公路养护体制改革如何走出困境

    竹溪县公路管理局是我县从事公路养护、建设、路政管理的行业管理机构，是省市公路主管部门与县政府条块结合管理的事业单位。全局在册干部职工518人，其中在职310人，退休208人。担负我县境内539.42公里列养公路的建设、养护、管理工作，局机关定编34人（含路政大队）下辖公路养护中心、路政执法大队、飞天公路建设公司三个二级单位。其中养护中心具体负责全县所有列养公路的养护工作，目前是我局从业人员最多、困难最大、矛盾也最多的地方。我县公路养护体制改革根据省市公路主管部门要求从2005年开始，历经4年多，期间反反复复，矛盾重重，目前处于欲进无门、欲罢不能境地。成为制约我局和谐发展的“瓶颈”，本文就我县公路养护体制改革如何突破“瓶颈”，逐步建立健全我县公路养护体制、机制，实现我县公路养护事业健康有序发展作一初步探讨，以供参考。
    一、几年来公路养护体制改革概况
    长期以来，我县公路养护体制沿袭计划体制，实行严格的计划管理，即省、市公路主管部门年初根据对各个县确定的已纳入全省养护计划的公路里程，再根据其等级，即国道、省道、县道、乡道以及公路技术标准（一、二、三、四级）现状，分门别类确定养护资金，下达全年公路养护资金计划，同时下达全年养护质量（好路率）指标。省、市每年组织一次检查考评，并给予一定奖惩。此模式经过多年运作，的确存在着很大的弊端，主要是干好干坏一个样。而且由于人事与业务分属地方和省、市公路主管部门条块结合管理。以至于各级公路管理机构人员急剧膨胀。加之，各级对公路建设非常重视，加快了公路建设步伐，增大了公路建设投入，相应就影响了公路养护的投入，特别是近几年，根据国家宏观政策，职工工资涨幅很大，致使各级公路管理机构连工资发放都有困难，更谈不上加大公路养护资金投入，提高公路养护质量了。以我县2008年为例：市公路局计划下达我县公路养护专项投入经费588万元。而我县目前共在职在册养路职工246名，仅按档案发放12个月工资就需资金374万元，同时每年为职工缴纳养老保险金需120多万元，医疗保险金40多万元，住房公积金60多万元。可用于公路养护急需的水毁修复，保畅通、修坑槽等资金已寥寥无几。更谈不上养路一线工人福利、奖金、补贴发放了。以至于公路养护事业形成路养不好，路况急剧下降，干部职工还牢骚满腹的局面。因此，公路养护体制如不改革，公路养护事业就谈不上发展。2004年省公路局下发了《湖北省公路行业改革改制指导意见》，意见要求各级公路管理机构要将公路养护与机关分离，职工身份进行置换，既由事业单位职工转为“社会人”，然后组织养护公司，实行企业化管理，以达到事业单位养事不养人的改革目标。
    根据省局改革指导意见，我局公路养护体制改革从2005年开始，并于2005年2月成立了改革领导小组和相应的工作专班。实行“三步走”。第一步，将养护人员从管理机关中分离出来，实行管养分离；第二步，通过资质注册登记，成立养护公司（中心）；第三步，通过养护招投标，推行养护内部市场化模式。具体做法是：一是制定改革方案，改革方案通过职代会审议、报上级组织批准，向每一名干部职工开展广泛的宣传、发动和解释工作；二是委托十堰市一家资产评估中介机构对全局用于置换的公路房屋、土地、机械资产进行清产核资和评估，定价，总价平到每个养护职工股份，职工持股份证带资上岗。全局用于置换的资产评估值近496万元。3月8日，召开了职代会，审议通过了《竹溪县公路局行业改革改制实施方案》。5月，改革工作进入“两个置换 ” 的阶段。在职职工402人中，有 70名职工办理了提前离岗退养，7名到龄职工办理了退休手续，27名买断自谋职业的同志与单位彻底脱离。首批有250名养护职工与县局解除劳动关系，然后被新组建的中心妥善安置，与中心签订新的劳动合同转为中心员工。在职工身份置换中，职工以股权证的形式带资入股养护中心。
    2006年完善内部养护市场，推行招投标，引入竞争机制。按照先在支线试点，再向干线逐步放开的办法，全面推行公路养护合同化管理。制定了《公路养护工程招投标管理办法》、《公路养护公司化改革方案》等规章制度，并对小修保养实行招投标承包养护和合同化管理，将管养公路里程按既定公里数为一个标段，通过公开、公平、公正竞标择优选拔中标人与养护中心签订《公路养护目标合同书》，把每项工作的任务、质量、责任、奖罚以合同的形式进行检查兑现。在内部招投标采取三种形式：一是对支线和交通量不大的线路的路基养护公开招投标；二是对干线推行路基招投标，将路基养护具体到个人，包括路面保洁，路面养护工作，逐步改由新组建的中心（机械化）管理站负责。
    二、改革后产生的主要问题
    公路养护体制改革后，虽然达到了一定的减员效果，我局就有27名职工协议解除了劳动关系。但由于许多政策模糊，加之对应的配套措施不到位，致使改革设想应达到的效果没有出现，进而造成干部职工人心涣散，不爱岗敬业，甚至与单位对立，公路养护水平也急剧下滑，公路路况不升反降，与改革初衷背道而驰。养护体制改革后产生的主要矛盾和问题有以下几个方面：
    一是养路职工心理失衡：养护体制改革的“重头戏”就是要将养路职工的身份置换，既按其工龄长短给予一定的补偿，将其以前工龄买断，并解除劳动关系，成“社会人”后再根据需要可优先与我局签订新的劳动合同。但由于参加改制的职工绝大部分都有十年以上从事公路养护工作的连续工龄，我局自定的补偿标准与《劳动法》相关规定是否一致还值得商榷。因此，在解除劳动关系后，按照局制定的《养护招投标办法》中标后重新鉴定劳动合同的职工，工龄长的往往也就是年纪大的比工龄短的也基本上是年轻的待遇低。因为体力上的限制，按照多劳多得的分配方式年纪大的职工处于劣势，心中难免产生怨气。另一方面，由于局养护公司（中心）每年对所列养公路划分为若干标段，每年组织一次招投标以重新确定各个标段的养护人，这样在养路职工中普遍形成了短期、临时的思想，造成养路职工“以站为家，以养路为业，以养好路为荣”的职业道德丧失，工作积极性减退，工作中只应付检查。日常养护、精细养护都消失了。形成了领导上路我上路，领导一走我放假的工作状态，养护站副业生产更是放弃，养路职工的生活，居住条件无人管，生产、生活条件一年比一年恶化。同时，改制后未中标的职工也未能清退，又发生活费待岗，不伦不类。改制后，由于公路路况逐年恶化，干部职工的收入也未明显提高，造成干群关系恶化，稍有不慎，即爆发冲突，上访不断，严重影响了我局甚至社会的稳定，成为我县公路养护事业的发展的一大障碍。
    二是改制后，行业包袱沉重：公路养护体制改革的初衷是丢掉公路行业的历史包袱，轻装前进，但此目的不仅没有达到，进而给我局造成了更大的债务包袱。我局在改制过程中，仅支付给27名买断职工的补偿金就增加负债110余万元。首批250名养路职工与县局解除劳动关系，进行身份置换，按局自定的每人每年851元的标准补偿就需支付补偿金400余万元。而且由于当时局无力支付这笔补偿费用，按省改革指导意见，将公路沿线养护站房以及养护机械进行评估作价，以股份式分发给首批改制职工，并发放了股权证书，事后在报批国资委审核时，因国有资产处置有严格的政策依据而未获批。而实际情况，由于公路站房是公路养护的必备设施也不能变卖，此股权证属违法产物，不具备法律效力。也因此原因，局机关以及内退职工的身份置换没办法进行，直到今天也就是不了了之。同时，公路养护按企业化管理模式，组建养护公司注册，每年需缴纳几十万元税费，因无能力缴纳税费，最后也被迫注销企业。公路养护体制改革走到今天，仅我局就新增债务600万元，是继续前行还是停止甚至退回，目前，还是谜雾浓浓。
    三是改制后，相关的配套措施未到位：按改革设想，对现有的养路职工身份了断后，从事公路养护的职工大精简，仅留部分人员，只对公路路面水沟等进行日常维护清扫，组建新的机械化养护中心，负责公路大、中修及坑槽等修复工作。但由于种种原因，我局除26名职工解决劳动关系外，其余230余名一线养路职工竟有50余名年龄40岁以上职工根据改革方案选择内退而退出养路工作，拿70%工资赋闲在家。改革后，一线养路职工减少70余名，占一线养路职工总数的30%多。但机械化养护中心一直未组建到位，且养护机械不仅成本高费用大，与公路养护实际需要不相匹配，目前公路养护形成了靠人人不够，靠机械又不行的局面。致使公路路况急速下滑，在社会上产生了极不好的影响。
    三、公路养护体制改革走出困境的几点思考
    一是理顺人事管理制度：前几年改革，虽说对首批250余名职工进行了身份置换，但由于属自定的“土”政策所为，于法无据，根据新劳动法相关规定，单位用人三个月以上必须签订劳动合同，必须买工伤、医疗、养老等五大保险，而且由于养路工属繁重的体力劳动型工种，低工资也难以招到优秀的养路工，而且劳动法规定，在一个单位连续工作十年以上，除非劳动者本人申请不得解除劳动合同，需签订长期劳动合同，如单位单方面解除劳动关系，需支付一笔数目不小的赔偿金。这样，原改革设想的通过减人丢包袱使用廉价劳动力的目的，已无实现的可能。而且根据我国现有国情，让现有职工失业极易引发矛盾，造成单位甚至社会不稳定。因此我们建议，在上级新的改革具体办法出台前，暂缓执行职工身份置换改革。首批已置换身份的职工收回股权证，和现在册仍未置换身份的干部职工一起继续执行事业单位职工的同等待遇。这批职工他们的优势在于熟悉公路养护技术，其中还有一大批熟练的机械工、养路高级工，他们的劣势在于年龄偏大、体力差，对繁重的养路体力劳动显得有些力不从心。针对这一情况，我们可以将他们分批次转移到机械养护中心，以及其它体力劳动较轻的岗位。做到扬长避短，充分发挥他们的作用，继续为我县公路养护事业做贡献，直至退休。在稳定目前现有职工队伍的基础上根据需要吸引一批文化水平高，有一定专业或管理知识的新型养路工人，实行人事代理制，同时要根据不同的季节雇佣一些临时工人。最终形成员工两种结构：一是有文化、有专长的人事代理制工人；二是雇佣的临时工人，从而彻底打破传统的用工界限，逐步实行市场化管理。
    二是建立健全公路养护管理运行机制：在公路养护体制改革目前处于困境下，各级公路管理机构应在运行机制上着力。首先要完善内部养护招投标制。以强化养护质量，提高路况水平，提高养护职工收入、降低养护成本为目的，做好计量支付合同化管理。在此基础上，一是要做好路况普查，科学合理地进行标段划分，测算养护成本。二是根据标段划分，通过公开、公平、公正的竞争，确定养护中标人后，细化完善考核标准，用制度科学管人，充分调动职工的生产劳动积极性。其次继续推进养护机械化进程，对于省、县主要干线公路按照“布局合理、精干高效”的原则，采取建立“大管理站”或“机械化养护站”的形式，充分利用公路管理机构中现有的技术人员、机械设备组建专业的养护队伍，采取集中作业的养护方式采用新技术、新工艺进行养护。切实改变以前分散手工作业、效率低下的现象。深化养护承包责任制。对一些自然条件较差、通车量小的线路，采取集体或个人承包的方式进行承包养护。按照“四定”的原则（定人员、定经费、定指标、定奖惩）把养护人员的收入与养护业绩挂钩，实施奖惩兑现以保证养护质量，用合同的形式固定下来，由承包人承担其职责义务。同时要以人为本，做好职工的思想政治工作，增强职工的爱岗敬业意识。让广大职工树立正确的人生观、价值观、道德观念，营造良好的氛围引导职工把职业道德规范的认识转化为自身的内在的信念和精神的源动力。
    三是储备人才，强化素质，以提高公路行业参与市场竞争的能力。我县公路养护行业目前矛盾多、困难大。其主要原因在于公路养护经费与实际需要相比有很大的差距，而且在资金缺乏的事实面前，存在着等、靠、要思想，总是企盼上级公路主管部门多给资金，缺乏那种“不找市长找市场”的勇气。我们应该充分发挥我们在公路行业拥有的得天独厚的优势，广纳人才，积极运用新技术，新材料，新工艺，建立一支能从事高速公路养护，普通公路大、中、修的公路养护专业队伍，积极参入市场竞争，为我县公路养护筹措资金以弥补我县养护资金存在的巨大缺口，提高我县公路养护管理水平，为我县经济社会发展提供强有力的交通保障。 

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