试析地方人大加强规范性文件备案审查的监督途经

    对规范性文件进行备案审查，是宪法和地方组织法赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。目前，地方人大常委会对规范性文件的备案审查还处在探索起步阶段，是地方人大较为薄弱的环节之一，亟须完善和加强。笔者认为，地方人大常委会应当以贯彻监督法为契机，进一步加强和改进规范性文件的备案审查工作。
    一、加强规范性文件备案审查的必要性
    所谓规范性文件是指有权国家机关发布或者通过的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件。规范性文件内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于人民群众的切身利益，关系重大。各级人大常委会必须提高对规范性文件备案审查制度重要性和紧迫性的认识。首先，对规范性文件进行备案审查，是维护国家法制统一和尊严的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。地方国家机关在实施法律过程中除了直接运用法律作出具体行为外，更多的是依据法律出台规范性文件，以加强对经济、社会、文化等事务的管理。规范性文件具有一定的强制力、约束力，是治理国家、管理经济、文化各项事业的重要手段，如果这些文件与宪法、法律的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序。因此，国家权力机关加强对国家机关规范性文件的备案审查，及时纠正或撤销与宪法、法律法规相抵触的规范性文件，对确保宪法和法律实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。其次，对规范性文件进行备案审查，是地方人大常委会完善监督职能的需要。地方人大常委会对国家机关履行监督职能时，涉及较多的是国家机关的具体行为。如，对国家机关某方面工作进行审议，开展执法检查监督等，基本上都是针对国家机关具体行为的，而撤销本级人民政府不适当的决定和命令之类的消息却鲜有耳闻。国家机关的抽象行为在很大程度上成为人大监督的盲区。对国家机关抽象行为的监督是人大监督体系中的重要内容，人大对国家机关抽象行为的监督应该是全面的，不应厚此薄彼，加强对抽象行为的监督是履行宪法和法律赋予职责的内在要求,是对监督职能的完善。再次，对规范性文件进行备案审查，是建设社会主义民主政治和维护人民群众根本利益的需要。现代民主政治的一个显著特征就是法律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国家行政机关依法行政，司法机关公正司法，并接受国家权力机关监督。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通过监督与制约，权力的行使才不致偏离民主与法制的准则，产生符合民主与法制的社会行为规范。国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，可以有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。
    二、规范性文件备案审查工作中存在的问题
    从监督实践来看，目前对规范性文件的审查监督，大多数情况下仍存在监督缺位现象，该制度的执行还存在一些e问题。一是认识不到位。单从人大自身来讲，没有很好的把这项工作与执法检查摆上同样重要的位置，不如执法检查有较大的社会反响。从规范性文件制定主体来看，主动接受人大监督的意识不强。大多数情况下，政府在制定规范性文件时不征求人大意见，往往在文件出台后向同级人大常委会抄送了事，未能及时、完整地向地方人大常委会备案。实际上仅履行了告知义务，导致权力机关监督的滞后性和被动性。二是机制不完善。主要是由于法律规定过于原则，缺少切实可行的地方规范性文件备案审查配套机制，使规范性文件的监督、审查处理等工作流于形式。
    三、完善规范性文件备案审查制度的有效途经
    （一）完善备案制度。备案是审查的前提。完善规范性文件备案审查制度，首先对规范性文件的报送备案提出明确的要求。一是明确报送备案文件的范围；二是明确报送备案文件时间； 三是明确报送备案文件的要求； 四是实行备案登记制度。  
    （二）完善审查启动程序。地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查程序和被动审查程序。主动审查是地方人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行审查，看是否有与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触等不适当的情形存在。它是对报送备案的规范性文件的一种静态审查。主动审查基于其主动性而具有自身的优点，如可以事先发现并及时解决规范性文件存在的不适当问题，避免和减少实际中的损失。当然，主动审查要有选择、有针对性地进行，要突出审查重点，不能泛泛而审。被动审查是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提。法律对被动审查设定了两个渠道。第一个渠道是由本级法律执行机关和省级国家权力机关提出要求而启动的审查渠道。第二个渠道是上述国家机关以外的其他国家机关、团体、组织以及公民提出建议而启动的审查渠道。笔者认为，地方人大常委会对规范性文件进行审查的启动程序应采用主动审查程序与被动审查程序相结合、以被动审查为主辅以主动审查的模式。这种模式比较符合 实际、更加切实可行，既能调动地方人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查的积极性，便于及时发现问题，又能多渠道发现问题，有针对性地解决问题。
    （三）完善审查标准。审查标准作为地方人大常委会审查规范性文件是否适当的标准或尺度，直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性，必须明确对规范性文件审查的标准。审查规范性文件，主要应围绕法律法规规定的“不适当的”、“同宪法、法律法规相抵触的”以及“超越法定权限的”来进行。具体说，地方人大常委会审查规范性文件的标准应包括合法性审查标准和合理性审查标准。合法性审查的具体标准一般包括：一是制定规范性文件的主体是否合法；二是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触；四是制定程序是否合法；五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。合法性审查有宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议作依据，比较容易操作。一般来讲，规范性文件的合理性包括两层意思：一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求，包括：相似的情形给予相似的处理；相关因素应当考虑，不相关因素不予考虑；对具体问题的规定符合客观情势；采取行政措施不超过必要的限度；符合信赖保护原则等。合理性审查体现了对实质正义的追求。只有明确了标准，审查起来才便于操作。
    （四）完善审查机构和程序。要保障审查公正、有效，必须合理设置管理和审查机构，科学设计审查程序。一是完善审查机构。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。目前，规范性文件备案审查的受理工作主要是由人大常委会法制工作机构或办公室承担。具体审查工作由人大专门委员会或常委会工作机构负责。为从组织上保证这项工作的开展，地方人大常委会应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，负责规范性文件的备案审查工作。二是明确审查的程序。对备案文件的审查，应在常委会秘书长的主持下，由专门委员会、工作委员会和其它办事机构分工合作进行。对报送的规范性文件，由常委会备案审查工作机构负责登记、分类，在收到审查要求后，及时报常委会秘书长，由秘书长按文件内容批转对口专门委员会或常委会工作机构进行初审，提出审查意见，认为不适当的，提交有关专门委员会全体会议或常委会有关工作机构全体会议审议。必要时，向主任会议报告，由主任会议决定提请常委会会议审查。
    （五）完善反馈机制和纠正程序。对有关主体提出的规范性文件审查要求或者建议，地方人大常委会要建立相应的反馈机制，否则很可能导致有关主体提出的审查要求或者建议得不到处理，规范性文件备案审查制度流于形式。规范性文件审查的反馈机制大致包括以下内容：一是对相关主体提出的审查要求或者建议，受理机构不予受理的，应当在合理的期限内明确告知审查请求人不予审查的理由，并听取其申辩；二是审查机构进行审查后，是否进行修改或者撤销，及其采取行为的原因都应当在合理的期限内及时告知审查请求人。审查机构认为规范性文件存在不适当的问题，即进入了纠正程序。纠正程序主要包括三个步骤：一是与制定机关进行沟通协商，要求制定机关说明情况。在审查过程中，为了使审查机构全面、精确地了解制定机关制定规范性文件的目的与依据，提高审查效率，审查机构有必要要求制定机关说明情况。二是由审查机构提出书面审查意见，要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究，提出处理报告，并向审查机构反馈结果。三是制定机关不纠正的，专门委员会或者主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。

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