税资金、国债资金、农村公路建设资金等专项资金每年都有较大补助各地公路建设，我局也连年争取到了一定的份额，费改税后国家应该还会加大这方面投入，因此我们也要进一步争取这方面的投资。　　

2、按财政收入比例提成用于公路建设。　　

很明显，公路建设直接影响的是当地交通的便利、投资硬件环境的改善，由此而出现的局面将是对外开放和招商引资步伐的加大，进而使公路沿线出现新的经济增长点，从而带动沿线土地增值，服务业快速发展，经济发展增速，财政收入增长。因此，从财政收入中拿出一定比例的资金投入下一轮的公路建设中，有利于公路建设事业和地方财政收入的互动，使两者都进入一个较理想的良性循环状态。　　

3、用土地出让收益金安排公路建设。　　

近年来房地产业已成为各地经济支柱，土地出让收益金成为地方政府的重要收入。众所周之，土地的级差效益与公路发展是密不可分的，公路越发达，城市土地价格越高，可以说土地出让收益金中包含着大量的公路建设投入产生的效益。因此，政府从土地出让金中安排公路建设也是“取之于路用之于路”，何况在加快公路建设的同时还可以进一步增加土地升值空间。　　

4、财政贴息，用成品油价格和税费改革财政转移支付资金进行质押担保贷款和还款，筹集建设资金。　　

根据成品油价格和税费改革财政转移支付资金“四不变”原则，在财政投入不足的情况下，由财政贴息，用转移支付资金质押担保贷款，用转移支付增量资金还款向银行贷款，筹集非收费公路建设资金。当然，这一方式在我市单独实施较为困难，其效果也是非常有限的，如能全省统一运作，统贷统还，则可较好地全面解决公路建设贷款融资难问题。　　

5、发行地方政府债券或企业债券。　　

我市财力虽然还不是很强，但近年增长速度还是比较快，随着财政收入不断提高，可用财政收入增量作为还款来源，适度发行地方政府债券专项用于公路建设。如果一个地市条件不够，可以建议全省统一发行，按计划分配使用，以缓解当前财政预算收入投入公路建设资金的不足。同时，也可以发行企业债券。最近市政府决定以“市城投公司”为主体发行企业债券，拟将部分公路资产捆绑其中，然后将募集的资金部分用于公路建设，应是一个很好的思路。尽管目前在操作上遇到一点问题，但以后在进一步融资时仍然可以这样做。　　

6、继续落实县区乡镇公路建设配套资金。一直以来，地方政府的资金配套都是公路建设资金补充的有效方式。成品油价格与税费改革后，各级政府要进一步统一思想，提高认识，各司其责，密切配合，从发展地方经济，树立政府良好形象，维护群众切身利益和创造优良发展环境的高度，一如既往地对公路建设给予大力支持，始终将其列为当地政府的重要议事日程。特别是农村公路建设管理主体应是地方政府，政府要切实加强领导，理顺管理关系，保证农村公路走可持续发展的路子。　　

7、出台有关优惠政策。　　

出台非收费公路建设资金筹集优惠政策，加大资金投入。如对车辆通行费（经营性）和施工企业承担交通基础设施建设缴纳的营业税，通过预算安排专项资金用于公路建设。另外，将有些开发项目的公路设施作为商家自理项目，附带开发，或者出台政策，征收一定比例公路建设附加费；积极开发公路两侧土地资源，以土地换取公路建设资金；号召干部群众、企业家等有识之士捐资、赞助公路建设公益活动等，都可以适当考虑。 　　

8、拍卖道路冠名权筹集部分资金。　　

进一步挖掘公路沿线的广告效益，多渠道拓展公路建设资金的筹集，尤其是农村公路，可通过加强沿线的加油站、餐饮业、旅社的管理，使其纳入地方政府财政收入的范围。有的可以拍卖道路冠名权，将筹集的资金投入到公路建设中去。　　

9、发行公路建设彩票。　　

发行公路建设彩票，既可以像福利彩票和体育彩票为社会福利事业和体育事业提供资金那样，为公路建设特别是农村公路建设募集到急需的资金，又没有发行股票、银行贷款等融资方式所面临的支付股利或还本付息的压力。因此，从公路建设特别是农村公路建设来说，发行公路建设彩票不失为一种“公益事业社会办”的很好的筹资方式。　　

10、转让公路收费权益，盘活存量资产。　　

目前二级公路收费虽然已经取消，但我市320国道一级路一期工程于2008年11月已经通车收费，并且效益明显且很稳定。该项目已批收费年限为18年，评估资产应在10亿元以上,盘活这部分存量资产，也可为我市公路建设筹集大量资金。2008年国家出台的《收费公路权益转让办法》为规范转让收费公路权益提供了法律保障，我们可考虑通过转让收费公路权益筹集公路建设资金，缓解财政对公路建设资金投入的困难，确保公路建设持续健康发展。　　

成品油价格与税费改革作为党中央、国务院贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的一项重大决策，对公路事业发展的影响是深远的，尤其是对公路建设资金筹集产生重大影响，我们政府部门以及公路交通部门，要主动适应成品油价格和税费改革的新变化，调整思路，创新公路融资手段，采取有效措施，努力筹措资金，确保萍乡公路建设更好更快地发展。　　

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